Aansprakelijkheid voor overheidsbesluiten en causaliteit

1. Aansprakelijkheid voor overheidsbesluiten en causaliteit Prof. mr. T. Barkhuysen & mr. J.H.A. van der Grinten

2. Introductie • Oordeel HR in casus café ‘t Elfje (voorwoord congrescommissie in programmaboek, p. 11): latere handelingen derden doorbreken causaal verband tussen eerdere mishandeling en letsel niet • In bestuursrecht vaak sprake van verlengde besluitvorming: geldt daar vergelijkbare regel? • Centraal in deze duo-lezing staat een beperkt aantal bijzondere causaliteitsvraagstukken als gevolg van verlengde besluitvorming: • Jurisprudentie bestuursrechter • Relatie daarvan tot jurisprudentie civiele rechter • Beoordeling en aanbevelingen

3. Jurisprudentie bestuursrechter Probleemstelling: • Na vernietiging van een besluit in verband waarmee schade is geleden, moet meestal een nieuw besluit worden genomen. Als dat nieuwe besluit dezelfde rechtsgevolgen heeft, moet dan de schade: 1) aan het vernietigde (onrechtmatige) besluit worden toegerekend of 2) aan het nieuwe (verbeterde en rechtmatige) besluit?

4. Jurisprudentie bestuursrechter • De Afdeling bestuursrechtspraak heeft huidige lijn uitgezet in twee uitspraken van 15 december 2004, AB 2005, 54 en (resp. Meerssen en Ameland). • De Afdeling geeft hierin regels voor: • de vaststelling van het causale verband tussen een onrechtmatig besluit en schade; • de bewijslastverdeling voor vaststelling causaliteit; en • de invloed op de causale relatie als tussen onrechtmatig en verbeterd besluit nadere procedurele stappen moeten worden genomen.

5. Jurisprudentie bestuursrechter Causaal verband: • “Van schade, geleden ten gevolge van dat besluit, (…) is echter slechts sprake, indien deze hiermee in een zodanig verband staat, dat zij aan het bestuursorgaan dat dat besluit heeft genomen, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit moet worden toegerekend.”(vgl. 6:98 BW)

6. Jurisprudentie bestuursrechter Causaal verband (vervolg): “Dat is niet het geval indien ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen, dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad.”

7. Jurisprudentie bestuursrechter Bewijslastverdeling: “Indien een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van een rechtens onjuist bevonden besluit wordt gedaan, is het aan het bestuursorgaan, dat dat besluit heeft genomen om, als daartoe aanleiding bestaat, aannemelijk te maken dat ten tijde van het nemen van dat besluit ook een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen in even bedoelde zin.”

8. Jurisprudentie bestuursrechter Bewijslastverdeling (vervolg): “Dat later, zonder dat de daarvoor in aanmerking te nemen feiten en omstandigheden zijn gewijzigd, een besluit is genomen dat niet is vernietigd, maakt in beginsel aannemelijk dat zo’n besluit zou hebben kunnen worden genomen.”

9. Jurisprudentie bestuursrechter Procedurele stappen: “Indien tussen het moment van het nemen van het rechtens onjuiste besluit en dat waarop een rechtmatig besluit zou hebben kunnen worden genomen tijd ligt, omdat (…) voor het nemen van het rechtmatige besluit bepaalde procedurele stappen moesten of zouden moeten worden genomen, kan schade die gedurende deze periode wordt geleden worden toegerekend aan het rechtens onjuist bevonden besluit en komt deze in beginsel voor vergoeding in aanmerking”

10. Jurisprudentie bestuursrechter • ABRS 24 december 2008 (Ars Arqui 2009, p. 244 e.v) bevestigt dat de Afdeling van een fictie uitgaat: schadevergoeding gedurende tijd waarbinnen rechtmatig besluit genomen had kunnen worden. Niet van belang hoeveel tijd daar in werkelijkheid mee gemoeid is geweest.

11. Jurisprudentie bestuursrechter Conclusie: • De bestuursrechter heeft een eigen causaliteitsleer ontwikkeld voor vaststelling van aansprakelijkheid voor overheidsbesluiten; • Het bestuur kan door (de enkele mogelijkheid van) totstandbrenging van een rechtmatig nieuw besluit, geheel of gedeeltelijk aan aansprakelijkheid ontkomen; • Dat een nieuw besluit enkel om die reden genomen wordt, is daarvoor geen beletsel, onrechtmatig besluit kan zelf oorzaak zijn van legaliserend besluit

12. Relatie tot jurisprudentie civiele rechter: csqn-criterium • Bestuursrechter hanteert geen echt csqn-criterium: geen aansprakelijkheid als bestuur aannemelijk maakt dat hypothetisch rechtmatig besluit op dat moment had kunnen worden genomen • Civiele rechter criterium: op dat moment daadwerkelijk zou zijn genomen (vgl. HR Claes/Van Tongeren 1985; HR Janse/Steenbergen 2005) • Gevolg lijn bestuursrechter: itt civiele rechter ook geen causaal verband als rechtmatig besluit alleen in theorie mogelijk was geweest terwijl dat werkelijkheid nooit zou zijn genomen

13. Relatie tot jurisprudentie civiele rechter: later legaliserend besluit • Bestuursrechter: (hypothetisch) later legaliserend (rechtmatig) besluit neemt causale verband weg tussen onrechtmatig besluit en schade • Civiele rechter: • HR Kennis/Budel 1989: oorzakelijk verband niet verbroken doordat zich naderhand feiten hebben voorgedaan die eveneens tot vergelijkbare schade zouden hebben geleid (betrof momentschade); ratio mogelijk ook de grote onzekerheid mbt toekomstige voorvallen • HR Los/Leeuwarden 2001: bevestiging Kennis/Budel met betrekking tot momentschade; idem duurschade, zoals winstderving, tenzij latere gebeurtenis voor risico benadeelde komt • Voor risico benadeelde: een (hypothetisch) later alsnog genomen rechtmatig besluit zou in de risicosfeer van benadeelde kunnen liggen, hetgeen echter niet voor de hand ligt als dat alleen zou worden genomen om aan schadevergoeding te ontkomen (maar dat is nog niet duidelijk) • Verschillen: in dat laatste geval gradueel nu ABRvS thans ook aansprakelijkheid aanneemt voor periode die (hypothetisch) nodig is om te legaliseren

14. Beoordeling • Er zijn verschillen tussen bestuursrechter en civiele rechter hoewel uitgangspunt wetgever dat zoveel mogelijk gelijke invulling • Nog niet alles is duidelijk m.n. of/wanneer later legaliserend besluit civielrechtelijk voor risico benadeelde zou komen: • Meer duidelijkheid gewenst • In ieder geval niet aan schadevergoedingsplicht ontkomen in gevallen waarin (hypothetisch) alleen met oog op claim wordt gelegaliseerd • Problematisch is met name de invulling van de csqn-eis: • Lijn civiele rechter leidt tot andere resultaten: vgl. Hof Den Haag 1999, NJ 2000, 75 (Goes/Vermeulen) waarin het hof wijst op de mogelijkheid dat het legaliserend besluit niet zou zijn genomen wanneer dat nodig nodig zou zijn geweest om aan schadeclaim te ontkomen • Lijn civiele rechter past meer bij uitgangspunt restitutio in integrum • Lijn bestuursrechter geeft ruimere/te veel mogelijkheden om aansprakelijkheid te ontlopen -> opschuiven in richting civiele rechter

15. Besluit • Ook beleidsargumenten spelen een rol bij invulling eisen causaal verband: zoektocht naar balans tussen te beperkte <-> te ruimhartige overheidsaansprakelijkheid • Daarbij ook invloed andere eisen aansprakelijkheid die hier niet aan de orde kwamen: • onrechtmatigheid – formele rechtskracht (vgl. HR 19 december 2008, NJ 2009, 146) • relativiteit (HR Iranese vluchtelinge 2007) etc. • Forumdiscussie over aanbevelingen/zie ook stellingen