Betydning af styring og organisering for arbejdsmarkedsindsatser

1. Henning Jørgensen Professor, Aalborg Universitet, CARMA henningj@socsci.aau.dk, Arbejdsmarkedskommissionen København 21.2.2008 Betydning af styring og organisering for arbejdsmarkedsindsatser

2. Styringsproblemer i AMP´en • Stat – kommune - balancen • Niveaubalancen • Partsbalancen • Ressortbalancen

3. Indhold: materielt Policy styring organisering Struktur: Implementerings-organisering Politics Polity Proces: politikmageri

4. AMP-forandringer i DK: systemskifte

6. Det arbejdsmarkedspolitiske styringssystem i Danmark indtil 2007: + korporatisme Folketing Beskæftigelsesminister Det centraleBeskæftigelsesråd ”BER” Centralt MålRammer(ressourcer) Evaluering ”Arbejdsmarkedssstyrelsen”(AMS) Regionale Arbejdsmarkedsråd ”RAR” ”Arbejdsformidlingen”(AF) Regionalt Uddannelses-institutioner Virksomheder A-kasser Kommuner Amt

7. Det danske beskæftigelsessystem 2007-: afkorporativeret Statslig finansiering af forsørgelse og indsats BER RBR Overvågning og opfølgning på effekter og resultater Jobcentre B C LBR S K K KB Kommunal finansiering af forsørgelse og indsats

8. Principper for organisering Centraltperspektiv Det samlede arbejds-markeds funktions-dygtighed funktionelt funktionel organisering Bred velfærdsmæssig geografisk Det regionale/kommunaleområdes situation lokalt

9. Inddeling efter funktionelle kriterier Der søges standardisering af offentlige tiltag Arbejdsmarkeds-politik Uddannelses-politik Erhvervspolitik Socialpolitik • Region A • - B • - C • - D • Region A • - B • - C • - D • Region A • - B • - C • - D • Region A • - B • - C • - D

10. Inddeling efter geografiske principper Der søges regional og lokal integration Region A Region B Region C Region D • AMP • Uddannelsespolitik • Erhvervspolitik • Socialpolitik • AMP • Uddannelsespolitik • Erhvervspolitik • Socialpolitik • AMP • Uddannelsespolitik • Erhvervspolitik • Socialpolitik • AMP • Uddannelsespolitik • Erhvervspolitik • Socialpolitik

11. Beskæftigelsespolitik-organisering • 91 forskellige politikker? • Store kommuner klarer sig med egen organisering – små har det svært • Implementering søges fjernstyret fra København gennem kontrol og konkurrence • De ansatte i beskæftigelsessystemet uden kvalificering og reel markarbejderkontrol • Problemer med implementering i forhold til skiftende og lokale/regionale behov • Legitimitetsproblemerne stiger

12. Policy-typer og implementeringsforhold: tage højde for skiftende opgaver og indsatsteknologi

13. Dynamisk-interventionistiske programmer AMP som typisk DI-program karakteriseret ved: • En usikker kausalteori (dårlig kausalviden – høj politisering) • Mange autonome organisationer/aktører • Normalt stor autonomi til regionale-lokale niveauer • Normalt stor autonomi til markarbejderne  Nye offentlige styringsformer, hvor DI-programmers vilde problemer søges tæmmet (fra input- til output styring) – og det samme søges gjort i.f.t. kommuner og jobcentre

14. Implementering - Organisering Aktuel udvikling Ingen ”bedste”, mest rationelle organisationsform (”det beror på”-teori)

15. Beskæftigelsespolitikken i dag Indholdsmæssigt: * prioriteringsskift fra ledighedsbekæmpelse mod øgning af arbejdsudbuddet * AMP blevet til primært ”adfærdspolitik” i.f.t. ledige (også uden konjunkturspecifikation) Procesmæssigt: * arbejdsmarkedets parter screenet ud til fordel for centrale og decentrale (kommunal)politikere * koordination med andre aktørgrupper/sektorer svag Styringsmæssigt: * skizofren blanding af konkurrence og kontrol: drift decentraliseret – styringen centraliseret

16. Aktørsiden:”SVÆRMINTELLIGENSEN” truet • Forståelse • Koordination • Kooperation

17. Samspilsfælder truer • Opportunisme eksisterer - og dermed ”samspilsfælder”: • Udgangssituation: hvis man samarbejder, vil alle kunne vinde ved det • Problem: hvis man ikke stoler på, at alle andre institutioner vil samarbejde oprigtigt, giver det ikke mening selv at gøre det • Samspilsvurdering: derfor kan det se rationelt ud ikke at samarbejde og blot forfølge egne interesser • Resultat: der bliver ikke tale om et forpligtende og alle omfattende samarbejde – og alle får det dårligere p.g.a. manglende tillid • Morale: AMP-indsatser ved effektivt og forpligtende samarbejde om et fælles mål forudsætter, at alle andre også vælger at samarbejde.

18. kooperation tillid koblingsmekanismer læring normer koordination institutionelt set-up ressourcer incitamenter motivation mål forståelse (kognition) aktører politiksystem

19. Forslag:Korporatisme og frisættelse • Genindfør korporativ forvaltningsstyring • Opret 1 centralt og 7-9 regionale ”Velfærdsråd” (sammensat med repræsentation fra arbejdsmarked, uddannelse og erhvervspolitik) • Egen sekretariatsbistand til velfærdsrådene • Opret et egentligt superministerium: ”Vækst- og velfærdsministeriet” (samle AMP, dele af uddannelses-, social- og erhvervspolitik) • Sæt styring og organisering fri decentralt

20. Scenarier for styringsorganisering fra 2010: (A): Statslig arbejdsformidling (B): Kommunal arbejdsformidling (C): Selvstyrende arbejdsformidling

21. (A) Statslig arbejdsformidling • Beskæftigelsesminister/arbejdsminister har det fulde ansvar for indsatser • Hierarkisk forvaltningsorganisering • Dekoncentreret system med regionale led og lokale kontorer/jobcentre • Arbejdsformidlingsarbejde og aktivering har selvstændige, statslige bevillings- og virkebetingelser • Kontrakt- og resultatstyring, omfattende overvågnings- og benchmarkingsystem

22. (B) Kommunal arbejdsformidling • Kommunalbestyrelsen har det fulde ansvar for indsatser • Intern kommunal hierarkisk forvaltningsorganisering • Lokalt baserede organiseringer og forskelle i jobcenterstruktur og finansiel opbakning • Alle opgaver indgår i samlet kommunal bevilling • Kommunalbestyrelse både opdragsgiver, finansator og evaluator, målstyring • Lovgivningsmæssige bemyndigelser til minister til indgreb - (er indgreb i det kommunale selvstyre)

23. (C) Selvstyrende arbejdsformidling • Udpeget bestyrelse får opgaveansvar inden for en lovgivningsmæssig ramme (fritstillingsordning/selvejende institution) • Statslig godkendelse af vedtægter og forvaltningsorganisering (afkortning af ministeransvar) • Bestyrelse ansætter og afskediger jobcenterchef • Selvstændige forvaltningsafgørelser og definition af opgaveløsninger • Statslig finansieringsramme for grundbevilling, men mulighed for indtægtsdækket virksomhed • Lovgivningsmæssige krav til rapporteringssystem og evaluering, statsligt tilsyn

24. ”If you can dream ityou can do it!” (Walt Disney)

25. Litteratur: Henning Jørgensen: Arbejdsmarkedspolitikkens fornyelse – innovation eller trussel mod dansk flexicurity?, København, 2007Henning Jørgensen og Oline Pedersen: At indgå eller undgå samarbejde på VEU-området. Omden svære kobling af forståelser, adfærd og institutionelle betingelser, KvaliNord, Aalborg, 2008Nanna Friche og Henning Jørgensen: Partnerskab eller privatinteresser?, KvaliNord, Aalborg, 2007Henning Jørgensen: "Make Contacts - Not Contracts! Better Development of Labour Markets through Corporatist steering and Accountability, Illustrated by Danish Labour Market and Employment Policies", pp. 255- 283 i Lind, Knudsen and Jørgensen (eds.): Labour and Employment Regulation in Europe, Peter Lang, Brussels, 2004.Henning Jørgensen og Flemming Larsen: "Aktivgørelse af aktiveringen kommer ikke af sig selv - Betydningen af institutionelt design for udviklingen af ledighedsindsatser", pp. 164-200 i P.M. Madsen og L. Pedersen (red.): Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken, SFI, København, 2003Henning Jørgensen, Flemming Larsen og Morten Lassen: Styr på arbejdsmarkedspolitikken - Forslag til nyt styringssystem på det arbejdsmarkedspolitiske område, CARMA, Aalborg, 1999