Descentralización en América Latina: Elementos para una Gestión Estratégica

1. Descentralización en América Latina: Elementos para una Gestión Estratégica Evolución: logros y desafíos Revisión de la teoría Reorientación de los procesos Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01 IX Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica

2. 1. Evolución: logros y desafíos:Evolución y objetivos Procesos, no “modelos”, con efectos sobrepuestos: 1) 60’s - 70’s: Regionalización:Planificación Regional Reforma administrativa • Desconcentración de la producción y de la población • Eficiencia administrativa y fiscal 2) 80’s - 90’s: Democratización:Descentralización Política • Democratización, participación: hacia el municipio • Equidad: territorial, social! 3) 2000 - …: Competitividad de territorios, en la globalización • Autonomía y recursos para concertación local

3. Cumplimiento de objetivos • Desconcentración: Elaborado en base a datos oficiales de cada país

4. Disparidades territoriales Elaborado en base a datos oficiales de los países

5. Eficiencia • mejor adecuación a la demanda  • pero:  gastos >  ingresos  déficit fiscal! • riesgo de equilibrios macroeconómicos (CEPAL, Ocampo)

6. Argentina Elaborado en base a datos del FMI

7. Brasil Elaborado en base a datos del FMI

8. Bolivia Elaborado en base a datos del FMI

9. Chile Elaborado en base a datos del FMI

10. Democratización y participación Evolución del número de países que elige gobiernos municipales Fuente: BID, 1997

11. Participación Sin embargo: • Política: riesgo de nuevos centralismos si: • orientada a niveles intermedios • megamunicipios • problemas de representación • Social? - Aún escasa • Pero: Bolivia, Colombia, Brasil (organizaciones sociales, presupuesto participativo, Porto Alegre incluye aportes)

12. Equidad • Territorial: • inicial, muy importante, pero insuficiente: riesgo de reconcentración del gasto • sigue concentración del producto • Social: avances  • derivada de redistribución territorial • aumento de cobertura social 

13. Autonomía • Mayoría de territorios dependen de transferencias: • Condicionadas según uso (mayoría de los casos) • No vinculadas principalmente al aporte local (casi todos los casos)  Origen de ineficiencia fiscal!

14. ¿Qué hacer? • Actual desconfianza frente a la descentralización • Dar marcha atrás? • Irreversibilidad de los procesos • Se comprometería democratización • Investigar: por qué no se cumplieron las condiciones, énfasis en eficiencia  reorientar los procesos para alcanzar objetivos, incluida sostenibilidad financiera • Organización de la investigación: • Revisión de la teoría económica • Revisión de los procesos • Elementos para reorientarlos

15. 2. Descentralización • Provisión de bienes públicos • Descentralización política • Descentralización operativa • Sistemas de compensación • Descentralización económica • Subsidios al consumo

16. El concepto de provisión • Qué se descentraliza? • Proceso de provisión de bienes públicos • Bienes públicos: normas, servicios y bienes de los que ningún ciudadano puede ser excluido • Provisión: • Asignación: proceso de decisión política sobre: 1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave) 2) cómo producir lo que se va a proveer • Operación (administrativa) de esas decisiones

17. Provisión según ámbito La provisión de bienes públicos se da a través de procesos de decisión política de diferente ámbito: • Sistema de NN.UU.: bienes generales. Ej. Tribunales de la Haya (derechos humanos) • Acuerdos de integración: bienes regionales. Ej. Arancel Externo Común del Mercosur • Procesos nacionales: bienes nacionales. Ej. Leyes nacionales • Procesos subnacionales territoriales: bienes “locales”. Ej. Plan de Desarrollo Municipal

18. Principio de eficiencia • A partir del Teorema de la Descentralización (Oates): la asignación para provisión será más eficiente en la medida en que haya correspondencia entre preferencias ciudadanas territorialmente diferenciadas y el ámbito territorial del proceso democrático de asignación • Procesos de: • centralización: • sistemas básicos • sistemas normativos • descentralización • provisión de servicios públicos

19. Descentralización- Centralización Territorial de la Provisión Procesos democráticos supranacionales Centralización Procesos nacionales Procesos subnacionales intermedios Descentralización Procesos locales

20. Descentralización política • La demanda de bienes públicos está diferenciada subnacionalmente por: • Aspectos físicos y culturales • Estructura productiva • Descentralización política: transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales • “Descentralización fiscal”: aspecto de la descentralización política: con quérecursos

21. CONDICIONES DE EFICIENCIA • Adecuación a preferencias 1) Correspondencia entre demanda y proceso de provisión: profundización y luego adecuación a demanda por agregacón 2) Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingresoproveerse (elección pública) 3) Participación ciudadana en esas decisiones: • Directa: posible en ámbitos locales • Indirecta: estrecha vinculación entre representantes y representados • Procesos más democráticos y participativos que los centrales (“Teorema de la participación”) • Beneficios superiores a economías de escala por centralización

22. Ejemplos • Competencias políticamente descentralizables • Ordenamiento del territorio • Provisión de infraestructura básica • Provisión de servicios básicos • Apoyo a PYMES • Son base del desarrollo local! • Desarrollo económico local • Mejoramiento del hábitat

23. Descentralización Operativa • Descentralización operativa(o meramente administrativa): para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de algunas decisiones sobre provisión a gobiernos subnacionales • Concepto diferente a desconcentración

24. Doble función de los gobiernos locales • Tipos de funciones de gobiernos locales: • Desc. Política  Cabezas de autonomías • Desc. Operativa  Agentes de gobiernos centrales • Ejemplo: subsidios sociales • Asignación para provisión (qué, cuánto, con qué): nivel nacional • Operación: nivel local • Implicaciones: • Financiamiento y rendición de cuentas

25. Descentralización Política y Descentralización Operativa Gobierno central Administración central Decisión: Desc. Política Operación: Desc. Operativa. Procesos locales Gobiernos locales Administraciones locales

26. Sistemas de compensación Transferencias:condicionadas? Uso? No Sí 3 2 Desc. Pol. del Gasto  Desc. Operativa Desc. Pol. del Gasto No Aporte local? Descentralización Política Sí Desc. Operativa > Descentr. Política 1 4

27. Sistemas de compensación en la región Uso Condiciones: 2 3 No Sí Chile Venezuela No Brasil Bolivia Colombia Argentina Aporte local México Fondos Concursables Sí Programas Nacionales 1 4

28. Descentralización política del gasto Las transferencias de tipo 2 configuran: • Descentralización política del gasto: transferencia de competencias de gasto en la provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales • No condición de eficiencia  • no hay estímulo económico para participación • presiones no compensadas sobre déficit fiscal

29. Compensación eficiente • El único sistema coherente con la elección pública - eficiencia - es el de tipo 1! • Ej. México: 45% según esfuerzo fiscal • Cómo conciliar eficiencia con equidad? • Cómo conciliar eficiencia con equidad y participación?

30. Descentralización Económica • Proveer es diferente de producir • Asignación 2: decisión técnica sobre combinación de factores e insumos • En muchos casos la Asignación 2 puede efectuarse más eficientemente a través de mecanismos de mercado (compras) • Descentralización Económica: transferencia de decisión sobre cómo producir, desde procesos político-administrativos a la competencia económica

31. Formas • Formas de descentralización económica: • Transferencia de propiedad de bienes y servicios (Ej. Privatización, Capitalización) • Concesión: Transferencia temporal de propiedad de servicios • Apertura (“desregulación”): exposición de producción pública a la competencia • Implica: descentralización hasta establecimientos • Lo esencial: no es la propiedad sino Asignación 2 a través de la competencia económica

32. Subsidios • Para equidad social • Tipos: • Subsidios a la oferta: se subvenciona la producción orientada a población pobre (a organizaciones estatales y no estatales) • Subsidios al consumo (no a la demanda): se subsidia la capacidad de compra de las familias (llegando por esta vía a la producción). Objetivo: mayor eficiencia: • Mayor adecuación a preferencias,  financiamiento! • Igualdad de condiciones para competir • Los estímulos a la eficiencia son mayores si los consumidores pueden escoger entre productores

33. Síntesis: Tipos de descentralización* • Descentralización a gobiernos: • Política: transferencia del proceso completo de asignación • Política del Gasto: sólo del gasto • Operativa: tareas como agentes (Delegación) • Descentralización económica (a mercados): • Apertura a la competencia económica • No es sinónimo de privatización (organizaciones públicas compitan con no públicas) Ej. Colombia * Ver antecedentes en Capítulo II

34. Gestión Descentralizada Gobierno central Administración central Desc. PolíticaDecisión Des.OperativaOperación Gobiernos locales Desc. EconómicaProducción Administraciones locales Productores externos

35. 3. Reorientación de los procesos:Descentralización en A. Latina

36. Cumplimiento de condiciones • La condición de gasto vinculado a aportes sólo se da en pocos territorios (“ricos”) que pueden financiar su gasto • Pero aun en estos casos, los procesos de asignación no involucran a los ciudadanos  Falta condición de eficiencia: participación ciudadana en asignaciones

37. Objetivos Estratégicos 1) Para autonomía, eficiencia, participación y reducción de la corrupción: participación ciudadana en decisiones sobre asignación para provisión (gasto y aportes) 2) Equidad y desconcentración: sistema redistributivo: • que compense: • Diferenciación inicial • Diferenciación por la descentralización • compatible con eficiencia, que estimule: • Participación en asignaciones • Eficiencia fiscal

38. Diferenciaciones básicas • Entre bienes nacionales y bienes locales: • Son la educación y la salud bienes locales? • Entre sistemas de redistribución social y territorial • Son adecuados los actuales sistemas de compensación para asegurar equidad territorial? y social? • Entre bienes públicos y bienes privados • Qué bienes de los que son producidos públicamente podrían serlo privadamente?

39. Bienes nacionales vs. locales • Salud y educación: • Centralización política de la asignación para provisión de una Canasta Social de servicios y bienes • Descentralización operativa de esta provisión • Pero descentralización política de: • Definición de contenidos • Organización territorial de la provisión (localización) • Infraestructura y servicios básicos: profundizar la descentralización política y fiscal de su provisión hasta los niveles más próximos al ciudadano  Estrategias autónomas de Desarrollo Territorial • En ambos casos:tender a descentralizar económicamente la producción (incluso servicios sociales)

40. Sistemas redistributivos • Concepto de redistribución social (familiar o personal) diferentede redistribución territorial  Dos sistemas subsidiarios: 1) Sistema de redistribución social: para canasta social, respecto a ingresos familiares 2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo territorial: transferencias de libre disponibilidad: • proporcionales al aporte local relativo(en principio en función de pobreza) • incluir “cuasi impuestos”:aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (valorizados, por ejemplo, en Bolivia, México, Guatemala) • condicionadas a procesos participativos de decisión

41. Algunas áreas prioritarias • Configurar dos sistemas redistributivos sostenibles: social y territorial (vinculado a aportes locales) • Diferenciar competencias subnacionales: • autónomas: infraestructura, servicios básicos, organización de la provisión local • operativas: sistema de redistribución social… • Crear condiciones para concertación público-social-privada de abajo hacia arriba para: • Desarrollo económico territorial • Mejoramiento del hábitat  Profundización + Asociativismo

42. Bibliografía • ILPES (1998), N.U./CEPAL Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL , LC/IP/L.154, Parte III, Sección D. • Del autor: • “Descentralización en América Latina: ¿Cómo conciliar eficiencia con equidad?”. Reforma y Democracia Nº 10, 1998: /clad.org.ve/indices/ • “Elementos para una reorientación de las políticas de descentralización y participación en América Latina”. Reforma y Democracia Nº 15, 1999: /clad.org.ve/indices/ • Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, LC/L. 1521-P, 2001: /www.cepal.org/ilpes/ • E-mail: ifinot@eclac.cl