Dr. Szalayné dr. Sándor Erzsébet PTE ÁJK NEJT

1. AZ ENSZ BT terrorizmus elleni határozatai a közösségi alapjogok mérlegénEmberi jogok a terrorizmus elleni harc oltárán? Dr. Szalayné dr. Sándor Erzsébet PTE ÁJK NEJT Szalayné Sándor Erzsébet

2. Közösségi jog – nemzetközi jog • A nemzetközi jogi normativitás erősödése a nemzeti szuverenitás relativizálódásához vezet • Az egyén már nem csupán kedvezményezettje, hanem egyre inkább alanya is a nemzetközi jognak • Eltérő ütemű és intenzitású az „alkotmányosodás” jelensége a nemzetközi jogban és a közösségi jogban • Paradoxnak tűnhet, de főként az egyén státusát érintő rendelkezések kapcsán látszik talán legerősebben a különbség Szalayné Sándor Erzsébet

3. Terrorizmus elleni nemzetközi harc Cél: általában a terrorizmussal, különösen pedig az Oszáma bin Láden, az Al-Qaida hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetése Ennek érdekében: • 1999-től kezdődően ENSZ BT határozatok sorozata - konkrétan nevesített személyek valamint csoportok és szervezetek listáival (szankcióbizottság – 6 havonta frissítés) – ENSZ Alapokmány VII. fejezet • 2001. szeptember 28. – 1373(2001) BT határozat – a terrorizmus leküzdése, különösen a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem érdekében kialakított széleskörű stratégiák megállapításáról Szalayné Sándor Erzsébet

4. Terrorizmus elleni EU-n belüli harc Cél: az ENSZ BT határozatainak végrehajtása – vagyis az érintett személyek vagyonának elkobzása és pénzeszközeinek befagyasztása – kötelezettek: minden ENSZ-tagállam Ennek érdekében: • Az EU tagállamai helyett a KKBp keretében maga az Európai Unió teljesíti a BT határozatait – közös álláspontok – kibocsátó: Tanács (pl. 2001/930/KKBP és 2001/930/KKBP) • Konkretizálás és végrehajtás – közösségi rendeletek és határozatok formájában – kibocsátó a Tanács illetve a Bizottság (pl. 2580/2001/EK rendelet) • Fenti közösségi jogforrások a nemzeti jog szerves részeként feltétlen érvényesülést igénylő jogszabályok – tagállami végrehajtás Szalayné Sándor Erzsébet

5. Alapjogvédelem az EU-ban A Közösség/Unió és a tagállamok közötti viszonylatban: • Közösségi alapjogok – nemzeti alapjogok • Íratlan, primer közösségi jog része: általános jogelvek (alapjogok, jogállami garanciák) és Alapjogi Charta • Közösségi jogforrások jogszerűségi vizsgálata: közösségi alapjogok megfelelő védelme • Kötelezett: a Közösség és a tagállamok a közösségi jog végrehajtása körében • Közösségi alapjogok – Emberi Jogok Európai Egyezménye • Hosszú csatározás eredménye: hasonló értékű és hatékonyságú alapjogvédelem vélelme – ilyen esetben az Emberi Jogok Európai Bírósága tudomásul veszi (feltételek-kel) az Európai Bíróság joghatóságát (Bosphorus, 2006) Szalayné Sándor Erzsébet

6. Alapjogvédelem ENSZ – EU viszonylatban Probléma: hasonló értékű és hatékonyságú alapjogvédelem hiánya a nemzetközi jogban általában és a BT határozatai-ban speciálisan • Materiális értelemben • Eljárásjogi értelemben – a BT nem állított fel sem bíróságot sem egyéb jogorvoslati fórumot, amely előtt az érintettek a meghallgatáshoz való jogukat gyakorolhatták volna • BT és a szankcióbizottság legtöbbször titkosszolgálati eszközök igénybevételével szerzi a listák alapját képező információkat – ezekről sem az érintettek, sem pedig az Uniós szinten eljáró bírói testületek nem értesülhettek Szalayné Sándor Erzsébet

7. A két jogrend közötti feszültség elemei • Politikai feszültség • Intézményi jellegű feszültség • Jogi értelemben vett feszültség • A kollektív identitás eltérő felfogásában rejlő feszültség Szalayné Sándor Erzsébet

8. A két jogrend közti feszültség elemei Politikai feszültség – a nemzetközi terrorizmus elleni harc vitathatatlan szükségessége és az univerzális értelemben vett közbiztonság garantálása szemben - egy jog nélküli térséggel amelyben az alapjogokat ismeretlen információk alapján korlátozzák Szalayné Sándor Erzsébet

9. A két jogrend közötti feszültség elemei Intézményi jellegű feszültség • A közösségi/uniós intézmények – jogszabályok által rögzített keretek között, konfliktus esetén bírói vitarendezés alapján működnek – nemzetközi jogi kötődésük ellenére az uniós jogrend sajátosságai miatt a nemzetközi bíróságok esetében megszokottnál lényegesen nagyobb hatásfokkal • Az ENSZ főként a diplomácia eszközrendszerével, a politikatudomány által is vizsgált tárgyalási technikák segítségével, a nemzetközi kapcsolatok „realitásainak” figyelembe vételével zajlik Szalayné Sándor Erzsébet

10. A két jogrend közötti feszültség elemei Jogi értelemben vett feszültség • Az egyén több forrásból is táplálkozó igénye a védelemhez, a hatékony jogorvoslathoz, a tulajdonhoz való joghoz – különös tekintettel arra, hogy a vagyonelkobzás illetve a pénzeszközök befagyasztása igen nagymértékben érinti az egyén személyes életvitelét illetve annak körülményeit • Másrészről bármely bíróság – így az európai bírói testületek esetleges alapjogi kontrollja tovább rontaná az ENSZ amúgy is viszonylag gyenge lábon álló normativitását. Szalayné Sándor Erzsébet

11. A két jogrend közti feszültség elemei A kollektív identitás eltérő felfogásában rejlő különbség • A Közösség/Unió – amely sokáig kereste (és talán még mindig keresi) saját önazonosságát, legitimitásának legfőbb forrását éppen a jogközösségként való felfogásban találja meg – anyagi és eljárásjogi értelemben véve is rendezett jogi keretek között képzeli el saját működését • Más politikai entitások viszont – a jogot főként eszköznek tekintik, identitásukat, integrációjukat más alapokra és más mechanizmusokra vezetik vissza – ezért a jogvédelemmel szemben a biztonságot helyezik előtérbe – a 2001. szeptember 1. utáni USA ilyen Szalayné Sándor Erzsébet

12. Az európai bírói testületek előtti ügyek Az Elsőfokú Bíróság küzdelme • Kadi, Yusuf és Al Barakaat (2005) – az alapjogkontroll teljes hiánya • Ayadi és Hassan (2006) – marginális alapjogvédelem • Iráni népi mudzsahedin-ügy (2006,2008) – újraéledő alapjogvédelem • Stichting Al-Aqsa és Sison (2007) – tovább erősődő alapjogvédelem Az Európai Bíróság korrigál • Segi és Gestoras Pro Amnistía (2007) – közös álláspontok alapjogkontroll alatt • Kadi és Al Barakaat (2008) – közösségi alapjogkontroll elismerése, az alapjogok sérelmének megállapítása Szalayné Sándor Erzsébet

13. A Kadi-ügysorozat Tényállás: • Már 2001 előtt a ENSZ BT több határozat • Szankcióbizottság: érintettek azonosítása, felmentési kérelmek elbírálása • A BT felhívott minden ENSZ-tagállamot a közreműködésre • Az Európai Tanács 2001 október végén erre el is kötelezte magát • Az EU Tanácsa: KKBP keretében (EUSZ 15. cikk) közös álláspontok és a BT-határozatok és csatolt listák végrehajtása érdekében számos rendelet és határozat (EKSZ 60, 301, 308 cikk) • Yassin Abdullah Kadi (lakóhelye: Dzsedda, Szaúd-Arábia) a Tanács és a Bizottság ellen az EKSZ 230. cikk (4) bek. alapján semmisségi eljárást kezdeményezett az Elsőfokú Bíróság előtt (T-315/01) – tulajdonhoz, védelemhez és hatékony bírói felülvizsgálathoz való jog sérelmének megállapítását kéri Szalayné Sándor Erzsébet

14. A Kadi-ügysorozat ENSZ – EU/Közösség viszonya • Kadi kérelme – a Közösség jogrendje az ENSZ-től független jogrend, ezért a Tanácsnak nincs hatásköre magánszemélyekkel szembeni gazdasági szankciók elrendelésére • Elsőfokú Bíróság válasza: a Közösség közvetlenül nem címzettje és nem kötelezettje az ENSZ Alapokmánynak és nemzetközi jogi értelemben nem is jogutóda a tagállamainak – viszont a tagállamok nemzetközi kötelezettségeiket nemzetközi szervezetekben kifejtett tevékenységük útján is gyakorolhatják (GATT-analógia) – EKSZ 60., 301., 308. cikk Szalayné Sándor Erzsébet

15. A Kadi-ügysorozat • Kadi kérelme – a közösségi jog által is védett alapjogainak sérelme miatt a rendeletek jogszerűtlenek, ezért megsemmisítendők • Probléma: a közösségi rendeletek pusztán végrehajtják az ENSZ BT határozatait – a Tanács és Bizottság „kötött mandátum” keretében járt el, mérlegelési jogköre nem volt • Alapjogvédelem: pro és kontra érvek - az Elsőfokú Bíróságnak döntenie kellett Szalayné Sándor Erzsébet

16. A Kadi-ügysorozat Közösségi alapjogvédelem ellen szóló érvek • Az ENSZ jogának a közösségi joggal szembeni elsődlegessége – ENSZ Alapokmány 103. cikk; EKSZ 307 cikk (1) bek. – a Közösség nem sértheti illetve nem akadályoz-hatja a tagállamait az Alapokmány alapján terhelő kötelezettségeik végrehajtásában – sőt, köteles minden szükséges rendelkezést meghozni, hogy a tagállamai megfeleljenek az említett rendelkezéseknek • Egy esetleges közösségi alapjogkontroll következtében előálló helyzet – rendelet semmissége közvetve a BT-határozat jogszerűtlenségét jelentené – tovább gyengítené a nemzetközi jog normativitását Szalayné Sándor Erzsébet

17. A Kadi-ügysorozat Közösségi alapjogvédelem mellett szóló érvek • Kötelező BT-határozatok a tagállamokban közvetlenül alkalmazandó rendeletekben jelennek meg – fennáll az alapjogsérelem veszélye – a BT-határozat alapján nincs jogorvoslatra lehetőség – tehát ezt az Elsőfokú Bíróságnak kell biztosítania. • Ebből az is következik, hogy ha netán az Elsőfokú Bíróság lemondana a kontrollról, akkor nemzeti bíróságok érezhetnék magukat jogosítottnak a rendelet – és ezzel közvetve a BT-határozat alapjogi kontrolljának elvégzésére – márpedig ez igen kényes helyzetet eredményezne Szalayné Sándor Erzsébet

18. A Kadi-ügysorozat Elsőfokú Bíróság döntése • Nincs hatásköre arra, hogy a szóban forgó határozatok jogszerűségét a közösségi jogra, az alapjogok közösségi jogrendben elismert követelményeire való tekintettel akár közvetett módon is megkérdőjelezze – a nemzetközi jognak a közösségi joggal szemben fennálló elsődlegessége miatt – sőt (!!!!) mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy a közösségi jogot a tagállamoknak az ENSZ Alapokmány alapján fennálló kötelezettségeivel összeegyeztethetően értelmezze és alkalmazza. (!!!) • Érdekes explicit analógia – Internationale Handelsgesellschaft-ügy (11/70) – a közösségi normák alapjogi kontrollja kizárólag a közösség céljainak fényében végezhető el – Elsőfokú Bíróság félreismeri a helyzetet Szalayné Sándor Erzsébet

19. Érdekes explicit analógia – Internationale Handelsgesellschaft ügy (11/70) – a közösségi jogforrások jogszerűségi vizsgálata kizárólag a közösségi célkitűzések fényében értelmezett alapjogok keretében lehetséges A párhuzam igen meglepő, és megalapozatlannak is tűnik: • Az Internationale HandelsGes.- ügy idején már látható volt az Európai Bíróság hajlandósága az alapjogi ítélkezésre • Az ENSZ-nek viszont sem alapjogi mércéje sem pedig eljárásai nincsenek hasonló célból: az érintettek számára pusztán emberiességi megfontolásból az államok felmentést adhatnak pl. a pénzeszközök teljes befagyasztása alól, illetve a listára való felvétel felülvizsgálatát kérhetik Szalayné Sándor Erzsébet

20. A Kadi-ügysorozat Ius cogens, mint mérce Az Elsőfokú Bíróságot furdalja a lelkiismeret: totális elhatárolódása az érintett határozatok alapjogi kontrolljától mégsem elegáns dolog – egy olyan alapjogi rendszerekkel túlzsúfolt európai térségben legalábbis nem az, amelyben a Közösség és az Unió működik. Ezért megállapítja a hatáskörét olyan esetekre, amikor a nemzetközi közrendként értelmezett ius cogens részét képező emberi jogok egyetemes védelmét célzó, feltétlen alkalmazást igénylő szabályok sérülnek, vagy a sérülés veszélye fennáll. Veszélye: decentralizált alapjogkontroll a BT-határozatok felett: bármilyen bíróság hivatkozatna rá, ha ez valóban így lenne!!! Szalayné Sándor Erzsébet

21. Ius cogens Megállapítja, hogy az érintettnek a ius cogens által védett jogait nem sérti a megtámadott pénzeszközök befagyasztása Tulajdonhoz való jog: • Nem fosztották meg önkényesen, mert csak egy biztosítási intézkedésről van szó, amely nem érinti a tulajdonát, csak annak használatát (…?) • Létezik időszakos felülvizsgálat • Államukon keresztüli felülvizsgálat Védelemhez való jog: • Ius cogens egyetlen szabálya sem követeli meg a személyes meghallgatást – sem a szankcióbizottság sem pedig a Közösség részéről • Nemzetközi biztonság érdekében nem kell közölni velük a tényeket és bizonyítékokat Hatékony bírósági felülvizsgálat: • az Elsőfokú Bíróság eljárásjogi (alakszerűségi) szempontból ellenőrzi a kibocsátott közösségi jogforrások jogszerűségét – ennél többre nem köteles • Nemzetközi bírói fórum hiányában az érintett számára nem áll rendelkezésre semmilyen bírósághoz fordulási lehetőség – ez a hiány önmagában nem ellentétes a ius cogenssel. Szalayné Sándor Erzsébet

22. A Kadi-ügysorozat Következtetések Az érintettek érdeke, igénye, hogy ügyüket valamely bíróság érdemben vizsgálja, nem elegendő a nemzetközi békének és biztonságnak a Biztonsági Tanács által világosan azonosított fenyegetéssel szembeni fenntartására irányuló lényeges közérdek meghaladására. A kereseteket ezért az Elsőfokú Bíróság elutasította – közel négy év alatt. Szalayné Sándor Erzsébet

23. Marginális alapjogvédelemAyadi és Hassan (2006) 1. Tényállás (u.a.) 2. Kadi-ügy elveinek megerősítése 3. Ellenstratégia keresése – kétségbeesetten - A BT-határozattal követett cél fontossága (megelőzés) - A BT-határozat, az azt átültető rendelet konzekvenciái „nem túl súlyosak” – de az arányosság bíróság általi megállapítása hiányzik - Törlési eljárás (a BT szankcióbizottságának iránymutatása) – gyakorlatilag egyfajta diplomáciai védelem lehetőségét teremti meg – esetleges és nélkülözi a bírói jogorvoslatot, de a törlési eljárást kezdeményező állam köteles az ügyet az alapjogok szellemében, az egyentértékűség és a hatékonyság elve alapján kezelni Szalayné Sándor Erzsébet

24. Újraéledő alapjogvédelemIráni népi mudzsahedin-ügy (2006)Stichting Al-Aqsa, Sison (2007) Az Elsőfokú Bíróság: • Tényállásban különbség: nevek listáját a közös álláspont és a rendelet határozta meg - mégpedig nemzeti igazságügyi szervezetek illetve tagállami titkosszolgálatok információi alapján (!!!) • A tényállásbeli különbség okán – a közösségi jog – nemzetközi jog összefüggése lazább – a Közösség saját hatáskörben állapította meg a névsort és nem kötött mandátumban • Ezért a közösségi alapjogok (meghallgatáshoz való jog, indokolási kötelezettség, effektív bírói jogorvoslathoz való jog) kontrollja elvégezhető – a véletlenen múlik azonban, az információhiány miatt – az érvényesíthetőség • Meg is állapítja az említett alapjogok sérelmét Szalayné Sándor Erzsébet

25. Az Elsőfokú Bíróság tevékenysége - összefoglalva A kiskapu • Elismeri ugyan a nemzetközi jog elsődlegességét • Fenntartja azonban magának azt a jogot, hogy akkor is elvégezze a közösségi alapjog kontrollt, ha a névsort a BT-határozat tartalmazza, nem csak a közösségi jogforrás • Ehhez a nemzetközi jogban még bizonytalan fogalmakat emel be az érvelésébe: pl. nincs általános „terrorizmus” ill. „terrorcselekmény”- definíció • Figyelmeztetésnek tekintendő az Elsőfokú Bíróság által 2005-től kialakított gyakorlat: az ENSZ jobban teszi, ha nagyobb gondossággal jár el az emberi jogok/alapjogok védelme esetén Szalayné Sándor Erzsébet

26. Európai Bíróság - korrekció • Előző ügyek mindegyike fellebbezéssel a Bírósághoz került/kerül – a Kadi-ügysorozatben 2008. januárjában elkészült a főtanácsnoki indítvány (Maduro), 2008. szeptember 3-án pedig az Európai Bíróság ítélete (C-402/05.P. és C-415/05.P.) • Feltételezhető, hogy minden további ügyben a Bíróság megsemmisíti az Elsőfokú Bíróság ítéleteit, nem osztja azt az érveléstechnikát és logikát, amely voltaképpen saját kompetenciáját helyezi háttérbe a sokkal bizonytalanabb és kevésbé hatékony nemzetközi jogforrással szemben. Szalayné Sándor Erzsébet

27. Európai Bíróság – Kadi-ügysorozat • Elsőfokú Bíróság ítéletét hatályon kívül helyezi, és megsemmisíti a Tanács vonatkozó rendeletét • Megállapítja, hogy a közösségi bíróságoknak van hatásköre a megtámadott rendeletek, mint az ENSZ BT határozatait végrehajtó intézkedések belső jogszerűségi felülvizsgálatára – mert az erre irányuló igény közösségi értelemben vett „alkotmányos garancia” – amelyet nemzetközi megállapodás sem sérthet • E hatáskört gyakorolva a Bíróság megállapítja, hogy a rendelet sérti Kadi közösségi jogból eredő alapvető jogait – mert nyilvánvalóan nem tartották tiszteletben a hatékony bírósági felülvizsgálathoz való jogot – a közösségi hatóság köteles közölni intézkedésének indokait – ha előzőleg nem is, de egyidejűleg vagy utóbb igen • A tulajdonhoz való jog sérült - korlátozása igazolható ugyan, de jelen esetben az intézkedés általános hatályára és tényleges időtartamára, valamint arra tekintettel, hogy semmilyen garanciát az érintett nem kapott, nem igazolható Szalayné Sándor Erzsébet

28. Európai Bíróság – további korrekció Segi és Gestoras Pro Amnistía (2007) (C-354/04.P és C-355/04.P) • Tényállás: az érintettek kártérítést követeltek a Tanácstól tekintettel arra, hogy pénzeszközeik befagyasztása okán nem állt módjukban hatékony jogorvoslat igénybevétele • Korábbi értelmezés szerint a KKBP illetve a harmadik pillér terén alkotható közös álláspont nem alapozza meg az Európai Bíróság, még kevésbé az Elsőfokú Bíróság joghatóságát • Újdonság: a közös álláspontok előzetes döntéshozatali eljárás keretében alapjog-kontrollnak vethetők alá, ha harmadik személyek irányába joghatás kiváltására alkalmasak • A Pupino-ügy (kerethatározat közvetlen hatálya) már előrevetítette a Bíróság hajlandóságát arra, hogy a harmadik pillért a közösségi jog irányába mozdítsa el. Szalayné Sándor Erzsébet

29. Konklúzió • Az Európai Bíróság erősíteni és szélesíteni fogja alapjogi ítélkezési gyakorlatát és szigorát – a Reformszerződés sorsától függetlenül is – még annak árán is, hogy saját hatásköri felhatalmazását a szokásosnál is tágabban értelmezi. • Bizonyosan nem kívánja a nemzeti bíróságokra hárítani/engedni a közösségi alapjogkontrollt • Igyekszik gesztust tenni a strassburgi bíróságnak – a törekvés kölcsönös – tekintettel a várható csatlakozásra is • Strassburg és Luxemburg is félreérthetetlen jeleket küld a nemzetközi jog és az ENSZ felé az emberi jogok illetve alapjogok kapcsán Szalayné Sándor Erzsébet

30. Köszönöm a figyelmüket! Szalayné Sándor Erzsébet