"Referendum sull'indipendenza del Veneto: quando si oltrepassa il limite"

1. Venerdì 11 luglio 2014 - Ore 21:00 via Beato Pellegrino, n. 16 - Padova Relatori: prof. avv. Paolo Piva Aggregato di Diritto dell’Unione Europea presso la Scuola di Economia e Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Padova dott. Daniele Trabucco Assegnista di ricerca post-dottorato in Istituzioni di Diritto Pubblico presso la Scuola di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Padova "Referendum sull'indipendenza del Veneto: quando si oltrepassa il limite"

2. 1) legge regionale del Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (B.U.R. n. 62/2014) Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto 2) legge regionale del Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (B.U.R. n. 62/2014) Referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto Le due leggi regionali recepiscono due proposte di legge, rispettivamente n. 392 (legge n. 15/2014) e n. 342 (legge n. 16/2014), presentate nel corso della IX legislatura. La scelta legislativa della Regione del Veneto

3. -Istituisce la possibilità di una consultazione referendaria ai fini della presentazione di un disegno di legge costituzionale “contenente percorsi e contenuti per il riconoscimento di ulteriori e specifiche forme di autonomia per la Regione del Veneto” (art. 2, comma 2, legge n. 15/2014) La legge regionale n. 15/2014

4. -prevede, all’art. 2, comma 1, che il referendum verta sui seguenti quesiti: 1) “Vuoi che alla Regione del Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia?”; 2) “Vuoi che una percentuale non inferiore all’ottanta per cento dei tributi pagati annualmente dai cittadini veneti all’amministrazione centrale venga utilizzata nel territorio regionale in termini di beni e servizi?”; 3) “Vuoi che la Regione mantenga almeno l’ottanta per cento dei tributi riscossi nel territorio regionale?”; 4) “Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di destinazione?”; 5) “Vuoi che la Regione del Veneto diventi una regione a statuto speciale?” La legge regionale n. 15/2014

5. 1) I precedenti della giurisprudenza costituzionale: le note sentenze n. 470/1992 e n. 496/2000 N 2) Il problema della “vincolatività” del referendum, rispetto alle delibere legislative del 1992 e del 1998, in relazione all’attività legislativa del Consiglio con possibile violazione dello Statuto e dello stesso iter di presentazione del disegno di legge costituzionale. I problemi di costituzionalità della legge n. 15/2014

6. 1) Indizione di un referendum consultivo “per conoscere la volontà degli elettori del Veneto sul seguente quesito: “Vuoi che il Veneto diventi una Repubblica indipendente e sovrana? Si o No?” (art. 1, comma 1, legge n. 16/2014); 2) Testo modificato rispetto alla Commissione: manca il riferimento all’assunzione delle rispettive determinazioni da parte del Consiglio regionale del Veneto in caso di esito favorevole; 3) Esito favorevole della consultazione equivale a dichiarazione di indipendenza? L’atto scaturante dal referendum come espressione del punto di vista del corpo elettorale regionale non vincolante né per lo Stato, né per la Regione stessa. La legge regionale n. 16/2014

7. 1) Il principio d’indivisibilità e unità della Repubblica (c.d. integrità territoriale), proclamato all’art. 5 della Costituzione. 2) Il riferimento errato al popolo veneto; 3) L’autodeterminazione interna (su quella esterna riferirà il prof. Paolo Piva) non contempla violazioni del patto costituzionale, ma concerne unicamente la variazione del territorio delle Regioni ai sensi dell’ art. 132, commi 1 e 2, Cost. L’inconsistenza delle ragioni portate a fondamento di un referendum consultivo sull’indipendenza veneta

8. Critica: Il Tratto di Osimo del 1975, cedendo parti del territorio all’ex Repubblica di Jugoslavia, avrebbe dimostrato come l’Italia ha proceduto alla cessione di parti del territorio nazionale a uno Stato estero proprio in violazione dell’art. 5 Cost.; Risposta: Il Trattato di Osimo del 1975 non è intervenuto ad alterare la configurazione territoriale italiana presupposta dalla Carta, ma si è limitato a confermare una situazione oramai consolidata, fissando il confine tra i due Stati in coincidenza con la linea di demarcazione fra l’ex zona A e l’ex zona B; Le critiche (infondate) rivolte al principio di unità ed indivisibilità della Repubblica di cui all’art. 5 della Costituzione repubblicana vigente

9. Critica: L’art. 80 della Costituzione laddove autorizza espressamente il Parlamento a poter dare esecuzione a Trattati internazionali che specificatamente importino “variazioni del territorio”. Risposta: L’art. 80 si riferisce a quei Trattati che determinano una ridefinizione dei confini territoriali o anche del mare territoriale a seguito di una guerra (Trattati di pace) o di una conquista territoriale di altro tipo, e non ad altre ipotesi “interne” di distacco di una parte del territorio nazionale. Le critiche (infondate) rivolte al principio di unità ed indivisibilità della Repubblica di cui all’art. 5 della Costituzione repubblicana vigente

10. Nella risoluzione n. 44/2012 del Consiglio regionale del Veneto si afferma, in modo perentorio, che il plebiscito di annessione del Veneto al Regno d’Italia dell’ottobre 1866 fu “caratterizzato da una serie di azioni truffaldine messe in atto dal Regno d’Italia”. A riguardo c’è chi ha parlato di plebiscito truffa; Il riferimento al plebiscito del 1866 non tiene conto del ruolo che ebbero i plebisciti nella formazione del Regno d’Italia: non come condizione sospensiva, ma risolutiva nella scolastica ipotesi che il loro esito fosse negativo Il “falso” problema del plebiscito di annessione del Veneto dell’ottobre 1866

11. -Mancanza della perdurante illiceità; -L’atto scaturente dal referendum non idoneo ad incidere direttamente sui principi supremi dell’ordinamento costituzionale; -L’unico rimedio esperibile da parte dello Stato è il ricorso in via d’azione davanti alla Corte costituzionale, ai sensi dell’art. 127, comma 1, Cost. entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge La legge regionale n. 16/2014 comeatto contrario alla Costituzione?

12. 1.    La Corte, cui è affidata la missione di regolare conformemente al diritto internazionale le divergenze che le sono sottoposte, applica: a. le convenzioni internazionali, generali o speciali, che istituiscono delle regole espressamente riconosciute dagli Stati in lite; b. la consuetudine internazionale che attesta una pratica generale accettata come diritto; c. i principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili; d. con riserva della disposizione dell'articolo 59, le decisioni giudiziarie e la dottrina degli autori più autorevoli delle varie nazioni, come mezzi ausiliari per determinare le norme giuridiche Fonti del diritto internazionaleArt. 38 - Statuto della Corte di giustizia internazionale

13. 2.    La presente disposizione non pregiudica la facoltà della Corte di statuire ex aequo et bono se le parti vi consentono. “Article 38 is generally regarded as a complete statement of the sources of International law” (I. BROWNLIE, Principles of Public International Law, VIth ed., p. 5, Oxford, 2003) Caveat: l’ordine di citazione delle fonti nella norma non comporta necessariamente, in tutti i casi, un ordine di gerarchia delle fonti Fonti del diritto internazionaleArt. 38 - Statuto della Corte di giustizia internazionale

14. Nozione di jus cogens (Barcelona Traction case 1970: CJI ha avallato la distinzione fra obblighi di uno Stato che sorgono nei confronti di un altro Stato e obblighi verso l’intera Comunità internazionale –“obligations towards the International community as whole”) a peremptory norm of general international law. Se un trattato viola una norma di jus cogens è nulla; la prescrizione non vale (es. genocidio, schiavitù, tortura etc.). Sul suo contenuto, tuttavia, non c’è un sostanziale accordo in dottrina. Fonti del diritto internazionale (continua)La nozione di Jus Cogens

15. Cfr. Art. 53 della convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati del 1969 :«È nullo qualsiasi trattato che, al momento della sua conclusione, sia in contrasto con una norma imperativa di diritto internazionale generale. Ai fini della presente convenzione, per norma imperativa di diritto internazionale generale si intende una norma che sia stata accettata e riconosciuta dalla Comunità internazionale degli Stati nel suo insieme in quanto norma alla quale non è permessa alcuna deroga e che non può essere modificata che da una nuova norma di diritto internazionale generale avente lo stesso carattere». Cfr. anche art. 10, 1° comma, Cost. italiana: “L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”. Fonti del diritto internazionale (continua)La nozione di Jus Cogens

16. Norma di natura consuetudinaria (“international custom as evidence of a general practice accepetd as law”) assai controversa, assestatasi successivamente al 1919 (fu Woodrow Wilson a parlarne in occasione del Trattato di Versailles e dopo quella data non mancarono cessioni di parti di territorio in omaggio al summenzionato principio), non certamente espressione di jus cogens (così per lo meno Brownlie, op. cit. p. 161). Il principio internazionalistico di auto-determinazione (Self-Determination) dei popoli

17. Secondo la dottrina (cfr. D. HARRIS, Cases and Materials on International Law, VII th ed., Londra, 2010, pp. 104 ss.) si tratta di un principio assai controverso che sotto la Carta delle Nazioni Unite è divenuto il fulcro della politica di decolonizzazione dell’Assemblea Generale negli anni ’60 («Declaration on the Granting of Indipendence to colonial territories and peoples») e ’70 («Declaration on friendly relations”; si vedano pure i pareri della CJI nei casi della Namibia e del Western Sahara) nei limiti del principio dell’uti possidetis o nei più recenti casi di Timor East (CJI, sentenza del 30 giugno 1995). In ogni caso, è piuttosto scontato in dottrina che “it does not extend to claims for independence by minority groups or units in a non-colonial context” Harris, op. cit., p. 104). Il principio internazionalistico di auto-determinazione (Self-Determination) dei popoli

18. Il diritto internazionale non garantisce neppure “le droit des habitants d’une collectivité à consentir aux décisions qui affectent son sort international” (COMBACAU-SUR, Droit International public, Parigi, 2008, p. 270).Va contemperato con il principio di integrità territoriale degli Stati, per cui nessuno –al di fuori del contesto coloniale- può interferire con l’integrità territoriale dei membri della Comunità internazionale. Il principio internazionalistico di auto-determinazione (Self-Determination) dei popoli

19. CASSESE (Self-Determination of Peoples. A Legal Reappraisal, Cambridge University Press, 1995, pp. 101 ss.) e altra dottrina attribuiscono a siffatto principio dell’autodeterminazione una anche “valenza interna”, nel senso che essa imporrebbe ai governi di avere una base democratica e che alle minoranze sia riconosciuta un’autonomia politica (cfr. anche A. CASSESE - P. GAETA, Le sfide attuali del diritto internazionale, Bologna 2008, p. 45, sul ricorso alla forza in caso di negazione del diritto dei popoli all’autodeterminazione) Il principio internazionalistico di auto-determinazione (Self-Determination) dei popoli

20. (138) In summary, the international law right to self-determination only generates, at best,  a right to external self-determination in situations of former colonies; where a people is oppressed, as for example under foreign military occupation; or where a definable group is denied meaningful access to government to pursue their political, economic, social and cultural development.  In all three situations, the people in question are entitled to a right to external self-determination because they have been denied the ability to exert internally their right to self-determination.  Such exceptional circumstances are manifestly inapplicable to Quebec under existing conditions.  Accordingly, neither the population of the province of Quebec, even if characterized in terms of "people" or "peoples",  nor its representative institutions, the National Assembly, the legislature or government of Quebec, possess a right, under international law, to secede unilaterally from Canada. Il caso del QuébecSupreme Court of Canada: Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217

21. Il 22 luglio 2010 la Corte internazionale di giustizia ha emanato il parere consultivo riguardante la dichiarazione di indipendenza del Kosovo del 17 febbraio 2008: il dispositivo del parere, adottato con il voto contrario dei quattro giudici, Tomka, Skotnikov, Bennouna e Koroma e secondo cui “the declaration of indipendence adopted on 17 February 2008 did not violate international law”. Il caso del Kosovo

22. Secondo la dottrina, “la Corte ‘prende le distanze’ dal parere della Corte Suprema canadese sulla secessione del Quebec, presentato da molti Stati durante le udienze come il precedente di giurisprudenza più rilevante, precisando che la domanda posta alla Corte Suprema canadese riguardava l’esistenza di un diritto alla secessione, dovendo invece essa ricostruire l’eventuale esistenza di un divieto applicabile e, quindi, se la dichiarazione di indipendenza fosse stata adottata in violazione del diritto internazionale (non se tale dichiarazione fosse legittimata dal diritto internazionale)”. Attualmente, il riconoscimento da parte della Comunità degli Stati è importante ma non totale. Il caso del Kosovo

23. Peculiarità: sussistenza di un accordo istituzionale fra le parti e, segnatamente, di un AGREEMENT between the United Kingdom Government and the Scottish Government on a referendum on independence for Scotland (siglato ad Edinburgo, il 15 Ottobre 2012) in cui si rinviene, inter alia, che: “The United Kingdom Government and the Scottish Government have agreed to work together to ensure that a referendum on Scottish independence can take place. The governments are agreed that the referendum should: • have a clear legal base; • be legislated for by the Scottish Parliament; • be conducted so as to command the confidence of parliaments, governments and people; and • deliver a fair test and a decisive expression of the views of people in Scotland and a result that everyone will respect”. La dottrina anglosassone (persino scozzese) è tuttavia d’accordo sul fatto che “secession can only be justified in light of “a long train of abuses” che, tuttavia, mancherebbe palesemente, nel caso concreto. Il recente caso del referendum secessionisticodella Scozia

24. Decisione del Tribunale Constitucional a proposito della Declaración soberanista aprobada por el Parlament de Cataluña en enero de 2013Pleno. Sentencia 42/2014, de 25 de marzo de 2014 (BOE núm. 87, de 10 de abril de 2014). 1º Se declara inconstitucional y nulo el denominado principio primero titulado “Soberanía” de la Declaración aprobada por la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña. 2º Se declara que las referencias al “derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña” contenidas en el título, parte inicial, y en los principios segundo, tercero, séptimo y noveno, párrafo segundo, de la Declaración aprobada por la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña no son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta Sentencia. Il caso della Catalogna

25. Viviane Reding (Vice-Presidente della Commissione, come già in precedenza il Presidente uscente Barroso), parlando a febbraio 2014 ai catalani (v. sito ufficiale della Commissione UE), dopo essersi professata catalana nell’anima, ha aggiunto tuttavia, nell’ipotesi scongiurata della secessione unilaterale: “Per dirlo senza mezzi termini: la Catalogna si troverebbe fuori dall'Unione non appena votata l'indipendenza. Non fareste più parte del sistema dell'euro. Non avreste più la cittadinanza dell'UE. Per farla breve: vi perderei. Ritornare nell’Unione sarebbe un processo lento e di ampio respiro, che richiederebbe lunghi negoziati e l’approvazione unanime di tutti i paesi dell’UE. Sarebbe il progetto di un’intera generazione”. In altre parole, anche ammesso per inconcessum che si possa invocare una “remedial secession”, ci sarebbe pur sempre la necessità del riconoscimento internazionale da parte della Comunità internazionale e, in particolare, dell’Unione e degli Stati membri. Unione europea che, almeno nel contesto dell’ordinamento dell’Unione, gode anche di una personalità giuridica (cfr. art. 47 TUE e 335 TFUE, che la Corte di Lussemburgo ha da sempre interpretato essere di diritto interno e internazionale: cfr. Commissione/Consiglio, causa 22/70), ha già espresso la propria posizione nel senso di un generale sfavore per ogni ipotesi di secessione che dia origine a nuovi Stati. Obbligo, quindi, in ogni caso di fare domanda per aderire ex novo all’Unione europea e l’Italia –o qualunque altro Stato membro- potrebbe esprimere voto negativo (l’art. 49 TUE richiede l’unanimità del voto nel Consiglio) La posizione dell’Unione europea

26. Anche a prescindere dalla delicatezza dei termini e forme dell’esistenza di un principio in contesto non coloniale (cd. “theory of remedial secession”), non sussistono, ictu oculi, ragioni di tipo internazionalistico a favore di un qualsivoglia diritto all’autodeterminazione del popolo della Regione Veneto, né del resto, ragioni di autodeterminazione “interna”. Non c’è un “popolo veneto” che abbia ragioni di tipo culturale linguistico politico e sociale tali da distinguersi, in termini di entità distinta sul piano del diritto internazionale, dal resto della nazione italica, né qualità analoghe di “minoranza” alla stregua, ad esempio, di quella alto-atesina che, al di là di una lingua decisamente non latina, si appoggia sull’accordo De Gasperi-Gruber (Gruber-De-Gasperi-Abkommen), firmato il 5 settembre 1946 a Parigi, a margine dei lavori della Conferenza di pace, per definire la questione della tutela della minoranza linguistica tedesca dell'Alto Adige. Non c’è alcuna forma di oppressione (o “longtrain of abuses” parole usate al tempo della Dichiarazione d’indipendenza degli Stati Uniti d’America nel 1776) tale da giustificare una “remedial secession” unilaterale da uno Stato esistente. Quand’anche si potesse ipotizzare una qualche forma di secessione in via di fatto (ma si ricordi che in diritto internazionale ex iniuria non oritus ius) non sarebbe di poco momento il mancato riconoscimento da parte dell’Unione europea e, conseguentemente, degli altri Stati membri: la Regione Veneto sarebbe automaticamente esclusa dall’integrazione europea e potrebbe solo rinegoziare la propria adesione, con conseguente diritto di veto in capo al singolo Stato membro ex art. 49 TUE. Si tratta, semmai, di malintese pretese di rinegoziazione delle forme di autonomia costituzionale che dovrebbero essere debitamente ricondotte nell’alveo della Carta costituzionale. Conclusioni: Invocabilità del principio dell’autodeterminazione dei popoli nel caso della Regione Veneto