I VINCOLI ALLE COLLABORAZIONI ESTERNE

1. I VINCOLI ALLE COLLABORAZIONI ESTERNE

2. LE CONSULENZEi criteri • DL n. 168/2004 convertito dalla L. n. 191/1994 (“decreto taglia-spese”); • commi 11 e 42 dell’art. 1 della L. n. 311/2004; • L. n. 266/2005 che secondo la Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, nelle Linee guida approvate con deliberazione del 17 febbraio 2006, ha abrogato i commi 11 e 42 “per evidenti motivi di incompatibilità”. Punti di riferimento rimangono: • art. 110, comma 6, TUEL; • art. 7, comma 6, D.Lgs. n. 165/2001; che legano le collaborazioni esterne all’alta professionalità e alla eccezionalità.

3. I CRITERI DELLA CORTE DEI CONTI Relativamente alla eventualità di un danno erariale per l’affidamento di consulenze e delle correlate responsabilità, la Corte ha posto le seguenti condizioni: 1) rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione conferente; 2) impossibilità per l’amministrazione conferente di procurarsi all’interno della propria organizzazione le figure professionali idonee allo svolgimento della prestazione oggetto dell’incarico, da verificare attraverso una reale ricognizione; 3) specifica indicazione delle modalità e dei criteri di svolgimento dell’incarico; 4) temporaneità dell’incarico; 5) proporzione tra compensi erogati all’incaricato e le utilità conseguite dall’amministrazione.

4. I “paletti” della Corte entro cui poter effettuare conferimenti esterni alle p.a. tre “condizioni di legalità”: 1) interesse pubblico 2) causa del potere 3) logica e imparzialità un “principio generale” unitariamente e pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza secondo cui l’attività della p.a. deve essere svolta prioritariamente dai propri uffici, potendosi ricorrere all’esterno solo in casi eccezionali e di natura transitoria un altrettanto pacifico principio secondo cui le professionalità esterne devono essere “individuate in base a criteri predeterminati, certi e trasparenti”

5. … segue • il conferimento di consulenze esterne deve essere segnato dalla esigenza di conseguire obiettivi predeterminati. Caratteristica dell’attività negoziale volta ad ottenere la prestazione è quella di conseguire non una qualunque prestazione specialistica, ma proprio “quella” specifica prestazione che si rivela in grado di garantire la funzionalità e la piena operatività di in un settore (Corte Conti, sez. II giur.centr., sent. 20 marzo 2006, n. 122)

6. LA FINANZIARIA 2006 (L. n. 266/2005)1) La spesa • Il c. 11 della L. n. 311/2004 aveva stabilito che la spesa sostenuta negli anni 2005, 2006 e 2007 per incarichi esterni non dovesse essere superiore a quella sostenuta nell’anno 2004. • Il c. 9 L. 266/2005 prevede un taglio del 50% della spesa annua per consulenze, ma esso non è applicabile agli enti locali, come espressamente indicato al c. 12; così il c. 56, inerente la riduzione del 10% delle somme corrisposte, non è applicabile agli enti locali ai sensi del c. 64. ▼ • la Finanziaria 2006 non ripropone più il limite alle specifiche spese ma indica solo un obiettivo di riduzione complessiva, tanto delle spese correnti quanto di quelle del personale, per cui gli atti di affidamento degli incarichi esterni non devono sottostare a particolari tetti ma essere adottati all’interno delle somme previste negli appositi capitoli di bilancio come rideterminati a seguito del “taglio”.

7. 2. Il ruolo dei revisori dei conti • Il c. 42 L. 311/2004 conteneva l’obbligo di corredare l’atto di affidamento della preventiva “valutazione dell’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente locale”. • La trasmissione degli atti di affidamento alla Corte dei Conti è ora disciplinata dal c. 173 L. 266/2005, ma è legata ad atti di spesa che non riguardano gli enti locali. • Essendo stato implicitamente abrogato il c. 42, non vige più l’obbligo di valutazione preventiva da parte dei Revisori, per cui il provvedimento di conferimento dell’incarico segue il suo solito iter procedimentale ed è compito del responsabile del Servizio finanziario, oltre che del dirigente responsabile, verificare la capienza dei relativi capitoli di bilancio.

8. 3. La trasmissione degli atti alla Corte dei Conti • C. 173 L. 266/2005: “Gli atti di spesa relativi ai commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore a 5.000 euro devono essere trasmessi alla Corte dei Conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione”. • Nonostante i cc. elencati non si applichino agli enti locali, la Corte dei Conti, ha ritenuto che gli Enti locali siano comunque obbligati alla trasmissione, in quanto “non può esservi dubbio circa il fatto che tale rinvio debba ritenersi limitato alla sola individuazione della tipologia degli atti da trasmettere alla Corte …”. (Linee guida approvate con del. Sezione delle Autonomie, 17 febbraio 2006) • “studi ed incarichi conferiti a soggetti esterni” (c. 9) e “contratti di consulenza” (c. 57) = devono essere inviati alla Sezione Regionale di Controllo se il loro valore supera i 5.000 €

9. Gli effetti della trasmissione • La L. n. 266/2006 non ha riproposto un tetto di spesa specifico per le consulenze, per cui le Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti non potranno effettuare nessun controllo su quanto gli enti spendono • la trasmissione degli atti essendo finalizzata unicamente “all’esercizio del controllo successivo sulla gestione” (art. 3, c. 4, L. 14 gennaio 1994, n. 20; art. 148 TUEL; art. 7, c. 7, L. 5 giugno 2003, n. 131).

10. IL DL “BERSANI/VISCO”art. 32 DL n. 223/2006 convertito dalla L. n. 248/2006 Riscrive l’art. 7, c. 6, DLgs n. 165/2001: • “6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza, in presenza dei seguenti presupposti: • a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati; • b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; • c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; • d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. • 6-bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione. • 6-ter. I regolamenti di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si adeguano ai principi di cui al comma 6.”.

11. … segue • Il DL impone regole drastiche, che vanno ben oltre quanto previsto dai cc. 11 e 42 L. n. 311/2004, i quali si erano limitati a disporre che la motivazione degli atti di affidamento degli incarichi dovesse dare conto dell’assenza di strutture o professionalità interne in grado di assicurare i medesimi servizi oggetto dell’incarico • Il DL ripropone, in parte aggiornandola, le disposizioni introdotte dal DL n. 4/2006, non tradotte in legge • Il DL legifica i canoni dettati dalla Corte dei Conti

12. Obbligo di adeguamento(comma 6-ter) A) si tratta di un adeguamento ai “principi” e non alle disposizioni del c. 6: la formulazione è identica a quella dell’art. 27, c. 1, D.Lgs. n. 165/2001 e dell’art. 111 TUEL B) si tratta inoltre di un adeguamento dei regolamenti di cui all’art. 110, c. 6, TUEL, il quale però fa riferimento a un “regolamento” non meglio identificato. Sarà il “regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi”? Questo è indicato solo nel caso di affidamento di incarichi a contratto (c. 2) E’ lecito immaginare che la formulazione sia volutamente generica onde lasciare all’autonomia locale la scelta della fonte regolamentare più idonea. Dunque? Essendo l’attribuzione di incarichi esterni competenza dei dirigenti, la relativa disciplina potrebbe trovare migliore allocazione proprio nel regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, anche alla luce dell’art. 89, c. 2, TUEL, che annovera come prima materia di disciplina regolamentare le “responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell'espletamento delle procedure amministrative” (lett. a)

13. … segue C) l’obbligo di adeguamento si riferisce al c. 6 ma non si estende al c. 6-bis, che obbliga le p.a. a disciplinare e rendere pubbliche procedure comparative per il conferimento degli incarichi. Siamo dunque esonerati? La diversità di trattamento deriva dai vincoli costituzionali, ma principi di carattere generale protendono nel senso della necessità di adottare criteri di riferimento, tramite per esempio un Regolamento di disciplina degli incarichi di collaborazione esterna

14. La pubblicità degli incarichi • L’art. 1, c. 127, L. n. 662/1996 obbliga le p.a. che si avvalgono di collaboratori esterni o che affidano incarichi di consulenza per i quali è previsto un compenso a pubblicare elenchi nei quali sono indicati i soggetti percettori, la ragione dell’incarico e l’ammontare erogato. Copia degli elenchi è trasmessa semestralmente al Dipartimento della Funzione pubblica. Alle p.a. inadempienti è fatto divieto di conferire nuovi incarichi (c. 131). • Detto obbligo è ripreso dall’art. 53, c. 14, D.Lgs. n. 165/2001, che torna a imporre di comunicare semestralmente alla Funzione pubblica l’elenco dei collaboratori esterni, con l’indicazione della ragione dell’incarico e dell’ammontare dei compensi corrisposti. • L’art. 34, c. 2, DL n. 223/2006 aggiunge un periodo al c. 14 cit. e così impone alle p.a. di rendere noti “mediante inserimento nelle proprie banche dati accessibili al pubblico per via telematica, gli elenchi dei propri consulenti indicando l’oggetto, la durata e il compenso dell’incarico”.

15. LE COLLABORAZIONI COORDINATE E CONTINUATIVE (CO.CO.CO.) • Le p.a. possono continuare a stipulare contratti di co.co.co. senza tener conto dei limiti introdotti dalla Legge Biagi, per espressa previsione dell'art. 6 L. 14 febbraio 2002, n. 30 e dell'art. 1, c. 2, D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276, mantenendo a riferimento l'art. 409, n. 3, c.p.c. (CM Lavoro e politiche sociali, 8 gennaio 2004, n. 1) • Le co.co.co. continuano ad essere consentite alle p.a. anche perché esplicitamente contemplate al c. 198 L. n. 266/2005 e all’art. 7, c. 6, D.Lgs. n. 165/2001 nel testo modificato dall’art. 32 DL n. 223/2006 convertito dalla L. n. 248/2006

16. … segue Prima del DL n. 223/2006, punto di riferimento è stata la deliberazione 15 febbraio 2005, n. 6/CONTR/05 della Corte dei Conti, Sezioni Riunite in sede di controllo, secondo cui le co.co.co.: • sono “utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative e non riguardano perciò il ricorso agli incarichi esterni”; • devono comunque essere congruamente motivate in ordine alla mancanza di strutture e/o personale interno, al compenso (che deve essere strettamente correlato ai compiti affidati), agli obiettivi (che devono essere rispondenti ai fini dell’ente), alla durata certa Le co.co.co., secondo il giudizio della Corte , possono essere attivate per sopperire anche a un deficit meramente quantitativo e non necessariamente qualitativo di personale interno, essendo destinate a supportare l’attività ordinaria dell’ente. Questo però non vuol dire che esse siano strumento ordinario di acquisizione di manodopera, come tali alternativi alla costituzione di rapporti di lavoro subordinato sia a tempo indeterminato che determinato: essendo rapporti di collaborazione esterna rimangono comunque eccezionali rispetto agli altri strumenti, anche se possono essere adoperati per la provvista di professionalità medio-basse.

17. LA NETTA DEMARCAZIONE Si ha dunque una diversità di regime: • le consulenze rientrano nell’alveo dell’art. 7, c. 6, DLgs. n. 165/2001 e dell’art. 110. c. 6, TUEL e nelle limitazioni poste dalle Finanziarie • le co.co.co. Stanno entro l’ampio cappello indicato dalla Corte con la deliberazione n. 6/CONTR/05 del 2005. La Funzione Pubblica è stata protagonista del ripensamento: • Circolare 15 luglio 2004, n. 4 • Circolare 15 marzo 2005

18. Art. 32 DL n. 223/2006 Il quadro legislativo di riferimento cambia profondamente: • il nuovo c. 6 dell’art. 7 D.Lgs. n. 165/2001 esplicitamente si riferisce a tutti i contratti di collaborazione esterna (così la rubrica), compresi quelli “di natura … coordinata e continuativa” • E’ lecito concludere che detto c. contiene tutta intera la disciplina di principio sulla base della quale le p.a. possono conferire incarichi esterni di qualsiasi natura

19. Ma è proprio così? • La modifica al c. 6 dell’art. 7 è inserita all’interno del Capo II del Titolo II di un decreto dedicato al “contenimento e alla razionalizzazione della spesa pubblica”: la novazione non può non essere letta in diretta relazione all’impegno per determinare una stretta alle collaborazioni esterne (che poi era lo stesso obiettivo del DL n. 4/2006) • La Relazione tecnicaal DL precisa: “La disposizione non comporta oneri ma è, al contrario, volta alla riduzione della spesa sostenuta dalle pubbliche amministrazioni per le collaborazioni occasionali o coordinate e continuative. Tale finalità, che i più recenti interventi di finanza pubblica perseguono sul piano finanziario attraverso la riduzione della spesa relativa, viene perseguita parallelamente dalla norma proposta, sul piano sostanziale, mediante l’individuazione di criteri più restrittivi per il conferimento degli incarichi medesimi”.

20. DUNQUE Con la nuova formulazione del c. 6 dell’art. 7 – e col connesso obbligo di adeguamento imposto agli enti locali – si delinea un regime unico per tutte le forme di collaborazione esterna. Pertanto, anche le co.co.co. possono essere attivate solo quando: • il conferimento riguarda “esperti di provata competenza” • l’oggetto della prestazione corrisponda alle competenze dell’ente ma anche “ad obiettivi e progetti specifici” • vi sia stato un accertamento oggettivo della impossibilità di utilizzare personale interno • la prestazione sia temporanea e altamente qualificata • siano stati preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione

21. QUALI SONO LE NOVITA’ • Sostanzialmente due: 1) si elimina la distinzione tra consulenze e co.co.co., perché anche queste ultime sono legate alle prestazioni altamente qualificate ( legislatore vs. Corte dei Conti) 2) tenuto conto che l'oggetto della prestazione deve corrispondere “ad obiettivi e progetti specifici e determinati”, nei fatti ci si incammina verso il superamento del dualismo pubblico/privato nell’applicazione della L. Biagi: per cui anche nel pubblico le co.co.co. fanno posto alle “co.co.pro.”, ma meglio sarebbe identificarle come “co.co.ob.”, perché: • ancora non può parlarsi di armonizzazione ai sensi dell’art. 86, c. 8, D.Lgs. n. 276/2003 • permangono numerose diversità tra i due istituti

22. SE COSI’ E’ rientra in pieno vigore la Circolare della Funzione pubblica 15 luglio 2004, n. 4, che a conti fatti torna ad essere un punto di riferimento in materia

23. Ma.. la Corte dei Conti della Toscana/1 • Con il parere n. 7 del 14 novembre 2006 dissente da tale impostazione e riafferma le proprie indicazioni • “Restano escluse le cococo aventi ad oggetto prestazioni che presentano un contenuto professionale ordinario ovvero privo della particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e consulenza”

24. La Corte dei Conti della Toscana/2 • “Tali rapporti – disciplinati come rapporti di lavoro autonomo (o parasubordinato) di media professionalità (art. 409, n. 3 del codice di procedura civile; art. 61 d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276) - trovano una specifica disciplina nell’art. 1, comma 116 della citata legge 311/2004 e, in quanto caratterizzati dalla continuità della prestazione e da un potere di direzione dell’amministrazione, sono utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative”.

25. La Corte dei Conti della Toscana/3 • “Nel caso in cui occorra far fronte ad un deficit di natura quantitativa e non qualitativa, resta pertanto ancora possibile utilizzare tali forme di collaborazione accanto ad altre figure flessibili di rapporto di lavoro, i cui contratti non devono essere trasmessi alle Sezioni regionali di controllo”.

26. QUAL E’ IL “MESSAGGIO” del legislatore nella interpretazione della Funzione Pubblica? Premessa posta al Titolo I del CCNL 14.9.2000, Flessibilità del rapporto di lavoro: “In relazione alla nuova disciplina delle norme flessibili di rapporto di lavoro introdotte dal presente contratto, le parti sottolineano la particolare e significativa rilevanza di tali strumenti di gestione delle risorse umane che, nonostante il loro carattere di sperimentalità, offrono agli enti ampi margini di gestione diretta dei servizi, permettendo altresì il superamento del ricorso alle collaborazioni continuate e coordinate nell’espletamento delle attività istituzionali”. • Quello che il legislatore chiede alle autonomie locali è da un lato di concorrere alla riduzione della spesa pubblica, dall’altro – e coerentemente – di interpretare e utilizzare in maniera corretta gli strumenti messi a disposizione per la gestione delle risorse umane. Una utile guida in tal senso è senza dubbio la Circolare della Funzione Pubblica 2 maggio 2006, n. 3 (Gazz. Uff. n. 141 del 20.6.2006), emanata proprio per “fornire puntuali indicazioni sul corretto utilizzo di tutti gli strumenti gestionali che l’ordinamento ha individuato e sulla responsabilità che grava sul personale dirigenziale”.

27. ESIGENZE PERMANENTI mobilità reclutamento (assunzioni a tempo indeterminato), anche nella forma di progressionI verticalI o di assunzioni obbligatorie ESIGENZE TEMPORANEE contratti a tempo determinato contratti di formazione e lavoro che possono essere attivati “solo per esigenze temporanee ed eccezionali” e previo esperimento di: - procedure inerenti assegnazione di personale anche temporanea - somministrazione a tempo determinato - esternalizzazione - appalto dei servizi GLI STRUMENTI

28. … segue • Nella passata esperienza avevamo semplicemente preposto le co.co.co. a questi strumenti, dimenticandoci che non sono forme di assunzione ma di collaborazione esterna • Il DL fa chiarezza sulla differenza tra forme di assunzione e collaborazioni esterne • Le co.co.co. non sono forme alternative di assunzione ma strumenti per trovare sul “mercato” professionalità e saperi non disponibili all’interno: non sostituiscono dipendenti ma integrano il lavoro d’ufficio con contributi di alta specializzazione • Risalta ancora di più l’evidenza che i soggetti cui viene conferito un contratto di co.co.co. non sono “incardinati” nell’ente e quindi non possono rappresentarlo o assumere atti per suo conto.

29. … segue • Con la differenziazione tra “assunzione” e “consulenza”, la legge ci richiama all’uso corretto degli strumenti di gestione del personale • Diverse sono le fonti di disciplina: - gli strumenti indirizzati alle “assunzioni” si troveranno nella programmazione dei fabbisogni di personale (Circ. n. 3/2006) - gli strumenti per le collaborazioni esterne si troveranno invece nel PEG e nel Piano dettagliato degli obiettivi • Diversa l’allocazione delle spese (vedi progetto SIOPE)

30. CHE FARE? Il legislatore ci costringe a utilizzare in maniera corretta gli strumenti di gestione del personale, anche per arginare la progressiva erosione della spesa. Occorre dunque investire ancora su: - maggiore sfruttamento delle nuove tecnologie (e-government, e-procurement, e-learning) - centralità della formazione del personale - migliore allocazione delle RU nelle strutture interne mediante una valutazione dei fabbisogni che non sia “incrementale” e meramente “razionale” ma “strategica” - ridefinizione dei profili professionali (per es. nella logica delle “competenze”) - confronto con le “esternalizzazioni” - snellimento e razionalizzazione delle strutture organizzative