Il servizio Archivistico nell'Ente locale- Il piano di conservazione dei documenti.

1. Il servizio Archivistico nell'Ente locale- Il piano di conservazione dei documenti. Regione del Veneto- ANAI Sezione Veneto - Belluno 24 maggio 2010 Dr. Maria Volpato

2. Il piano di conservazione dei documenti • La tradizione Archivistica Italiana si fonda su una concezione unitaria del bene Archivio in cui sussitono la compresenza del valore amministrativo e del valore culturale. Questo coinvolge in quasi egual misura, una responsabilità dell’amministrazione Statale-Archivistica e del Soggetto o Ente Produttore. L'archivio appartiene a tutti e serve a tutti. • Dunque, preferiamo essere sommersi dalle carte oppure gestire i flussi di un'attività che potrebbe essere perfino qualificante? • Ricvordiamo che gli archivi, i singoli documenti, sono “ex lege” Beni Culturali e quindi oggetto della tutela (art. 10, comma 2, D.Lgs n. 42/2004- Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), e che la distruzione non autorizzata dei documenti dell’archivio è punita con l’arresto da sei mesi a un anno e con l’ammenda da euro 775,00 ad euro 38.734,50 e che anche la cancellazione di documenti elettronici è considerata una forma di scarto (art. 169, c.1 del summenzionato Codice, L'ARCHIVIO RISPECCHIA IN TUTTO E PER TUTTO L’ATTIVITA’ dell’ente produttore e quindi anche la produzione documentaria del nostro ufficio.

3. Una legge importante: IL DPR 445/2000 che cosa prevede? Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa. La gestione dell’archivio fin dalla sua “nascita” (archivio corrente) perché la redazione concatenata dei documenti è una necessità reale Essa porta alla emanazione di provvedimenti o atti che mediante pezze giustificative attestino assunzioni di responsabilità e scelte, ovvero conduce alla forrmazione e gestione di documenti attivi alla conservazione di documenti affidabili per la certezza del diritto e per la memoria storica dell’istituzione e della società.

4. Una legge importante: IL DPR 445/2000 che cosa prevede? Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa. • Per fare ciò utilizza specifici strumenti di gestione determinati dalla normativa quali: Disposizioni sulla gestione informatica dei documenti (art. 50 del DPR 445/2000- Attuazione di sistemi) ) con la creazione del cosiddetto “protocollo informatico. • Inoltre ciascuna amministrazione individua nel proprio ordinamento, gli uffici da condividere con gestione unica o coordinata dei documenti per grandi aree organizzative omogenee • assicura criteri uniformi di classificazioni e archiviazione, nonché di comunicazione interna tra le aree stesse • Ciascun Ente dovrà preliminarmente individuare le AOO Aree Organizzative Omogenee emediante atto deliberativo

5. Il Servizio Archivistico nell’Ente Locale- Il Manuale di gestione • L’ART. 61 del DPR 445/2000, obbliga ciascuna amministrazione a istituire il servizio per la gestione informatica dei documenti, dei flussi documentali e degli archivi. La creazione del servizio in sintonia anche con i principi di trasparenza dell’azione amministrativa ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, individua un Responsabile del Servizio, in possesso di idonei requisiti professionali (Archivista) il quale deve:1) predisporre sentiti gli uffici coinvolti e proporre il manuale di gestione approvato e deliberato dall’organo competente. • Ma COSA contiene il Manuale di Gestione? • Nucleo Centrale del Manuale tendenzialmente stabile • Allegati sono: l’individuazione formale delle Areee Organizzative Omogenee (negli enti più piccoli o medio grande è quasi sempre una sola) , il decreto di nomina del responsabile del Servizio Archivistico • L’organigramma dell’ente (chi fa che cosa) con annesso relativo prontuario di smistamento dei documenti e di assegnazione degli stessi • Elenco di documenti SOGGETTI E NON SOGGETTIi a protocollazione • Piano di classificazione anche detto TITOLARIO nel quale i documenti sono FINALMEN TE organizzati logicamente poiché LA SOLA REGISTRAZIONE A PROTOCOLLO HA FUNZIONE GIURIDICO-PROBATORIA E GESTIONALE MA NON QUELLA DI CREARE UN SISTEMA AL QUALE DEVE RICONDURSI LA GRAN PARTE DEI DOCUMENTI PRODOTTI PER ORGANIZZARE LA SEDIMENTAZIONE ORDINATA

6. Il Servizio Archivistico nell’Ente Locale- Il Manuale di gestione • Indici sia sistematico che alfabetico del piano di classificazione in modo da renderlo più agevole nella consultazione • Piano di conservazione il quale indica preventivamente per ogni tipologia di documenti e quindi in stretto legame con il titolario o piano di classificazione se i documenti debbano essere conservati perpetuamente o in caso contario dopo quanto tempo possano essere eliminati • Descrizione del software di gestione • Livelli e modalità di accesso ai documenti • Regolamenti specifici • Modulistica in uso per il servizio archivistico

7. Il Servizio Archivistico nell’Ente Locale- Il Piano di Classificazione dei documenti • Ancora qualche cenno al Titolario : Avete mai sentito parlare delTitolario Astengo? Correva l’anno 1897, 1 marzo, prot. n. 17100-2 • “Ai Signori Prefetti del Regno Ordinamento degli Archivi dei Comuni. • Dalle Ispezioni che ad iniziativa di questo Ministero e delle Prefetture si eseguono presso gli uffici comunali, assai spesso sono segnalate e deplorate le cattive condizioni degli Archivi municipali, per cui l’opera stessa degli Ispettori non può procedere sicura spedita come occorrerebbe. • La mancanza di ordine e di metodo nella tenuta e conservazione delle carte ufficiali non è lieve difetto, sul quale si possa trascorrere incuranti, poiché oltre al disagio e alla perdita di tempo che ne deriva ad amministratori e impiegati per le difficili ricerche, oltre gli inconvenienti che possono nascere dal non aver presenti per la difettosa trattazione di un affare, tutti i documenti che vi si riferiscono, non di rado avviene che il non poter trovare a tempo opportuno un atto, pure di non grande importanza in sé stesso, porta a grave lesione degli interessi e dei diritti comunali”.

8. Il Servizio Archivistico nell’Ente Locale- Il Piano di Classificazione dei documenti o Titolario • E nella seconda parte della medesima Circolare Astengo, emanata dal Ministero dell’Interno, Direzione Generale dell’Amministrazione Civile- Divisione seconda, sono contenute le “Istruzioni per la tenuta del protocollo e dell’archivio per gli ufficii comunali” • Sono 23 articoli nei quali si esplicitano le azioni che devono essere eseguite per la corretta protocollazione e classificazione della documentazione in arrivo e in partenza • La classificazione si avvale di categorie le quali si dividono in classi e le classi in fascicoli.

9. Il Servizio Archivistico nell’Ente Locale- Il Piano di Classificazione dei documenti o Titolario • Dunque ancor oggi il titolario è concettualmente un sistema precostituito di partizioni astratte, categorie, FISSATE SULL’ANALISI DELLE FUNZIONI E DELLE ATTIVITA’ SVOLTE DALL’ENTE, AL QUALE DEVE ESSERE RICONDOTTA LA MOLTEPLICITA’ DEI DOCUMENTI PRODOTTI PER ORGANIZZARE UNA SEDIMENTAZIONE ORDINATA E NON UN ASSESTATO DISORDINE. • Il Piano di classificazione o titolario è atto di organizzazione interna e va deliberato dall’organo preposto. Non ha valore retroattivo ovvero è applicabile, come anche il piano di conservazione solo dal momento in cui è adottato e operativo • È generale ma non generico, deve contenere tutto, prevedere tutto ma deve essere flessibile ai cambiamenti quindi dinamico • Si sviluppa su più livelli titolo, classe, sottoclasse ma genericamente sono adottati 2 livelli semplicemente titolo e classe

10. IL Servizio Archivistico nell'Ente locale- Il piano di conservazione dei documenti. • L’art. 68 del DPR 445/2000 (Disposizioni per la conservazione degli archivi), prevede la dotazione da parte dell’ente di un piano di conservazione degli archivi, assolutamente correlato al piano di classificazione. Questo strumento deve essere in grado di selezionare i documenti destinati alla conservazione permanente oppure di identificare quelli oggetto di selezione periodica, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di tutela dei beni culturali

11. IL Servizio Archivistico nell'Ente locale- Il piano di conservazione dei documenti. • Ma prima di entrare nel dettaglio per quanto riguarda la descrizione del Piano di conservazione dei documenti, occorre che facciamo una riflessione sull’azione vera e propria inerente l’azione di selezione volgarmente detta “scarto”. • Su questa delicata operazione intendiamo soffermarci ricordando che la distruzione non autorizzata dei documenti dell’archivio è punita con l’arresto da sei mesi a un anno e con l’ammenda da euro 775,00 ad euro 38.734,50 e che anche la cancellazione di documenti elettronici è considerata una forma di scarto (art. 169, c.1 del summenzionato Codice

12. LO SCARTO da dove comincio? • L'eliminazione di documenti è un intervento che presuppone una decisione consapevole e non arbitraria che va compiuta con la massima cautela • partendo da ciò che si deve conservare per giungere a ciò che si può scartare ovvero avendo come obiettivo finale quello di conservare in modo permanente i documenti necessari a testimoniare l'attività istituzionale dell'Ente Produttore (sotto i vari profili ivi incluso quello storico) e in subordine avendo come scopo quello di risolvere i problemi di ridondanza in modo da poter mettere a disposizione della ricerca interna ed esterna fondi o serie documentarie utilizzabili. • Per questa ragione la dottrina archivistica ha dibattuto a lungo se considerare tale pratica come un: • “un compromesso fra la necessità teorica e l'impossibilità pratica della conservazione integrale dei documenti d'archivio” Elio Lodolini • “un paradosso della conservazione” Isabella Zanni Rosiello • “una vera necessità” Antonio Romiti • “la selezione come elemento qualificante “ Paola Carucci • “male necessario, ma più che di necessità del male sarebbe il caso di parlare di indispensabilità della selezione e di percorrere la strada della sua giustificazione teorica. L'archivistica italiana, infatti continua a considerare, pur tra i vari distinguo e con qualche eccezione, la selezione come un lavoro scientificamente giustificabile, optando per un debole compromesso: non si dovrebbe fare, ma si fa” • Gianni Penzo Doria

13. Lo scarto da dove comincio la selezione ? • Il momento della valutazione su che cosa e come scartare è dunque fondamentale esso ci porta dall'analisi delle tipologie documentarie alla decisione circa la durata e la destinazione finale dei documenti stabilità in base alla loro funzionalità archivistica (attività di Selezione) • CI TROVEREMO QUINDI DINNANZI AL BIVIO: • CONSERVAZIONE DISTRUZIONE • Lo scarto è l'effetto della selezione qualora si sia optato per la distruzione dei documenti. • Come viene chiamato lo scarto ? • Spurgo di documenti • Scarto di documenti = azione di effettiva distruzione • Epurazione di documenti • Eliminazione di documenti = processo irreversibile

14. La conservazione illimitata • La conservazione illimitata • “Essa si fonda sull’idea che i documenti archivistici sono creati a memoria perpetua di fatti o eventi • da cui risultano o a cui si riferiscono, un’idea che trova origine nel diritto Romano. In tale contesto, • il termine permanente non è usato nel significato di eterno o indefinito, ma è legato ai concetti di • continuità, o assenza di interruzione, stabilità, o assenza di cambiamento, e durevolezza, o assenza • di termine prevedibile” • L..Duranti. I documenti archivistici. La gestione dell’archivio da parte dell’Ente Produttore 1997 • (in bibliografia) • Tipologia di documentazione a conservazione permanente • Documentazione di carattere amministrativo: • Delibere, ordinanze, determinazioni, circolaricarattere normativo e regolamentare • Inventari, fascicoli del patrimonio immobiliare e mobiliareattestazione di natura patrimoniale • Bilanci, conti consuntivi, libri mastri, giornali di cassadocumenti contabili di sintesi • Atti di gare, contratti, verbali contrattualistica • Sentenze e contenzioso documenti giudiziari • Fascicoli del Personale, libri matricoladocumenti del personale • Atti istituzionali e specifici dell’ente produttoredocumentazione caratterizzante • Relazioni, ispezioni, statistiche, materiali di studio e ricercadoc. statistica o riepilogativa • anche allegati alle delibere e determine

15. I documenti Vitali • In tale ottica una categoria di documenti da tenere in particolare considerazione è quella • rappresentata da i cosiddetti “documenti vitali” ovvero quei documenti che :” in caso di disastro sono necessari a ricreare lo stato giuridico e la situazione legale e finanziaria dell’ente,a garantire i diritti dei dipendenti, clienti, azionisti o cittadini, a soddisfare i suoi obblighi e a proteggere i suoi interessi esterni.” • Per disastro s’intendono sia le calamità naturali che gli interventi come le guerre provocati • dagli essere umani. • Definizioni di Luciana Duranti in “ I documenti archivistici. La gestione dell'Archivio da parte dell‘Ente produttore” 1997. • I DOCUMENTI VITALI SONO AD ESEMPIO: • Registri di azionisti, libri mastri, rapporti tecnici, atti deliberativi, inventari dei beni. Nel stendere un piano di conservazione occorre tenere presente che solo il 10% dei documenti è da considerarsi “vitale” . Tre i modi di protezione dei documenti vitali: duplicazione con produzione di produzione multipla di documenti, protezione fisica in situ mediante casseforti, camere blindate, sotterranei attrezzati, protezione fisica in luoghi remoti (servizio di outsourcing società specializzate nella gestione e conservazione di archivi e di addetti).

16. Ancora sui concetti di selezione Analisi della funzione del documentoAnalisi sul valore del documento • Analisi delle funzioni del documento (nell'attivitàdi selezione) • Funzione amministrativa = produzione documentaria definita rispetto alle attività istituzionali e rappresentata da Statuti, Deliberazioni, Verbali, Circolari Bilanci, Rapporti, Promemoria Generali • Funzione legale = produzione documentaria individuata sulla base dell'ordinamento giuridico e rappresentata da dirittti e obblighi dei singoli interni o esterni all'Ente Produttore come Contratti Titoli ecc • Funzione fiscale/contabile = produzione documentaria che testimonia le modalità di utilizzo,distribuzione e controllo delle risorse finanziarie come Fatture, Mandati di pagamento, Mastri, Libri cassa

17. Ma quali sono i documenti inutili? • I documenti “inutili” Finalmente si arriva allo scarto ovvero all’eliminazione dei documenti,previa selezione di quelli ritenuti inutili o superfluiai bisogni ordinari dell’amministrazione e non necessari ai fini della ricerca storica. • I documenti inutili sono potenzialmente rappresentati da: • stampati, modulistica superata, semplici copie degli originali, da documenti nei quali le informazioni importanti siano trasferite in altra documentazione destinata alla conservazione permanente oppure da documenti le cui informazioni fondamentali siano ricavabili da altra documentazione generalmente di carattere riassuntivo.

18. Piano di conservazione e Massimario di scarto quale differenza? • Gli strumenti della selezione: il piano di conservazione e i massimari di selezione o scarto • Come già detto il piano di conservazione è uno strumento debitamente autorizzato dall’ente sulla base della propria potestà di autoregolamentazione, che stabilisce i tempi di attività, semiattività e inattività dei documenti nonché il destino ultimo dei medesimi. • Ilmassimario di selezione o scarto, è invece uno strumento che riproducendo le classi delle categorie (facciamo riferimento per categorie della Circolare Astengo ), indica poi per ciascuna categoria , quali documenti vadano conservati per sempre e quali invece possano essere destinati alla distruzione dopo un periodo di tempo stimato in • 5, 7, 10, 20, 40, o 50 anni.

19. I Massimari di scarto • I massimari di scarto costituiscono dunque elenchi di massima indicativi e non tassativi (tranne che per la documentazione da conservare) di tipologie documentarie da eliminare a scadenze prefissate. • I massimari di scarto hanno iniziato a circolare fin dai primi decenni del novecento e ad essere usati specialmente come linee guida, come binari sui quali, in mancanza di una seria riflessione sul valore e sulla funzione del documento, si potesse camminare per arrivare obbligatoriamente ad una meta, e probabilmente alla sola meta consentita da questo strumento: la distruzione dei documenti per fare spazio a nuova documentazione, in parole povere uno dei modi per contrastare l’iper produzione documentaria degli ultimi anni accresciuta in modo esasperato grazie anche alle nuove tecnologie (fotocopiatori, computer, stampanti, fax) che hanno reso assai facile la duplicazione dei documenti. Alcuni tipi di massimari poi, in maniera ancor più pragmatica e semplificata, elencano le tipologie di documenti in ordine alfabetico, riportando a lato i tempi oltre i quali i documenti possono essere eliminati (es. ULSS, Schola Salernitana ). • I problemi principali dati da questi elenchi sono relativi al fatto che talora la medesima tipologia compare con nomi diversi, oppure poiché non continuamente aggiornati, non compare affatto. Infine poiché di fatto non sono associati alla categorie e al titolario di classificazione, è difficile comprenderne la funzione e il contesto dal quale provengono e spesso in questi frangenti si è aiutati solo dal procedere per analogia.

20. Sostituiamo il massimario di scarto con il Piano di Conservazione!! • Altri massimari ancora, sono del tutto incomprensibili perché riportano sigle e numeri (ovvero codici identificativi) che sono riconoscibili solo nell’ambito dal quale provengono. Il dato comune è che quasi tutti i massimari non sono aggiornati e pertanto devono essere integrati e supportati da un ragionamento analogico con altre tipologie di documenti e con i titolari vigenti nelle amministrazioni di provenienza. • La sostituzione del massimario di scarto con il piano di conservazione potrà sicuramente eliminare gli inconvenienti appena summenzionati. • LA CAMPIONATURA per serie molto ingombranti ma di contenuto informativo omogeneo (ad esempio i modelli 740) si possono prevedere tecniche di campionatura. I risultati sono comunque parziali. Parte della dottrina archivistica li considera negativamente in quanto romperebbero il cosiddetto “vincolo originario” o vincolo archivistico.

21. Piccola digressione: cos’è il vincolo archivistico? • Il cosiddetto “vincolo archivistico” non è altro che la relazione espressa tra carta e carta, in grado di fornire il funzionamento dell’ente nelle manifestazioni esterne interne e in grado di assicurare nel tempo la continuità della vita istituzionale amministrativa dello stesso nelle sue azioni fondanti. Uno scarto che non tenga conto del vincolo (definito dalla dottrina archivistica come elemento naturale, originario e anche necessario, nel senso che non può non esserci il legame tra le carte) di fatto crea un’azione demolitrice irreparabile, tale da non restituire la memoria del procedimento, dell’azione e dell’attività svolta.

22. Continuiamo adesso. Che dice la normativa Statale sull’attività di scarto? • La normativa italiana dopo l’unità d’Italia (1875-1902) pone l’accento sul significato positivo dello scarto, vissuto come liberazione dalle carte inutili. • La normativa post-unitaria (1911-1939) all’art. 69 del Regolamento del 1911, prevedeva presso le amministrazioni non centrali la presenza di apposite commissioni di scarto nelle quali doveva figurare anche il Direttore dell’Archivio di Stato competente territorialmente (1 archivio di Stato per Provincia) ; furono adottati regole e procedure in modo da mettere gli organi superiori in grado di giudicare la proposta di scarto (relazione riassuntiva sulle motivazioni addotte per l’eliminazione, estremi cronologici delle serie, quantità scartate, elenchi redatti in duplice copia al Ministero allora Ministero. dell’Interno). • E’ previsto anche il principio del “nullaosta” (riconfermato anche dal DPR 1409/1963 e dal Testo Unico n. 490 del 1999 quasi totalmente abrogato )da parte dell’autorità archivistica competente ossia il Sovrintendente Archivistico-.

23. L’attuale normativa D.LGVO n. 42/2004 • Nel Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, quando si parla di autorizzazione allo scarto si utilizza sempre il termine” il Ministero”. Nella prassi, con Decreto del Direttore Generale della Direzione Generale per gli Archivi, Dipartimento per i Beni Archivistici Librari n. 3.66 del 23.12.2004, sono delegate alle Soprintendenze Archivistiche organi periferici del Ministero per i Beni e le Attività Culturali alcune funzioni tra cui:” autorizzare gli interventi di cui all’art, 21 del D.lgs n. 42 del 22.01.2004” ovvero anche l’autorizzazione allo scarto. • E’ MOLTO IMPORTANTE RICORDARE CHE : • “la distruzione non autorizzata di documenti è punita con l’arresto da sei mesi a un anno ed è punita con l’ammenda. E’ considerata una forma di scarto illegittima anche la cancellazione di documenti elettronici. L’autorizzazione della Sovrintendenza non sana la illegittimità e di eventuali scarti prematuri di documentazione che pur non essendo destinata alla conservazione permanente, ha una sua temporanea validità giuridica o utilità funzionale ed economica.” (art. 169 ,comma 1, del D.lvo n. 42/2004)

24. La procedura di scartocome si fa? • L’Ente deve con provvedimento dirigenziale motivato, inviare la richiesta di scarto alla Soprintendenza Archivistica della Regione di appartenenza per la dovuta autorizzazione. (non c’è ormai alcun dubbio che la proposta di scarto è atto di gestione amministrativa avente rilevanza esterna e che come tale è di competenza dei Dirigenti) • La richiesta di autorizzazione allo scarto deve essere formulata ai sensi dell’art. 21, comma d, del D.lgvo n. 42/2004. In allegato deve essere inviata la proposta di scarto in triplice copia. • La proposta di scarto è costituita da una tabella contenente: • 1) tipologia degli atti che s’intendono eliminare con annessa la classificazione di riferimento o il titolario di riferimento • 2) estremi cronologici degli atti es. 1993-1997 • 3) peso espresso in Kg o metri lineari o numero di buste o faldoni • 4) motivazione dello scarto e riferimento ai decorsi tempi di conservazione in relazione al massimario di scarto o al piano di conservazione adottato

25. La procedura di scartocome si fa? • Se dopo un’attenta valutazione nulla osta al procedere della pratica, la richiesta viene inviata dalla Soprintendenza Archivisticaal Ministero dell’Interno, Affari Interni e Territoriali, Ispettorato Centrale per i Servizi Archivistica ai sensi dell’art. 4 del DPR 30 dicembre 1975 n. 654 (attribuzioni del Ministero dell’Interno in materia di documenti archivistici non ammessi alla libera consultabilità) e l’assenso è dato ai sensi del Dpr n. 37 del 2001, art 9 applicato per analogia (le proposte di scarto di documenti sottratti alla libera consultabilità ai sensi dell’articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 281 sono inoltrate per i provvedimenti di competenza al Ministero dell’Interno il quale si pronuncia al massimo entro 90 giorni. • Una volta ottenuto l’assenso dal Ministero dell’Interno,che per conoscenza viene inviato anche all’Ente richiedente, il Sovrintendente Archivistico appone l’autorizzazione allo scarto e lo invia all’Ente.

26. La Croce Rossa Italiana Non è più obbligatorio richiedere la disponibilità al ritiro della documentazione da scartare. • L’obbligo della cessione alla Croce Rossa Italiana degli atti ritenuti inservibili degli uffici statali ha origini lontane. Risale infatti al Regio Decreto n. 2034 del 10 agosto 1928 ed è stato rinnovato ogni 5 anni che attualmente è abrogato. Perciò l’unica norma cui attenersi è quella relativa all’art. 8 del DPR n. 37 del 2001 la quale si limita a disporre che le modalità di cessione degli atti di archivio di cui è stato autorizzato lo scarto, debbano essere stabilite da ciascuna amministrazione, anche attraverso organizzazioni di volontariato o la Croce Rossa Italiana

27. ATTO FINALE • Una volta ottenuta l’autorizzazione allo scarto, dalla Soprintendenza Archivistica l’Ente che ha contattato la Croce Rossa Italiana o Ditta Specializzata o Municipalizzata ma anche una Cartiera, (importante è che siano garantite operazioni totalmente distruttive quali incenerimento, triturazione e spappolamento della carta), deve inviare, a conclusione della pratica, un verbale di avvenuta distruzione indicando le quantità distrutte.

28. CONCLUSIONI Le scriviamo insieme, oggi.