La politica industriale all’epoca della crisi

1. XI Workshop 2013 Ancona 24-25 gennaio La politica industriale all’epoca della crisi Politiche industriali e politiche regionali. Quale intervento per le aree in ritardo dopo la crisi? Domenico Scalera (Università del Sannio)

2. Sommario • Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007): teoria, risorse e risultati • Interpretazioni dell’insuccesso della NPR: limiti teorici e difetti di applicazione • La crisi (2008-…) e le risposte di policy • Quale intervento dopo la crisi?

3. Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)Le basi teoriche della NPR Prima che da accumulazione e tecnologia, lo sviluppo economico è determinato da contesto culturale, fattori istituzionali e capitale sociale. Una NPR tesa a dare competitività alle imprese locali e ad attirare risorse e soggetti dall’esterno producendo questi fattori essenziali per lo sviluppo Politiche place-based, logica bottom-up, coinvolgimento degli attori locali, collaborazione orizzontale e verticale tra soggetti pubblici e privati

4. Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)Gli strumenti della NPR • Programmazione negoziata • Patti territoriali • Contratti d’area • Contratti di programma • Sussidi fiscali • Sussidi finanziari non discrezionali • Sussidi alla imprenditorialità giovanile • Incentivi alla ricerca

5. Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)Le risorse erogate Trasferimenti in miliardi Euro corrente Quote % su PIL Mezzogiorno Fonte: DPS Rapporto annuale 2011

6. Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)Risultati modesti… Il dualismo Nord-Sud (Svimez).

7. Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)… in un contesto deludente Il declino italiano. Divario percentuale rispetto alla media (semplice) dei 17 paesi OCSE più ricchi. Fonte: OECD. National accounts database. PPA costanti 2005

8. Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)Risultati

9. Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)Risultati L’efficacia dei sussidi alle imprese. Un quadro (quasi) completo

10. Le interpretazioni dell’insuccesso della NPRPerché ha funzionato male? • Cattiva applicazione • Poche risorse per gli strumenti placebased(Viesti) • Eccessiva frammentazione (N. Rossi) • Problemi di coordinamento tra i livelli di amministrazione (Barca) • Inefficacia degli strumenti (Franzini e Giunta; Panicciàet al.; Scalera e Zazzaro) • Gli spazi di rent-seeking nella negoziazione NPR • La difficoltà nella valutazione • Le insufficienti competenze delle amministrazioni locali • In sintesi: “indirizzare le aspettative e i comportamenti verso un sistema di valori basato su fiducia, civicness e senso di responsabilità ricorrendo a strumenti la cui efficacia presuppone l’esistenza di aspettative e comportamenti che in quel sistema di valori si muovono già da tempo”

11. Le interpretazioni dell’insuccesso della NPRPerché ha funzionato male? • Insufficienza delle politiche di contesto • “Dieci anni sprecati nella disarmante retorica del localismo” (Giannola) • Più peso agli incentivi alle imprese (MET, Brancati) • La posizione anti-interventista. L’unica politica industriale e regionale efficace è la riduzione delle imposte

12. La crisi…Quanto ha perso il Mezzogiorno? Fonte: Confindustria e SRM (2012)

13. La crisi…Quanto ha perso il Mezzogiorno? * Variazione 2012 (III trimestre) su 2007 (III trimestre) e 2011 (III trimestre) su 2007 (III trimestre) ** Differenza tra l'incidenza delle famiglie povere registrata nel 2011 e nel 2007 e differenza tra il 2010 e il 2007 Fonte: Confindustria e SRM (2012)

14. La crisi…Quanto ha perso il Mezzogiorno? Differenza percentuale 2011-2007 (per l’occupazione 2012-2007) Fonte: Confindustria e SRM (2012)

15. La crisi…Effetti su integrazione e dipendenza • Meno investimenti diretti delle imprese di proprietà centro-settentrionali • Ricomposizione portafoglio impieghi bancari • Riduzione degli investimenti pubblici e dei residui fiscali

16. … e le risposte di policyLa politica regionale negli anni 2008-11 Trasferimenti in miliardi Euro corrente Quote % su PIL Mezzogiorno Fonte: DPS Rapporto annuale 2011

17. … e le risposte di policyLa politica regionale negli anni 2008-11 Molti annunci • Piano nazionale per il Sud con 8 priorità strategiche • Ponte sullo stretto • Banca del Mezzogiorno Caduta della spesa ordinaria Mezzogiorno 2009: 13,8 miliardi 2011: 7 miliardi (-49%) Centro-Nord 2009: 37,7 miliardi 2011: 30,2 (-20%) Smantellamento della programmazione unitaria del QSN 2007-2013 e “saccheggio” del FAS (per almeno 1/3 delle risorse)

18. … e le risposte di policyLa politica regionale negli anni 2008-11 Svimez, 2012: • Peggioramento delle performancesdi programmazione delle amministrazioni centrali e periferiche e della quasi totalità dei soggetti attuatori • Frammentazione degli interventi e mancanza di strategia di sviluppo complessiva • Procedure di attuazione troppo complesse e difficoltà di gestione di progetti di dimensione e di impatto maggiore, con più stringenti vincoli procedurali e burocratici a cui le amministrazioni e i soggetti attuatori hanno sempre meno saputo far fronte.

19. … e le risposte di policyLa politica regionale nel 2012 Il Piano di Azione Coesione Obiettivo: Riqualificare e accelerare l’attuazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali 2007-2013 Priorità: ferrovie, istruzione, giovani e inclusione, agenda digitale e dal maggio 2012 ricerca, innovazione e internazionalizzazione delle imprese Metodo: Concentrazione su tematiche di interesse strategico nazionale; fissazione di risultati-obiettivo cooperazione “rafforzata” con la Commissione Europea; supporto e affiancamento da parte di centri di competenza nazionale

20. … e le risposte di policyLa politica regionale nel 2012 Il Piano di Azione Coesione. Un risultato…

21. Quale intervento dopo la crisiLa proposta Barca (2013).Metodo, opzioni strategiche, obiettivi Metodo: • Programmi operativi (non indicativi) con risultati attesi, azioni, tempi e valutazione di impatto • Trasparenza (OpenCoesione) • Partenariato mobilitato • Concentrazione degli interventi • Forte presidio nazionale Opzioni strategiche: • Mezzogiorno: cittadinanza e “industria” • Città • Aree interne Obiettivi generali (missioni): • Lavoro, competitività ed innovazione • Valorizzazione, gestione e tutela dell’ambiente • Qualità della vita e inclusione sociale • Istruzione, formazione e competenze

22. Quale intervento dopo la crisiAlcuni punti essenziali • Risorse • Strategie • Imprese • Politiche attive e concorrenza • Agenti e coordinamento

23. Quale intervento dopo la crisiRisorse • Invertire la tendenza alla riduzione della spesa in conto capitale (45%) e degli investimenti nel Mezzogiorno. • Svimez: Mezzo punto di PIL da destinare annualmente alla spesa aggiuntiva (Fondo Sviluppo e Coesione) • Ripresa della spesa ordinaria e ripristino del principio di addizionalità effettiva della spesa per finalità strutturali pattuito con l’UE

24. Quale intervento dopo la crisiRisorse • Spending Review e Negoziazione in sede UE per sottrarre le spese per investimenti del FSC dalla morsa del Fiscal Compact • Finanza innovativa. Fondi garanzia, venture, scouting, seed capital. Capitalizzare per ridurre la dipendenza dal credito (start-up innovative, L.221/2012)

25. Quale intervento dopo la crisiStrategie • Infrastrutture integrate: ruolo privilegiato per le Piattaforme Logistiche Nazionali del Mezzogiorno (Tirrenica Sud, Adriatica Sud, Mediterraneo Sud): ferrovie, porti, interporti, industria high-tech a elevato contenuto di conoscenza e export-oriented(Migliore e Petraglia). Regolazione (Autorità) • Energia/Ambiente: il ruolodel Mezzogiorno in un nuovo Piano Energetico Nazionale (vedi Agenda Monti); petrolio (Basilicata) e rinnovabili. • Digital divide e Agenda Digitale: colmare il gap per informatizzazione PA (-10 province), accesso internet (-37 famiglie, -10 conn. mobile imprese), siti web imprese (-15), e-govt (-9).

26. Quale intervento dopo la crisiImprese. Tre fronti • Grande impresa: asimmetrie informative e rischi di catturaMAesternalità e incentivi. Contratti di sviluppo per cluster e distretti tecnologici. Obiettivi chiari e controllo stringente. • SMEs: Incentivi NON alla localizzazione MA specifici (innovazione, ricerca, trasferimento tecnologico, internazionalizzazione). Le gazzelle ad alte potenzialità di crescita. Sussidi e meccanismi assicurativi (nudge di Thaler e Sunstein). Settori high-tech ma interrelazioni tecnologiche rendono avanzate pure settori tradizionali • Reti: Cooperazione tra imprese (distretti tecnologici, consorzi, marchi, etc.). Partnership per il trasferimento tecnologico Università-laboratori-imprese Integrazione nelle catene globali del valore.

27. Quale intervento dopo la crisiPolitiche attive e concorrenza La sfida a concepire ed implementare politiche attive non contrarie ma complementari a politiche della concorrenza (Matrix approach, Aiginger e Sieber, 2006; Systemic industrial and innovation policy,Aiginger, 20a11). Interventions need to be targeted on activities (a new technology, a particular kind of training, a new good or service), rather than on sectors per se (Rodrik, 2004)

28. Quale intervento dopo la crisiPolitiche attive e concorrenza Politiche industriali verticali “targeting green technologies, skill-intensive and competitive sectors (…), not biased towards individual firms within the sector” Aghion et al, 2011. La critica iper-liberista alla politica industriale è “less an argument against any type of intervention at all than an argument for clear principles for the selection of sectors and for the governance of support to these sectors” Aghion et al, 2011

29. Quale intervento dopo la crisiAgenti e coordinamento • Bottom-up, top-down o two-axes alla Rodrik? ”L’esperienza e la riflessione … suggeriscono un rafforzamento del presidio nazionale … rifuggendo da pericolose tentazioni neo-centraliste” Barca, 2012 Strategia unitaria e coordinamento nazionale del disegno di sviluppo. • Il coordinamento multilivello degli agenti UE, Governo, enti locali, stakeholders, organismi tecnici intermedi (cabina di regia, autorità, fondi, agenzie, dipartimenti) con un ruolo chiave. Il disegno dei meccanismi di funzionamento e la scelta dei manager: discrezionalità, trasparenza, controllo, valutazione e responsabilità.

30. ConclusioniLeadership politica e correttezza amministrativa: competenza e legalità Come in passato le politiche per lo sviluppo hanno funzionato solo per il periodo in cui un manipolo di straordinari personaggi le hanno disegnate e guidate, così oggi per ridare impulso al paese e al Mezzogiorno sono indispensabili personalità di alto profilo alla guida del cambiamento Non si chiedono milioni: poiché i milioni hanno fatto fiasco, e nessuno, naturalmente vuol dar più milioni, quando i primi sono stati spesi male o perduti (…). Faccia il suo dovere, chiunque, non altro che il suo dovere. Matilde Serao, Il ventre di Napoli, 1904.