PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC: QUAN HỆ TÀI KHÓA GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN

1. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC: QUAN HỆ TÀI KHÓA GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN Trần An Khánh, ThườngtrựcHộiđồngnhândântỉnhKhánhHòa

2. MỤC LỤC • THÔNG TIN CHUNG • NGUYÊN TẮC CHUNG • ĐIỂM TÍCH CỰC • ĐIỂM HẠN CHẾ • CHIA SẺ BÀI HỌC THỰC TIỄN

3. THÔNG TIN CHUNG • Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là một trong những nội dung quan trọng của phân cấp quản lý của nhà nước. Việc phân cấp quản lý NS được quy định tại Luật NS, theo đó chính quyền ĐP có quyền chủ động trong việc thực hiện các nhiệm vụ ngân sách; • Sau hơn 10 năm thực hiện Luật NS 2002, có thể nói các địa phương ngày càng được quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách.

4. THÔNG TIN CHUNG • Luật NSNN quy định:” NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm”(Đ.3). Để đảm bảo hiệu quả của ngân sách nhà nước, có thể hiểu rằng: Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định rõ nhiệm vụ và quyền hạn, và phân định rõ mối quan hệ giữa TƯ với chính quyền ĐP các cấp trong hoạt động thu chi NSNN nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN.

5. NGUYÊN TẮC CHUNG • Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; • Trong trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. • Ngoài việc bổ sung nguồn thu và ủy quyền thực hiện nhiệm vụ nói trên, không được dung ngân sách của cấp này để chi cho ngân sách cấp khác.

6. ĐIỂM TÍCH CỰC 1. Phân cấp NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương. 2. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã chủ động hơntrong: • Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương trong phạm vi được phân cấp nhằm đảm bảo sự phù hợp với điều kiện của từng địa phương; • Quyết định định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách trên cơ sở hướng dẫn và khung quy định do Thủ tướng Chính phủ ban hành; • Quyết định một số nội dung trong quy trình ngân sách như quyết định phân bổ dự toán, quyết toán ngân sách địa phương (NSĐP)…

7. ĐIỂM TÍCH CỰC 3. Ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm, ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định ngân sách, phân cấp nguồn thu cho NSĐP trong chừng mực đã giúp chính quyền địa phương phát huy tính chủ động, sáng tạo trong quản lý, khai thác có hiệu quả các nguồn thu, chủ động cân đối ngân sách, đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ chi NSĐP.

8. ĐIỂM TÍCH CỰC 4. Phân cấp ngân sách đãtác động tích cực đến tình hình phát triển kinh tế- xã hội của địa phương. Việc quy định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi và khoản ngân sách được chuyển giao từ ngân sách trung ương (NSTW) cho NSĐP đã giúp các địa phương xác định và cân đối giữa nhu cầu với nguồn lực để thực hiện các ưu tiên đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương.

9. HẠN CHẾ 1. Quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương còn bị hạn chế: • Theo quy định, HĐNDtỉnh/ TP trực thuộc TƯ (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý KTXH, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Ngân sách địa phương có trách nhiệm với dịch vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm trong địa giới hành chính của địa phương đó.

10. HẠN CHẾ • Trên thực tế, chính quyền ĐP mới chỉ được tăng quyền về tổ chức thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định vẫn thuộc về trung ương, cụthể: • Các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP thường là những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững, chính quyền ĐP bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do Trung ương quy định; • Trong các nguồn thu hiện nay NSĐP được hưởng 100% thì các khoản thu từ đất đai chiếm tỷ trọng khá lớn. Tuy nhiên, các khoản thu này thường có tính chất thu một lần như thu từ giao QSD đất và trong vài năm gần đây, do tình hình khó khăn về kinh tế, việc tăng thu từ nguồn tiền sử dụng đất là hết sức khó khăn, điều này cũng làm ảnh hưởng không nhỏ đến nguồn thu của các ĐP.

11. HẠN CHẾ • Địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung do Chính phủ quy định. Toàn bộ các quy định về thuế như loại thế, mức thuế suất, cơ sở tính thuế … đều do Trung ương quy định; • Mặt khác, trong những năm gần đây do kinh tế suy giảm, để tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, Chính phủ, Quốc hội đã ban hành các chính sách miễn, giảm, giãn thời hạn nộp một số sắc thuế, khoản thu NSNN gây ảnh hưởng tới nguồn thu của NSĐP trong khi các nhiệm vụ chi không giảm.

12. HẠN CHẾ • Mặc dù quy định này tạo điều kiện quản lý tập trung thống nhất cao, bảo đảm sự bình đẳng về chính sách thuế giữa các địa phương, nhưng mặt khác lại không khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của địa phương. Nói cách khác là quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương là hết sức hạn chế.

13. HẠN CHẾ 2. Theo cácquyđịnhhiệnhànhngânsáchvàphâncấpngânsách do QH quyếtđịnhnhưngphâncấpquảnlý NN lại do CP Quyđịnh. Điềunàydẫnđếnmộtsôbấtcậptrongquảnlývàđiềuhành NS tạicác ĐP, cụthể: • Nghịđịnh 49/2010/NĐ-CP ngày 14/5/2010 vềmiễn, giảmhọcphí, hỗtrợ chi phíhọctậpđốivớicơsởgiáodụcthuộchệthốnggiáodụcquốcdânquyđịnhmiễnhọcphíđốivớitrẻemhọcmẫugiáovà HSSV có cha mẹthườngtrútạicácxãbiêngiới, vùngcao, hảiđảo. Theo điềukiệncụthểcủatỉnhKhánhHòa, làmộttỉnhvenbiển, cóđườngbiêngiớitrênbiển, thựchiệnquyđịnhtrên, tỉnhKhánhHòasẽmiễnhọcphíchokhoảng 100/137 (trên 2/3 sốxã, phườngtrênđịabàntoàntỉnh), trongđócónhữngphườngcóđiềukiện KTXH rấtpháttriểnvìlànhữngphườngtrungtâmcủa TP NhaTrang;TỉnhKhánhHòalàtỉnhtựcânđốiđượcngânsáchnênnhữngkhoảnhụtthunày, tỉnhphảitựcânđối, TW khôngcấpbù • ĐỀ XUẤT: Trungươngnênđểchođịaphươngđượcquyếtđịnhđốitượngvàđịabànđượcmiễngiảmhọcphíthìsẽphùhợphơn.

14. HẠN CHẾ • Một số bộ/ngành ban hành một số thông tư thu hẹp hoặc mở rộng thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc ban hành một số khoản thu, phí, lệ phí.… điều này là không rõ ràng, không minh bạch và không đúng nguyên tắc quản lý khi chính quyền trung ương tự động thay đổi thẩm quyền quản lý của chính quyền địa phương

15. HẠN CHẾ • Việc phân cấp quản lý nhà nước do Chính phủ quy định nên trong nhiều trường hợp khi Chính phủ phân cấp thêm nhiệm vụ cho địa phương, nhưng việc phân cấp quản lý ngân sách không thay đổi, dẫn đến việc địa phương rất khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý do không đủ nguồn lực.

16. HẠN CHẾ • Luật Ngân sách nhà nước qui định không được dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo qui định của Chính phủ. Thực tế rất nhiều chính sách do TW ban hành nhưng đối với những tỉnh cân đối được thu chi như tỉnh Khánh Hòa ngân sách TW chỉ cấp bổ sung không quá 50% và phải dùng ngân sách địa phương để thực hiện. Điều này là không công bằng và làm cho ngân sách địa phương bị động.

17. HẠN CHẾ 3. Đối với các khoản vượt thu cho địa phương, chính quyền Trung ương cũng có một số quy định ràng buộc như tăng tỷ lệ điều tiết sau mỗi thời kỳ ổn định hay quy định sử dụng khoản tăng thu cho các đối tượng chi như chi làm lương, chi đầu tư, chi trả nợ… điều này cũng làm hạn chế tính chủ động của các địa phương mà không thực sự khuyến khích địa phương trong việc chủ động thực hiện các biện pháp nhằm tăng thu.

18. HẠN CHẾ 4. Quy định tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có toàn quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp huyện, xã trong phạm vi được phân cấp nhưng một số nội dung phân cấp thu cụ thể lại được quy định trong Luật NSNN (2002) như: • Phân cấp tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách xã, thị trấn; • Phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

19. HẠN CHẾ 5. Phân định nhiệm vụ chi còn có những hạn chế: • Luật NSNN (2002) cho phép các tỉnh được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã), mặt khác lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh nên đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh. • Việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ… đã tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội tại các tỉnh.

20. HẠN CHẾ 6. Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công tại địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chưa cao, gây thất thoát, lãng phí.

21. HẠN CHẾ 7. Quyđịnhthờikỳổnđịnh NS từ 3- 5 nămlàchưaphùhợp: • Mỗiđịaphươngcótốcđộpháttriển KTXH khácnhau. Trongthờikỳổnđịnhngânsách, ĐP nàocótốcđộpháttriểnnhanhsẽđượchưởnglợi, ngượclại ĐP nàocótốcđộpháttriểnchậmhơnsẽbịthiệtthòi. • Kếtquảcủacácchínhsáchquảnlýthườngcóđộtrễnhấtđịnhnênthôngthườngkếtquảcủa CS quảnlý, đầutưcủagiaiđoạnổnđịnh NS trướcsẽpháthuytácdụng ở giaiđoạnổnđịnhngânsáchsau. Do vậy, ĐP nàonếuđãkhaitháchếtnguồnlực ở giaiđoạnổnđịnh NS trước, thìcầnphảicóđộtrễnhấtđịnhđểcóthểtiếptụctăngthungânsách ở nhữnggiaiđoạntiếptheo. ĐỀ XUẤT: XDKH NS chotừng g/đoạncũngcầncóhệsốdựbáovềtốcđộpháttriểntừđócóthểhoạchđịnhngânsáchmộtcáchtốthơn, đồngthờicầncótầmnhìndàihơihơn, tỷlệphânchiacũngnênổnđịnh ở thờikỳdàihơnđểđịaphươngcóthểchủđộnghơntrongviệcsử dung nguồnlựctrungvàdàihạn.

22. HẠN CHẾ 8. ĐốivớicáckhoảnthuTrungươnghưởng 100%: • Hiện nay, tỉnhKhánhHòađangcónguồnthuthuếxuấtnhậpkhẩutừhoạtđộngtrungchuyểndầutrênvịnhVânPhong - làkhoảnthu TƯ hưởng 100%. • Đểcóthểthuđượckhoảnthuếnày, ĐP phảităngthêm chi phíquảnlýchoviệchỗtrợchocác CQ biênphòng, công an…) đểđảmbảo an ninhtrongvùngvịnhvàtăngthêm chi phíquảnlýđểphòngtránhcácrủirovềsựcốmôitrườngcóthểxảyrakhitiếnhànhtrungchuyểndầu. • Đốivớicáckhoảnthucủacácdoanhnghiệphạchtoántoànngành, trênthựctế, đểđảmbảohoạtđộngchocácdoanhnghiệphoạchtoántoànngànhhoạtđộngtrênđịabàn, địaphươngphảichịuáplựcvềcácdịchvụcông, cơsởhạtầng, an ninhtrâttự. ĐỀ XUẤT: cầnthiếtphảicómộttỷlệđiềutiếtnhấtđịnhtừcáckhoảnthunàychođịaphương.

23. HẠN CHẾ • Các nguyên tắc phân bổ, thực hiện các khoản bổ sung có mục tiêu, nhất là đối với các khoản bổ sung cho các dự án mục tiêu tuy đã được ban hành và hoàn thiện, song nhìn chung vẫn còn cơ chế “xin-cho” và chưa tạo được sự bình đẳng giữa các địa phương. • Ví dụ: trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa, đối với hệ thống cơ sở hạ tầng một số tuyến đường Khu kinh tế Vân Phong là các dự án mục tiêu, tuy nhiên, tiêu chí, định mức và nguồn vốn phân bổ cho các dự án này chưa rõ ràng, minh bạch và trong nhiều trường hợp còn nặng tính xin – cho).

24. MỘT SỐ KINH NGHIỆM CỦA HĐND TỈNH KHÁNH HOÀ TRONG QUYẾT ĐỊNH VÀ GIÁM SÁT NGÂN SÁCH • Xây dựng nội dung phân cấp NSNN rõ ràng cho từng cấp NS. • Xây dựng định mức phân bổ ngân sách đầu kỳ công bằng và minh bạch trong xử lý các vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa các các cấp NS. • Giao quyền chủ động cho NS cấp dưới trong phân bổ và sử dụng NSNN • Chú trọng giám sát tính hiệu quả trong sử dụng ngân sách của các chính sách địa phương .

25. XÂY DỰNG NỘI DUNG PHÂN CẤP NSNN RÕ RÀNG CHO TỪNG CẤP NS • Phân cấp nhiệm vụ thu theo hướng cấp nào quản lý tốt nhất, sát nhất nguồn thu thì phân cấp nguồn thu cho cấp đó. • Phân cấp tối đa nguồn thu cho Ngân sách cấp dưới, nhất là ngân sách cấp xã; • Phân cấp rõ ràng các nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách . + Nhiệm vụ chi thường xuyên +Nhiệm vụ chi xây dựng cơ bản

26. XÂY DỰNG ĐỊNH MỨC PHÂN BỔ NS ĐẦU KỲ CÔNG BẰNG; MINH BẠCH TRONG XỬ LÝ CÁC VẤN ĐỀ PHÁT SINH TRONG QUAN HỆ GIỮA CÁC CẤP NS. • Định mức phân bổ chi thường xuyên + Chỉ xây dựng định mức chi hành chính cho hoạt động; Định mức chi cho con người sẽ thực hiện chi theo chế độ; + Định mức chi cho các hoạt động sự nghiệp trên cơ sở xây dựng bộ tiêu chí phân bổ cho từng vùng miền và từng cấp NS.

27. XÂY DỰNG ĐỊNH MỨC PHÂN BỔ NS ĐẦU KỲ CÔNG BẰNG; MINH BẠCH TRONG XỬ LÝ CÁC VẤN ĐỀ PHÁT SINH TRONG QUAN HỆ GIỮA CÁC CẤP NS. • Định mức chi đầu tư phát triển + Phân cấp đến cấp xã phù hợp với nhiệm vụ chi ĐTPT và QLĐT + Thực hiện lồng ghép với các chương trình MT của tỉnh • Minh bạch trong quan hệ giữa các cấp NS + Trong bổ sung cân đối + Trong bổ sung có mục tiêu

28. GIAO QUYỀN CHỦ ĐỘNG CHO NS CẤP DƯỚI VÀ ĐƠN VỊ SỬ DỤNG NS TRONG PHÂN BỔ VÀ SỬ DỤNG NSNN. • Thực hiện ổn định phân cấp NS 5 năm cho NS cấp huyện và cấp xã • Thực hiện triệt để việc khoán chi cho các cơ quan hành chính và quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập. • Giao quyền tự chủ cho các đơn vị trong xây dựng kế hoạch định mức phân bổ

29. CHÚ TRỌNG GIÁM SÁT TÍNH HIỆU QUẢ TRONG VIỆC SỬ DỤNG NS CỦA CÁC CHÍNH SÁCH ĐỊA PHƯƠNG. • VD 1: Giám sát chương trình phát triển kinh tế - xã miền núi • VD 2 :Giám sát chương trình nước sạch nông thôn • VD 3: Giám sát 10 chương trình kinh tế xã hội của TU • VD 4 :Giám sát việc thực hiện NĐ 43

30. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC: QUAN HỆ TÀI KHÓA GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN Trântrọngcámơn Quývịđạibiểu!