Valutazione ambientale strategica l’applicazione italiana

1. IUAV Corso di specializzazione Tutela e gestione del suolo e delle acqueAprile 2012 Valutazione ambientale strategica l’applicazione italiana Prof. Maria Rosa Vittadini Università IUAV di Venezia

2. Una ampia gamma di direttive UE per la prevenzione degli impatti • Direttiva 85/337/CEEdel Consiglio del 27 giugno 1985 concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati • Direttiva 92/43/CEEdel Consiglio del 21 maggio 1992 relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche • Direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrata dell’inquinamento • Direttiva 97/11/CEDEL CONSIGLIO del 3 marzo 1997 che modifica la direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati • Direttiva 01/42/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati Piani e programmi sull’ambiente del 27 giugno 2001 • Direttiva 2010/75/EU on industrial emissions (integrated pollution prevention and control) • Direttiva 2011/92/EU concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati

3. Le Direttive introducono altrettante procedure di valutazione • Valutazione di Impatto Ambientale (VIA, su taluni progetti suscettibili di avere effetti ambientali significativi) • Valutazione Ambientale strategica (VAS, su taluni piani) • Valutazione di incidenza (Vinca, su taluni piani e taluni progetti) • Autorizzazione integrata ambientale (AIA, su taluni progetti)

4. un contesto articolato: diverse valutazioni ambientali Direttiva quadro sui rifiuti Direttive“Habitat” e “Uccelli” Politiche Direttive sulle acque (direttiva quadro sulle acque, direttive “Alluvioni”, “Ambiente marino”, “Nitrati”) Piani e programmicontemplati dalla direttivaVAS (2001/42) Progetti (pubblico-privato) contemplati dalla direttiva VIA (85/337, 97/11, 2003/35 e 2009/31) Direttive “Discariche” e “Incenerimento” Direttive “IPPC” e “Seveso” Direttiva sulla cattura e lo stoccaggio del carbonio

5. I tempi dipendono dall’inserimento nel quadro complessivo dei processi amministrativi che richiedono valutazioni ambientali. Il quadro emergente è molto complesso e difficile da governare nel suo insieme. Doc.10917/06 C.E.P 2000 SSSE PAE Dir.CE /01/42 Dir.CEE /85/337 VAS Dir.CEE 92/43 Dir.CE /97/11 HABITAT VIA VINCA Reg. CE /01/761 Dir.CE /96/61 EMAS IPPC PARTECIPAZIONE DANNO Dir.CE /03/35 Dir.CE /04/35 ACQUE Dir. CE/00/60 LLPP ecc. ARIA ecc. Fonte S. Malcevschi, Scuola VAS, Roma 2011

6. autorizzazioni e valutazioni Nella autorizzazione di un’opera il criterio determinante è la conformità delle caratteristiche dell’opera alle norme. Qualora sia conforme l’opera deve essere autorizzata. Nelle opere sottoposte a valutazione ambientale la decisione se fare o non fare dipende da due componenti: la natura degli effetti ambientali dell’opera e lo stato dell’ambiente nel quale l’opera si inserisce. Compresa la percezione delle collettività interessate (partecipazione). A parità di prestazioni dell’opera, anche sotto il profilo ambientale, essa può essere o non essere compatibile a seconda delle condizioni del contesto ambientale.

7. Valutazione di impatto ambientale Valutazione Ambientale di piani e programmi Approccio per opere singole Approccio per scenari e aree Momento specifico Processo Successiva alla progettazione Integrata nella pianificazione Autorizzazione formale da parte di un ente esterno Procedura interna all’ente responsabile del piano Descrizione parziale alternative Descrizione dettagliata alternative “ragionevoli” Consultazione/partecipazione passiva Consultazione/partecipazione attiva Monitoraggio di controllo e verifica Monitoraggio proattivo e circolarità VIA e VAS un diverso ruolo e una diversa impostazione

8. Molti fattori di crisi della pianificazione • Frammentazione degli interessi e dei poteri • Tempi di elaborazione troppo lunghi • Trasformazioni rapide e incapacità di adattamento • Incoerenza tra piani a diversa scala e diverso settore • Scollamento tra risorse e decisioni • Incertezza e inefficacia dei Piani tradizionali

9. Le nuove necessità: strategie come costrutto sociale complesso, flessibilità nel tempo, coinvolgimento sociale diretto, monitoraggio e retroazione • L’orientamento strategico è collegato alla prospettiva della sostenibilità nelle sue tre dimensioni: economica, sociale ed ambientale • La ricerca della flessibilità nella formazione e nella gestione del Piano (piani strutturali e piani attuativi) • La partecipazione come garanzia della sostenibilità sociale oltre che della fattibilità delle previsioni dei piani

10. Un format per piani sostenibili • I primi esempi: Piani di Agenda 21 • Programmazione dei fondi strutturali con Valutazione ambientale ex ante, in itinere, ex post • Programmi integrati (complessi) e nuove pratiche di progettazione e gestione integrata delle trasformazioni

11. I caratteri comuni • Necessità di governance • Definizione di obiettivi di lungo periodo e di traguardi quantificati • Partecipazione della collettività nel processo di costruzione delle scelte • Valutazione delle alternative migliori per raggiungere gli obiettivi e i traguardi • Monitoraggio dei risultati con indicatori • Retroazione sui mezzi e le risorse mantenendo (tendenzialmente) invariati gli obiettivi il processo di VAS come strumento per un nuovo modo di elaborare ed attuare i Piani

12. Dal government alla governance

13. Lo schema ENPLAN

14. innovazioni e criticità • La VAS introduce un nuovo modo di costruire e attuare Piani e Programmi • sussiste ancora molta incertezza in materia da parte delle amministrazioni procedenti e proponenti • Anche nelle norme più recenti il funzionamento della procedura è insufficientemente definito • L’assenza delle strategie (condivise) di sviluppo sostenibile priva la VAS della sua efficacia

15. Il decreto legislativo 4/2008: i principi per la sostenibilità • Principio dell’azione ambientale • Principio dello sviluppo sostenibile • Principi di sussidiarietà e di leale collaborazione • Diritto di accesso alle informazioni ambientali e di partecipazione a scopo collaborativo

16. Il processo di VAS E’ avviato dall’autorità procedente contestualmente al processo di formazione del P/P e comprende: a) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità; b) l’elaborazione del rapporto ambientale; c) lo svolgimento di consultazioni; d) la valutazione del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni; e) la decisione alla luce del punto d); f) l’informazione sulla decisione e sulle sue motivazioni; g) il monitoraggio e la retroazione A piani diversi uguale processo di VAS?

17. Un campo di applicazione assai ampio, ma non del tutto definito Piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale. che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, per la valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli e che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti sottoposti a VIA o a valutazione di incidenza (dir.Habitat)

18. ambito di applicazione Sono comunque esclusi dal campo di applicazione: i piani e i programmi destinati esclusivamente a scopi di difesa nazionale caratterizzati da somma urgenza o coperti dal segreto di Stato; i piani e i programmi finanziari o di bilancio; i piani di protezione civile in caso di pericolo per l’incolumità pubblica e quando non sia in ogni caso possibile lo svolgimento della Vas.

19. L’autorità competente Sono sottoposti a Vas in sede statale i piani e programmi la cui approvazione compete ad organi dello Stato. Sono sottoposti a Vas in sede regionale i piani e programmi la cui approvazione compete alle Regioni e Province autonome o agli enti locali. In sede statale, l’autorità competente è il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare. In sede regionale, l’autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale a tal fine designata dalle Regioni e dalle Province autonome.

20. Collaborazione tra istituzioni L’autorità competente e l’autorità proponente collaborano in ogni momento della Vas in particolare al fine di: dare applicazione al principio di integrazione degli obiettivi di sostenibilità ambientale nelle politiche settoriali; individuare un percorso metodologico e procedurale stabilendo le modalità della collaborazione, le forme di consultazione da attivare, i soggetti competenti in materia ambientale ed il pubblico interessato da consultare, le Regioni e gli Stati eventualmente interessati; definire le informazioni da includere nel rapporto ambientale ed il loro livello di dettaglio; assicurare la qualità del rapporto ambientale e la congruenza del piano/programma con le informazioni e gli obiettivi del rapporto ambientale; individuare le necessità e le modalità di monitoraggio

21. Lo svolgimento della procedura: lo screening L’autorità competente in collaborazione con l’autorità procedente: individua i soggetti competenti in materia ambientale da consultare trasmette ad essi il documento preliminare per l’espressione del loro parere Il parere deve essere inviato entro trenta giorni all’autorità competente ed all’autorità procedente L’autorità competente, sentita l’autorità procedente, tenuto conto dei contributi pervenuti, entro novanta giorni emette il provvedimento di verifica assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla VAS e, se del caso, definendo le necessarie prescrizioni. Il risultato della verifica di assoggettabilità, comprese le motivazioni, deve essere reso pubblico.

22. Lo scoping: un momento chiave Sulla base di un rapporto preliminare sui possibili impatti ambientali significativi dell’attuazione del piano o programma, il proponente e/o l’autorità procedente entrano in consultazione, sin dai momenti preliminari dell’attività di elaborazione di piani e programmi, con l’autorità competente e gli altri soggetti competenti in materia ambientale, al fine di definire la portata ed il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel rapporto ambientale. La consultazione, salvo quanto diversamente concordato, si conclude entro 90 giorni.

23. Il Rapporto ambientale Il rapporto ambientale costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l’intero processo di elaborazione ed approvazione. Nel rapporto ambientale debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l’attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma stesso. (allegato VI). Per evitare duplicazioni della valutazione, possono essere utilizzati, se pertinenti, approfondimenti già effettuati ed informazioni ottenute nell’ambito di altri livelli decisionali o altrimenti acquisite in attuazione di altre disposizioni normative.

24. Il rapporto ambientale e la valutazione Un RA descrittivo o un RA dialettico? l’importanza del monitoraggio ambientale per passare dagli obiettivi generali agli obiettivi specifici Chi elabora il Piano e chi elabora il RA? Quando? I metodi di valutazione: SSD, analisi a molti obiettivi, ecc. Utili per scegliere, ma prima bisogna costruire le ipotesi

25. Deposito e consultazione La proposta di piano o di programma, il rapporto ambientale e una sintesi non tecnica dello stesso devono essere comunicati all’autorità competente. Dalla data pubblicazione dell’avviso del deposito decorrono i tempi dell’esame istruttorio e della valutazione. La documentazione (su supporto informatico) deve essere depositata presso gli uffici dell’autorità competente e presso gli uffici delle Regioni e delle Province il cui territorio risulti anche solo parzialmente interessato dal piano o programma o dagli impatti della sua attuazione.

26. La consultazione Contestualmente all’invio alla autorità competente, l’autorità procedente cura la pubblicazione di un avviso sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica o nel Bollettino Ufficiale della Regione o Provincia autonoma interessata relativo all’avvio della fase di valutazione e delle modalità di consultazione dei documenti. L’autorità competente e l’autorità procedente mettono a disposizione del pubblico la proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale mediante il deposito presso i propri uffici e la pubblicazione sul proprio sito web.

27. La consultazione Entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell’avviso, chiunque abbia interesse può prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e presentare proprie osservazioni, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi Regole analoghe sono previste per i processi di VAS che coinvolgono paesi confinanti (VAS transfrontaliera)

28. Valutazione e parere motivato Le attività tecnico-istruttorie per la valutazione ambientale sono svolte dall’autorità competente con cui collabora l’autorità procedente che assicura che la documentazione presentata sia completa ed integrata se occorre. L’autorità competente, in collaborazione con l’autorità procedente, acquisisce e valuta tutta la documentazione presentata, nonché le osservazioni, obiezioni e suggerimenti inoltrati ed esprime il proprio parere motivato entro il termine di novanta giorni L’autorità procedente, in collaborazione con l’autorità competente, provvede, ove necessario, alla revisione del piano o programma alla luce del parere motivato espresso prima della presentazione del piano o programma per l’adozione o approvazione

29. Adozione e approvazione Il P/P ed il rapporto ambientale, insieme con il parere motivato e la documentazione acquisita nell’ambito della consultazione, viene trasmesso all’organo competente all’adozione o approvazione del piano o programma. La decisione finale deve tenere conto del parere motivato e della documentazione acquisita.   La decisione viene resa pubblica attraverso la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale o sul Bollettino ufficiale della Regione o Provincia autonoma indicando la sede ove si possa prendere visione del piano o programma adottato di tutta la documentazione oggetto dell’istruttoria. Devono inoltre essere resi pubblici: il parere motivato espresso dall’autorità competente; la dichiarazione di sintesi le misure adottate per il monitoraggio

30. Il decreto legislativo 128/2010 Le innovazioni principali: Rafforzamento del diritto ambientale (non “desumibili” ma “contenuti”) Irrigidimento delle valutazioni (dal “possono produrre impatti” si passa al “producono impatti”) Esiti del parere motivato (il P/P deve essere adeguato al parere) Una instabilità normativa ancora non conclusa

31. Dlgs 128/2010: il parere motivato e la revisione del Piano L’autorità procedente, in collaborazione con l’autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l’approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del piano o programma E’ una innovazione di grandissima portata: come diretta conseguenza viene in primo piano l’autonomia (tecnica, politica, organizzativa) dell’autorità Competente per la VAS rispetto alla autorità procedente e la questione della partecipazione e delle sue regole

32. Il monitoraggio Il monitoraggio assicura, anche avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali, il controllo sugli impatti ambientali significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione dei piani e dei programmi approvati e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità prefissati, al fine, tra l’altro, di individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e di essere in grado di adottare le opportune misure correttive. Il piano o programma individua le risorse necessarie per la realizzazione e gestione del monitoraggio. Le informazioni raccolte attraverso il monitoraggio dovranno essere tenute in conto nel caso di eventuali modifiche al piano o programma e comunque sempre incluse nel quadro conoscitivo dei successivi atti di pianificazione o programmazione

33. Monitoraggio contemplativo? Monitoraggio come fase essenziale del processo di VAS Del contesto Delle azioni di piano (tutte) Degli effetti ambientali (causa effetto, modello DPSIR) L’attuazione del piano è condotta da soggetti (amministrativi, istituzionali, ecc. diversi da quelli che lo hanno elaborato). Il concetto di monitoraggio di filiera e, il ruolo della VAS e delle autorità competenti.

34. VAS: tre livelli di processo valutativo • Questioni di un singolo Piano La VAS come strumento per il contributo del piano agli obiettivi di sostenibilità • Questioni di filiere di piani Dalla gerarchia dei piani alla sussidiarietà: la VAS come strumento per la sussidiarietà ambientale • Questioni dell’insieme dei piani (delle decisioni) La VAS come raccordo delle politiche con le Strategie di sostenibilità

35. La strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto il Governo, con apposita delibera del Comitato Interministeriale per la programmazione economica, su proposta del Ministero dell’ambiente, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le regioni e le province autonome, ed acquisito il parere delle associazioni economiche, sociali ed ambientali, provvede all’aggiornamento della Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile di cui alla Delibera del Comitato Interministeriale per la programmazione economica del 2 agosto 2002.

36. Le strategie regionali per lo sviluppo sostenibile Entro dodici mesi dalla delibera di aggiornamento della strategia nazionale le Regioni e le province autonome si dotano, attraverso adeguati processi informativi e partecipativi, di una complessiva strategia di sviluppo sostenibile che sia coerente e definisca il contributo alla realizzazione degli obiettivi della strategia nazionale. Le strategie regionali indicano insieme al contributo della regione agli obiettivi nazionali, la strumentazione, le priorità, le azioni che si intendono intraprendere. Le regioni promuovono l’attività delle Amministrazioni locali che, anche attraverso i processi di Agenda 21 locale, si dotano di strumenti strategici coerenti e capaci di portare un contributo alla realizzazione degli obiettivi della strategia regionale.

37. Le strategie come quadro di coerenza Le strategie di sviluppo sostenibile offrono il quadro di riferimento per le valutazioni ambientali assicurando la semplificazione delle attività di valutazione e la loro coerenza agli obiettivi di sostenibilità definiti ai vari livelli. Dette strategie sono definite coerentemente ai diversi livelli territoriali, attraverso la partecipazione dei cittadini e delle loro associazioni, in rappresentanza delle diverse istanze ed assicurare la dissociazione fra la crescita economica ed il suo impatto sull’ambiente, nel rispetto delle condizioni di stabilità ecologica, la salvaguardia della biodiversità ed il soddisfacimento dei requisiti sociali connessi allo sviluppo delle potenzialità individuali quali presupposti necessari per la crescita della competitività e dell’occupazione.

38. La VAS è efficace? la misurazione della efficacia della VAS deve necessariamente considerare due livelli: uno macro e uno micro. A livello “macro” si tratta di valutare se, ed in che termini, l’introduzione della VAS consenta effettivamente di raggiungere gli obiettivi definiti ed assunti dalla stessa Direttiva 2001/42/CE, ovvero se lo strumento è, in linea generale, coerente con gli scopi per i quali è stato introdotto. A livello “micro”, si tratta i verificare se l’assoggettamento a VAS di Piani e Programmi secondo i modi ed i criteri stabiliti dalle norme nazionali e/o regionali consenta effettivamente di misurare significative “differenze” nell’iter di formazione ed approvazione, oltre che nell’implementazione, dei medesimi piani e programmi

39. Condizione minime di efficacia L’efficacia della VAS dipende, innanzitutto, dall’essere la procedura effettivamente in grado di intervenire nella formazione di piani e programmi la dove si determinano scelte e strategie tali da prefigurare effetti significativi sull'ambiente (questi sono i P/P che secondo la direttiva dovrebbero essere oggetto di una valutazione ambientale sistematica). Le condizioni minime che consentano alla VAS di operare con efficacia sono dunque verificate, a questo livello, se: Tutte le opzioni di politica territoriale e settoriale che possano determinare significativi effetti sull’ambiente sono effettivamente maturate ed assunte nell’ambito di processi di elaborazione ed approvazione di piani e programmi; Tutti i piani e programmi nell’ambito dei quali tali opzioni vengano effettivamente considerate siano assoggettati a VAS.

40. Dalla teoria alla pratica E’ nella pratica “quotidiana” della pianificazione (e della valutazione) che si determinano o meno le condizioni per una realmente VAS efficace (ed efficiente). E’ fra i soggetti a diverso titolo impegnati nella procedura che si deve misurare la disponibilità “culturale” prima ancora che “concreta” a modificare - spesso radicalmente - approcci e modi operativi generalmente sedimentati e consolidati in anni e anni di esperienza. E’ – soprattutto - a partire dall’essere o meno il P/P impostato secondo un modello lineare, coerente (Obiettivi – Scenari – Strategie – Azioni – Monitoraggio, verifica ed adeguamento durante l’implementazione del piano) che si verifica, nell’applicazione della procedura a livello locale, la sua effettiva capacità di orientare opzioni ed accompagnare le decisioni.

41. La VAS è efficace se il Piano e efficace La VAS è efficace se il P/P è effettivamente il “luogo” nel quale le decisioni potenzialmente rilevanti ai fini degli effetti ambientali vengono perfezionate, comparate, valutate e quindi adottate, secondo approcci metodologici e criteri di valutazione coerenti e per quanto possibile scientifici. Nelle intenzioni del legislatore europeo la procedura accompagna infatti la formazione del Piano / Programma fin dalle prime fasi, evidenziando e portando a comparazione gli effetti derivanti dalle opzioni alternative in un processo tendenzialmente cooperativo e caratterizzato da ripetute iterazioni. La VAS assume in questo senso un ruolo complementare e strettamente integrato nel processo di formazione del Piano.

42. Le condizioni per una VAS efficace Il piano è necessario laddove si sia in presenza di opzioni alternative e non compatibili per quanto concerne l’impiego di una o più risorse limitate (si pianifica o si programma l’uso di risorse limitate e/o scarse, per gestire risorse illimitate non ci sarebbe infatti bisogno di alcun piano). Se il piano svolge effettivamente il suo ruolo di “regolatore” dell’impiego di risorse limitate, la VAS può affiancarne le fasi di impostazione, elaborazione ed approvazione fornendo approcci metodologici e conoscitivi atti a rendere espliciti gli effetti ambientali associati alle diverse opzioni esplorate, ovvero ad evidenziare le conseguenze attese dall’implementazione del piano/programma sulle risorse limitate per antonomasia, quelle ambientali. Sempre ai fini di una procedura efficace, è inoltre essenziale conseguire una non formale cooperazione fra i diversi soggetti coinvolti nella fase di redazione del P/P, ovvero garantire che l’interazione fra autorità procedente ed autorità competente sia reale, efficace, non solamente “di facciata”.

43. La VAS non è la VIA dei Piani A differenza della VIA, che si sviluppa in “contraddittorio” fra autorità competente e proponente, la VAS presuppone un’impostazione “cooperativa” fra autorità, generalmente pubbliche, tutte a diverso titolo impegnate a massimizzare i pubblici benefici delle politiche territoriali e settoriali. Non è ipotizzabile una VAS che svolga il ruolo di “controllo” terzo di un’attività di pianificazione altrimenti avulsa da qualsiasi obiettivo di sostenibilità ambientale. Non è ipotizzabile non tanto perché gli orientamenti della pianificazione territoriale e settoriale siano già di per se coerenti con quegli obiettivi di sostenibilità che la direttiva indica, quanto piuttosto perché questo deve essere, secondo lo stesso trattato europeo, il loro orizzonte culturale e scientifico.

44. Requisiti di efficacia della procedura Razionalità del processo di formazione del P/P Efficacia del P/P come strumento di allocazione di risorse scarse Integrazione VAS-Piano: condivisione di regole, approcci, obiettivi Considerazione e comparazione di opzioni alternative Distinzione dei ruoli ed indipendenza (terzietà) funzionale del valutatore Trasparenza della procedura e partecipazione Monitoraggio nella fase di realizzazione e previsione di strumenti di adeguamento del P/P sulla base degli esiti del monitoraggio.