Acte II, LOLF, RGPP : quelles incidences pour la politique de la ville ? CRPV PACA -10 avril

1. Acte II, LOLF, RGPP : quelles incidences pour la politique de la ville ? CRPV PACA -10 avril renaud.epstein@free.fr

2. Au-delà du petit livre vert… D’une décentralisation l’autre : la politique de la ville Un modèle mis à mal par la vague de réformes néo-managérialesdes années 2000 (Acte II, LOLF, RGPP) La loi du 1er aout 2003 ou quand la politique de la ville retrouve sa place à l’avant-garde de la réforme Perspectives

3. D’une décentralisation l’autre : la politique de la ville • Projet territorial-contrat global : des instruments destinés à accroître la flexibilité de l’action publique tout maîtrisant la fragmentation née de la décentralisation • Le projet, espace de négociation publique des normes • Le contrat, outil d’intégration horizontale (transversalité) et verticale (du national au local) • La politique de la ville comme modèle • Un prototype : prouver la faisabilité et la fertilité d’un nouveau mode de gestion territoriale • Un idéal-type : transversal, partenarial, démocratique, etc. • De la marge à la norme • Contamination réussie : extension géographique et thématique • « Un territoire, un projet, un contrat » : le succès du modèle, en attendant l’Acte II • Une politique née avec l’Acte I de la décentralisation, qui en a fourni le mode d’emploi

4. D’une décentralisation l’autre : la politique de la ville Approche Objectifs Enjeu Réalisations Républicaine« en finir avec les ghettos » Réduction des écarts (remise à niveau du stock / dilution par les flux) Quartier = problème(concentration de handicaps) Renforcement des services publics et/ou démolition Communautarienne « vive les quartiers populaires » Reconnaissance &« Empowerement » (renforcement du capital social) Soutien aux initiatives individuelles et collectives Quartier =solution (ressources potentielles) Réformiste« des laboratoires où s’invente la ville de demain » Transformation d’un système générateur d’exclusion Expérimentations intra et inter-institutionnelles Quartier = symptôme (causes à l’échelle de la ville) Une politique procédurale Définition locale du contenu (nature du problème, buts poursuivis, réalisations) Coexistence –voire combinaison- permanente de trois approches concurrentes

5. Les réformes néo-managériales des années 2000 • De l’ambition réformiste au pragmatisme politique • Des concessions successives à tous les groupes de pression (associations d’élus, grands corps, syndicats de la fonction publique) • Des velléités réformatrices définitivement douchées par la vague rose • Les responsabilités sans les libertés locales • Des collectivités et des EPIC lestés par leurs nouvelles compétences, dont les marges de manœuvre se réduisent (transferts inégalement compensés, croissance et rigidification des dépenses, hausse des taux…) • Réduction continue de l’autonomie fiscale • Un droit d’expérimentation sans portée Acte II : quand la « mère de toutes les réformes » de Jean-Pierre Raffarin n’est que la fille (illégitime) de Gaston Deferre • La victoire des anciens en lieu et place du triomphe annoncé des modernes • A défaut de l’impossible simplification (suppression d’un niveau), le retour à la spécialisation (logique éculée des blocs de compétences)

6. Les réformes néo-managériales des années 2000 • Acte I : autonomisation du local vis-à-vis de la tutelle centrale • Couplage entre décentralisation et déconcentration • Etat / collectivités : de la tutelle verticale au partenariat horizontal • L’Europe, nouvel acteur et nouvel horizon pour les villes et les régions • Acte II : retrait de l’Etat, réaffirmation de l’autorité centrale • Décentralisation (juridique) et re-concentration (financière) : à défaut de la suppression les départements, affaiblir l’Etat départemental (transferts de compétences verticaux) • Remise en cause de tous les maillons de l’architecture contractuelle • L’affaiblissement du contrepoids européen • Une réaffirmation de l’autorité centrale irréductible au style sarkozyen L’acte II n’est pas la répétition du précédent

7. Les réformes néo-managériales des années 2000 • Transparence et performance • Moyens : présentation des charges budgétaires de l’Etat par mission (34) et programme (133) (regroupement des « crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation »). • Finalités : des PAP présentant la stratégie, les objectifs et les indicateurs de performance • Résultats : des RAP pour rendre compte au Parlement de l’atteinte des objectifs • Liberté et responsabilité • Des marges de manœuvre pour les responsables de programmes (fongibilité asymétrique) • Responsabilité politique : le vote au premier euro • Responsabilité managériale : les résultats plutôt que le respect des normes juridiques • La rhétorique néo-managériale à l’épreuve des faits • Verticalisation : segmentation renforcée par la fragmentation des BOP et le fléchage des crédits • Agencification : un programme, un responsable… et une agence • Culture de la performance ou culte des indicateurs ? des chaînes hiérarchique sous pression La LOLF : une « révolution budgétaire » • Une loi bipartisane d’initiative parlementaire

8. Les réformes néo-managériales des années 2000 • L’ensemble des missions de l’Etat passées en revue par des équipes mixtes 1.Que faisons-nous ? 2.Quels sont les besoins et les attentes collectives ? 3.Faut-il continuer à faire de la sorte ? 4.Qui doit le faire ? 5.Qui doit payer ? 6.Comment faire mieux et moins cher ? 7.Quel doit être le scénario de transformation ? • Démolition-reconstruction de l’Etat depuis son sommet • Pilotage central : multiplication des annonces, incertitude sur la mise en œuvre • Recomposition des administrations centrales (agencification) décomposition des administrations déconcentrées (résidualisation) La RGPP : une brusque accélération des réformes • Le prolongement organisationnel de la LOLF

9. Les réformes néo-managériales des années 2000 • La promotion d’un modèle « contractuel de marché », miroir inversé du service public • Négation de la différence entre secteur public et privé. • Primauté des résultats sur les processus (légalité, neutralité, continuité). • Renforcement de l’autonomie des opérateurs au détriment des hiérarchies administratives • Responsabilité managériale et non plus politique… • Quatre principes structurants • Démonopolisation pour permettre le déploiement des forces du marché (privatisation et régulation ou introduction de la concurrence dans l’administration). • Séparation nette entre fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et fonctions opérationnelles de mise en œuvre (steering not rowing). • Fragmentation des grandes bureaucraties verticales en unités administratives autonomes et spécialisées. • Renforcement des responsabilités et de l’autonomie des gestionnaires auxquels sont fixés des objectifs de résultats. Une « révolution bureaucratique » • Le New Public Management, un « puzzle doctrinal » • Une contradiction interne : renforcement de l’autonomie des managers ou restauration de l’autorité des responsables politiques sur les bureaucrates ?

10. Les réformes néo-managériales des années 2000 Le succès du néo-managérialisme Diffusion globale : OCDE, Banque Mondiale, FMI, UE, cabinets d’audit/conseil. L’apparente résistance du modèle administratif français : un leurre qui masquait l’acculturation progressive des élites nationales au nouveau paradigme, et la conversion en cours des élites urbaines et régionales La réforme de l’Etat entre trois logiques : économie budgétaire (Bercy), déconcentration (Intérieur), concertation (Fonction Publique). And the winner is… LOLF : une réforme structurante qui produit des effets en chaîne RGPP : accélération brutale du mouvement (et légitimation politique), incertitudes sur la mise en œuvre Des transformations de longue portée, appelés à perdurer : hégémonie idéologique, effet cliquet, mécanismes d’auto-renforcement…

11. La politique de la ville à l’avant-garde : la loi du 1er août 2003 • Une loi consensuelle, qui a suscité une large adhésion • Le contexte : anticiper sur l’Acte II et la LOLF ; répondre au rapport de la Cour des comptes, • Une présentation habile : continuité stratégique, simplification administrative, renforcement des moyens, transparence • Des débats révélateurs de la faiblesse de l’ancrage social, politique et institutionnel de la politique de la ville • Une critique en règle de 25 ans de politique de la ville • Des vices de conception : dilution des moyens et des responsabilités qui rendent la politique de la ville à la fois inévaluable et inefficace (!?!) • Des projets entravés par la bureaucratie locale et la technocratie nationale • Une opération de design institutionnel • Clarification du problème (des « ghettos indignes de la République ») et de l’objectif (le retour à la norme) • Recomposition du système d’acteurs : un opérateur (ANRU), un observateur (ONZUS), un peu de PPP (AFL), un leader responsable de la mise en œuvre (le maire) • Changement d’approche et d’instruments : une politique transversale bottom-up (projet territorial / contrat global) laisse place à un programme sectoriel top-down (appel à projet national / conventionnement progressif de programmes d’action) • Rabattement opérationnel : démolition et dérogation

12. La politique de la ville à l’avant-garde : la loi du 1er août 2003 La doctrine rénovatriceLa cohésion sociale par la mixité Effet attendu : mixité sociale Impact escompté : cohésion sociale

13. La politique de la ville à l’avant-garde : la loi du 1er août 2003 La doctrine rénovatrice Contre les grands ensembles : l’intégration par la banalisation urbaine

14. La politique de la ville à l’avant-garde : la loi du 1er août 2003 La rupture à l’épreuve des émeutes • Les émeutes, moteur de la politique de la ville : 1982, 1990, 2005 • Les émeutes, échec de la politique de la ville • Un îlot de consensus dans un océan de polémiques et de controverses • L’échec d’une prophétie • Un échec salvateur : les conséquences paradoxales des émeutes de 2005 De la simplification à la stratification • Coexistence de deux politiques, difficilement intégrées par une administration en position de faiblesse face aux agences (tutelle inversée) • Primauté du « volet urbain » sur le « volet humain » • CUCS/PRU : inversion séquentielle • Déséquilibre financier (4188€/hab en moyenne pour le PRU, 29€/hab pour le CUCS) • Instrumentalisation des CUCS au service de la mise en œuvre des PRU

15. Perspectives : ce que la rénovation urbaine nous donne à voir des réformes néo-managériales La rénovation urbaine : retrait de l’Etat La loi Borloo, conformation anticipée à « l’esprit de la LOLF » et à l’acte II L’agence, organisation « post-bureaucratique » conçue contre l’appareil d’Etat (DGUHC et DIV) Des services déconcentrés court-circuités : appel à projet, recours extensif aux consultants… Les conséquences d’un fonctionnement jurisprudentiel : une construction progressive de la règle, jamais stablisée, qui déstabilise plus encore l’Etat local Gouverner à distance Les « projets des maires » ? Guichet unique = pouvoir unique Une course de vitesse qui favorise la conformation des acteurs locaux aux attentes de l’agence nationale Un mode de gouvernement fondé sur l’autonomie et la mise en concurrence, plutôt que sur l’imposition hiérarchique de normes ou sur la négociation de projets Le succès du modèle : des politiques publiques aux programmes ; des administrations polyvalentes et intégrées verticalement aux agences mono-tâche sans relais locaux ; des contractualisations globales librement négociées localement aux conventions sectorielles fermement encadrées (CPER  CPER, contrat d’agglomération  pôles de compétitivité, pays  pôles d’excellence rurale, PLH  convention de délégation des aides au logement…)

16. Perspectives : ce que la rénovation urbaine nous donne à voir des réformes néo-managériales Récapitulatif : Acte II, LOLF, RGPP et leurs effets sur la gestion territoriale Démolition-reconstruction de l’appareil d’Etat : recomposition centrale (agencification) et décomposition locale Les responsabilités sans les libertés locales : renforcement de l’autonomie des collectivités, dans un cadre de plus en plus contraint (décentralisation de la pénurie) De nouveaux instruments qui redistribuent les tâches entre niveaux de gouvernement : définition centralisée des finalités de l’action (programmes et indicateurs) ; allocation concurrentielle des ressources nationales aux territoires (appels à projet) ; mise en œuvre déléguée aux collectivités, mais fermement contrôlée (reporting) ; renvoi de la mise en cohérence à la charge des élus locaux Gouvernement à distance : retrait de l’Etat hors de la cogestion locale (« hands off »), retour dans la définition des finalités des politiques locales; appuyé sur des instruments soft de pilotage (appels à projet, « bonnes pratiques », benchmarking, audit…) incitant les opérateurs locaux (dont les collectivités) à mettre en œuvre les priorités centrales, sans imposition hiérarchique ni négociation Une dynamique lourde de transformation, des effets variables en fonction des territoires et des secteurs

17. Perspectives : quel avenir pour la politique de la ville ? Incertitude (relative) : Périmètre de la géographie prioritaire ? Reconduction des CUCS ? Resserrement sur les seules villes en difficulté sociale des territoires pauvres sur le plan fiscal ? Rabattement sur la seule mise en œuvre des priorités et programmes étatiques ? Certitude : la résidualisation de la dimension contractuelle Une politique nationale qui s’est déliée du couple projet-contrat, en privilégiant les dotations (DSU), les exonérations (ZFU) et les appels à projet (PRU, PRE, Culture…) De l’Etat animateur à l’Etat fantôme : quand le disparu prend figure humaine Avec ou sans contrat, l’enjeu d’intégration demeure : renforcement de la fragmentation socio-urbaine et de la segmentation de l’action publique L’épuisement de l’instrument contractuel (rabattement sur l’allocation de maigres fonds, sans prise sur le contenu des grandes politiques publiques) n’entraine pas l’obsolescence de l’instrument projet (intégration des politiques locales, mobilisation des ressources supra-locales) Enjeu : du contrat sans projet au projet sans contrat ?