Alternativas Judiciales por Prohibición del Derecho a Huelga

1. Alternativas Judiciales por Prohibición del Derecho a Huelga Carla Montano Valenzuela Abogado Centro de Asesorías

2. Temas a tratar • Conceptos y antecedentes legales previos • La huelga y su relación con la libertad sindical • Antecedentes generales • Vía Judicial a través del Recurso de Protección • La Ley de Bases de Procedimiento Administrativo • La vía del Recurso de Inaplicabilidad

3. Conceptos y Antecedentes Legales Previos • Una huelga es el cese colectivo y concertado del trabajo, total o parcial, realizado por una colectividad de trabajadores para presionar a una contraparte en defensa de sus reivindicaciones. • Internacionalmente la huelga es reconocida como un derecho fundamental de los trabajadores (derecho de huelga), y como una de las más importantes vías de acción sindical.

4. La Huelga y su relación con la Libertad Sindical • Es considerada un derecho fundamental y se encuentra garantizada mundialmente por los Convenios 87 y 98 de la OIT. Nuestra Constitución reconoce el derecho a sindicarse (art. 19 No. 19 CPR) • La libertad sindical (en sentido restringido) es el derecho que tienen los trabajadores de crear y organizar sindicatos libremente, afiliarse y desafiliarse a los mismos, sin ninguna injerencia ni represalia por parte del Estado o de los empleadores. • La libertad sindical (en sentido amplio y extensivo) comprende la autonomía funcional, es decir, el derecho a emprender todas las acciones que corresponda en defensa de los intereses de los trabajadores (Derechos de acción colectiva) • Incluye el derecho de huelga y el derecho a la negociación colectiva, así como el derecho de los trabajadores a organizarse en el lugar de trabajo, pues se trata de un elemento indispensable de la autonomía sindical establecida en el Art. 3 Nº 1 del Convenio 87 de la OIT, y afirmado categóricamente por el art. 10º del Pacto de Derecho Económicos, Sociales y Culturales según el cual:

5. Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales • Art. 8: • Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar: d) El derecho de Huelga, ejercido en conformidad con las leyes de cada país.

6. A Nivel Constitucional • Según Art. 1 CPR, el Estado está a servicio de la persona humana, y en consecuencia no se puede privar a las personas de sus derechos esenciales, sino es a través del estricto apego a los mecanismos que establece la Constitución. • El Estado reconoce y ampara los grupos intermedios, y en consecuencia protege la autonomía de los mismos, en este caso la Autonomía Sindical cuya expresión más auténtica es la Huelga; puesto que el concepto de autonomía, apunta precisamente a aquellos medios de acción que no dependen de la voluntad de ningún otro órgano o sujeto, especialmente el Estado o en este caso el Empleador. • Según el Art. 5 CPR, el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación los derechos esenciales, y en consecuencia, estos sólo pueden ser perturbados conforme a los mecanismos que la Constitución establece. Las autoridades deben promover los derechos esenciales, lo cual se opone lógicamente a limitarlos o restringirlos, de allí que toda interpretación jurídica debe tender a expandir lo más posible el alcance de dichos derechos esenciales, sobre todo si además están consagrados en Tratados Internacionales ratificados por Chile en materia de derecho esenciales, relativos a garantías políticas y sociales.

7. Postura de la OIT frente a la limitación del derecho de huelga • El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha señalado que el Derecho de Huelga sólo puede ser objeto de restricciones importantes o de prohibición en el caso de los servicios esenciales, en el sentido estricto del término; es decir, aquellos servicios cuya interrupción pondría en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas.

8. Postura de la OIT frente a la limitación del derecho de huelga Por tanto, el criterio determinante es restrictivo y dice relación con la existencia de una amenaza evidente e inminente a la vida, seguridad, o salud de la población.

9. Limitaciones al derecho a declarar la huelga Art. 19 no. 16 inciso final CPR • Respecto de los servicios de utilidad pública. • Respecto de las empresas cuya paralización cause grave daño a la salud, al abastecimiento de la población, a la economía del país o a la seguridad nacional. • En esta segunda categoría se incluyen las empresas concesionarias de distribución de energía eléctrica.

10. Sanción por contravención de la prohibición • LEY 12.927, SOBRE SEGURIDAD DEL ESTADO Delitos contra la normalidad de las actividades nacionales Art. 11: Toda interrupción o suspensión colectiva, paro o huelga de los servicios públicos, o de utilidad pública, o en las actividades de la producción, del transporte o del comercio producidos sin sujeción a las leyes y que produzcan alteraciones del orden público o perturbaciones en los servicios de utilidad pública o de funcionamiento legal obligatorio o daño a cualquiera de las industrias vitales, constituye delito y será castigado con presidio menor en sus grados mínimo a medio. En la misma pena incurrirán los que induzcan, inciten o fomenten alguno de los actos ilícitos a que se refiere el inciso anterior.

11. Antecedentes Generales • La Resolución Exenta No. 30, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, publicada en Diario Oficial el 31 de Julio de 2007, calificó las empresas o establecimientos que se encuentran en alguna de las situaciones a que se refiere el artículo 384 inc. final del Código del Trabajo.

12. Consecuencias de esta Decisión Administrativa • La inclusión en la nómina contenida en la resolución citada tiene por finalidad determinar las empresas cuyos trabajadores no podrán declararse en huelga, por atender servicios de utilidad pública o cuya paralización por su naturaleza cause grave daño a la salud, al abastecimiento de la población, a la economía del país o a la seguridad nacional. • Es decir, mediante una decisión administrativa, se priva a los trabajadores participantes de un proceso de negociación colectiva del derecho a la huelga, herramienta fundamental para establecer mejores condiciones comunes de trabajo y de remuneración al interior de la empresa. • Dejando como única alternativa el arbitraje obligatorio

13. En dicha nómina, se incluye a las siguientes empresas concesionarias de distribución de energía eléctrica: • Empresa Eléctrica de Arica S.A. Empesa Eléctrica de Iquique S.A. (sic) Empresa Eléctrica de Antofagasta S.A. Empresa Eléctrica del Norte Grande S.A. Empresa Eléctrica de Atacama S.A. Chilectra S.A. Empresa Eléctrica de Melipilla, Colchagua y Maule S.A. CGE Distribución S.A. Chilquinta Energía S.A. Compañía Eléctrica del Litoral S.A. Energía de Casablanca S.A. Compañía Nacional de Fuerza Eléctrica S.A. Luz Linares S.A. Luz Parral S.A. Sociedad Austral de Electricidad S.A. Empresa Eléctrica de La Frontera S.A. Empresa Eléctrica de Aysén S.A. Empresa Eléctrica de Magallanes S.A.

14. Otras Empresas incluidas en la nómina • Aparte de las empresas citadas más arriba, se incluyen en la Resolución No. 30 a cinco empresas distribuidoras de gas de red (Gasco S.A., Metrogas S.A., Energas S.A., Empresa de Gas de la Quinta Región S.A. y Gas Sur S.A.). • No se incorporan en la nómina las empresas prestadoras de Servicio Público Sanitario.

15. Ministro Osvaldo Andrade • Las empresas sanitarias “cuentan con la mayor cantidad de trabajo operativo bajo régimen de subcontratación, por lo tanto, desde la perspectiva impulsada por este Ministerio, la restricción a la huelga no tiene justificación real. • Además, “no se están incluyendo las nuevas empresas sanitarias que ingresan al sector”, agregando que ello se fundamenta “en una recomendación formulada por la OIT, en cuanto a que, si bien es admisible la restricción del derecho a huelga en las empresas que prestan servicios esenciales, ameritaba revisar los criterios aplicados para evitar una interpretación extensiva de estos, impidiendo en más casos de los razonables el uso de la huelga”

16. Antecedentes del Trato Discriminatorio • En la calificación efectuada por los Ministros no se consideraron iguales antecedentes existentes en el sector eléctrico, donde la subcontratación de trabajadores alcanza porcentajes cercanos al 90% del personal encargado de la mantención y continuidad del servicio público eléctrico.

17. Vía Judicial a través del Recurso de Protección • Ante tal panorama, la vía judicial adoptada consistió en la interposición de un Recurso de Protección, el 30 de agosto de 2007 (Rol 4567-2007). • Se alega la ilegalidad y arbitrariedad de la resolución Triministerial que infringe la garantía constitucional de la igualdad ante la ley. • La Finalidad: que los Tribunales de Justicia dejen sin efecto la aludida resolución, lo que traería como consecuencia la posibilidad de declarar la huelga por las empresas agregadas a dicha nómina.

18. Fundamentos del Recurso de Protección • En cuanto a la ilegalidad y arbitrariedad de la resolución triministerial, se sostuvo como ideas centrales: • Se trata de un acto ilegal, puesto que la decisión adoptada por los Ministros de Estado recurridos se dicta en aplicación de una norma de carácter inconstitucional como lo es el artículo 384 inc. final del Código del Trabajo. (Esta tesis permite la interposición del recurso de inaplicabilidad ante el TC, el 20 de noviembre de 2007) • Además es un acto arbitrario, puesto que nos encontramos frente a un acto de la autoridad inmotivado, caprichoso, carente de justificación. Se ha adoptado una decisión que carece de correlato en un procedimiento que la justifique.

19. La Ilegalidad de la Resolución Triministerial • Se trata de un acto ilegal, puesto que la decisión adoptada por los Ministros de Estado recurridos se dicta en aplicación de una norma de carácter inconstitucional como lo es el artículo 384 inc. final del Código del Trabajo. • En efecto, el artículo 19 No. 16 inciso final de la Constitución Política de la República dispone que “La ley establecerá los procedimientos para determinar las corporaciones o empresas cuyos trabajadores estarán sometidos a la prohibición de declarar la huelga”.

20. El Artículo 384 inc. final del Código del Trabajo • No indica procedimiento alguno, pues se limita a señalar que: “la calificación de encontrarse la empresa en alguna de las situaciones señaladas en este artículo, será efectuada dentro del mes de julio de cada año, por resolución conjunta de los Ministros del Trabajo y Previsión, Defensa Nacional y Economía, Fomento y Reconstrucción. • Como vemos, dicha norma sólo regula los siguientes aspectos: • Autoridad competente: los ministros del Trabajo y Previsión Social, Defensa Nacional, y Economía Fomento y Reconstrucción. • Formalidad del acto Terminal: resolución conjunta de los ministros. • Oportunidad para ejecutar el acto Terminal: mes de julio.

21. La Respuesta de la Autoridad Administrativa • En su informe, los ministros recurridos señalan que: …La resolución aludida se dicta en virtud de sus facultades discrecionales y que el procedimiento a que debe sujetarse la calificación, “no es otro que el señalado precisamente por el artículo 384 inc. final del Código del Trabajo, el que por el principio de especialidad prevalece por sobre las normas de la Ley 19.880, Ley de Bases de Procedimiento Administrativo, que se aplica para este caso sólo con carácter supletorio”.

22. Nuestra Tesis • Hemos planteado que en la calificación efectuada por los ministros es imposible llegar a conocer oportunamente los contenidos y fundamentos de las decisiones que se adoptan, no existe un expediente escrito o electrónico, en el que conste la sucesión de actos, presentaciones y documentos, orientados a la producción del acto Terminal. • Dicha decisión no expresa los hechos y fundamentos de derecho que la justifican, incumpliendo así lo establecido por el artículo 11 de la Ley 19.880 que establece que los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afecten los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos”, garantía mínima de imparcialidad y objetividad que debe observar la Administración en las decisiones que adopte, considerando que afecta un derecho fundamental de los trabajadores del sector eléctrico. • En virtud de lo anterior, hemos sostenido reiteradamente tanto en el recurso de protección, de apelación, como en el de inaplicabilidad, como veremos, que debe darse plena aplicación a la ley de bases de procedimiento administrativo, por las razones que explicaremos en extenso a continuación.

23. La Ley de Bases de Procedimiento Administrativo El 29 de mayo de 2003 se publicó la Ley No. 19.880, que establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la administración del Estado. Consagra el principio de Transparencia y Publicidad, señalando que el procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él, otorgando garantías y recursos específicos.

24. Características de la Ley 19.880 • El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. El procedimiento tiene por finalidad esencial la emisión de un acto administrativo. A diferencia de la actividad privada, la actuación pública requiere seguir unos cauces formales, más o menos estrictos, que constituyen la garantía de los ciudadanos en el doble sentido de que la actuación es conforme con el ordenamiento jurídico y que esta puede ser conocida y fiscalizada por los ciudadanos. • El procedimiento administrativo se configura como una garantía que tiene el ciudadano de que la Administración no va a actuar de un modo arbitrario y discrecional, sino siguiendo las pautas del procedimiento administrativo, procedimiento que por otra parte el administrado puede conocer, evitando así su indefensión.

25. Críticas a la aplicación del art. 384 inc. final del Código del Trabajo • El Código del Trabajo no indica procedimiento alguno. • La decisión adoptada por los Ministros recurridos no es el resultado de un cauce formal en el que las garantías de los directamente afectados sean reconocidas o respetadas; • No se aplican los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en la decisión; de transparencia y publicidad, siendo imposible llegar a conocer los contenidos y fundamentos de las decisiones que se adoptan; • No existe un expediente, escrito o electrónico, en el que conste la sucesión de actos, presentaciones y documentos, orientados a la producción del acto terminal; • No se expresan los hechos y fundamentos de derecho que la justifican.

26. En resumen • Simplemente, nos encontramos ante una decisión de carácter político, adoptada de forma irresponsable por la autoridad. • La autoridad se ha limitado a reproducir o, mejor dicho, copiar la resolución del año 2006, para el presente año, dejando en evidencia que ha llegado a adoptarse sin las garantías mínimas que la Constitución prevé al efecto, esto es, la existencia de una norma básica que guíe el procedimiento orientado a determinar las empresas en las que no podrá declararse la huelga.

27. En conclusión La existencia de un procedimiento, en los términos señalados por la Constitución, constituiría garantía suficiente en orden a evitar una decisión antojadiza de la autoridad que se traduzca en existencia de discriminaciones arbitrarias en el proceso de determinación a que se refiere el inciso final del artículo 19 No. 16 CPR.

28. La necesaria aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo como consecuencia de su consagración a nivel constitucional • Artículo 7 CPR señala: Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. • Es la propia Constitución Política la que establece, de manera expresa, en su artículo 7 que para que los órganos del Estado realicen una actuación jurídicamente válida deben ajustarse a las “formas” que prescriba la ley. • Bajo la expresión “formas”, encontramos dos acepciones: • Como sinónimo de procedimiento, de conjunto de diligencias encaminadas a obtener la dictación de un acto público. • Como solemnidad de expresión del acto, a la externalidad que debe observar, a cómo se manifiesta documentalmente hacia el exterior la voluntad de la autoridad administrativa.

29. La Ley de Bases de Procedimiento Administrativo como garantía constitucional y legal de los derechos de los administrados • Esencialmente, las formas tienen por objeto amparar a las personas frente a la actividad de la Administración y con el indiscutible propósito de evitar que esa actividad se torne arbitraria y se cause un daño ilegítimo

30. Las “Formas” como garantías de los administrados Actuar al margen de las “formas” constitucionalmente exigidas, implicaría aceptar que son legítimas las vías de hecho, lo que violenta no sólo el sentido común, sino las más básicas y elementales reglas del Estado de Derecho. La autoridad administrativa debe, por exigencia constitucional, reconducir su intervención administrativa al procedimiento exigido por la Constitución.

31. La Ley de Bases de Procedimiento Administrativo Por esta razón el procedimiento administrativo de “bases” tiene por finalidad establecer y regular: • Principios • Garantías • Medios de Impugnación comunes a todos los OAE, para asegurar la igualdad sustancial de todos los ciudadanos en sus relaciones con ella. Lo anterior vincula al procedimiento administrativo “común” a la igualdad “básica” en el ejercicio de los derechos y deberes fundamentales, que el propio Estado tiene la obligación de garantizar.

32. Ámbito de Aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo • De acuerdo su artículo 2, las disposiciones de la ley de bases de procedimiento administrativo serán aplicables a los ministerios. • En la especie, la calificación de encontrarse los trabajadores de empresas concesionarias de distribución de energía eléctrica, dentro de las hipótesis descritas por el artículo 384 inc. final del Código del Trabajo, se efectúa por resolución exenta triministerial, • Dicho acto administrativo debe sujetarse, de acuerdo a lo señalado, a la Ley 19.880.

33. El artículo 384 inc. final CT no contempla un procedimiento en sí mismo • En el desarrollo del procedimiento administrativo se pueden distinguir tres etapas: iniciación, instrucción, finalización. • La etapa de iniciación: informa al interesado acerca de los requisitos técnicos y jurídicos del asunto. • La etapa de instrucción: tiene por objeto determinar, conocer y comprobar los datos. • La etapa de finalización: pone término al procedimiento, a través de la decisión de la autoridad (art. 18 y 19 Ley 19.880). .

34. La materialización del Procedimiento Administrativo • El procedimiento administrativo da lugar a un expediente, escrito o electrónico, en el que se deben incorporar a los documentos presentados por los interesados por terceros y por otros servicios públicos, señalando la fecha y hora de su recepción. • Debe llevarse un registro actualizado de todo esto, en el que se consten las actuaciones, al que tendrán acceso permanente los interesados. Por interesados, en este caso, debe entenderse a quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o intereses, así como las personas que tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión a que se llegue en definitiva (art. 21 no. 2 Ley 19.880). • La ley llama “instruir el procedimiento” al conjunto de actuaciones que tienen por objeto la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en que deba fundarse la resolución. Durante la fase de instrucción del procedimiento un organismo público puede, de oficio, ordenar un período de información pública, con el fin de permitir que cualquier persona pueda examinar los antecedentes respectivos

35. La Corte de Santiago, conociendo del Recurso de Protección, sentenció el 22 de octubre de 2007: • Que rechaza la Acción Constitucional, en base a las siguientes ideas centrales: 1. No puede considerarse ilegal una actuación de la administración amparada en una disposición legal como es la del artículo 384 del Código del Trabajo; 2. No tiene aplicación lo previsto en la Ley No.19.880, al estar establecido el procedimiento por la norma del artículo 384 del Código Laboral. 3. No es el Recurso de Protección la vía por la cual se pueda declarar la inconstitucionalidad de preceptos legales.

36. Nuestra Posición, contenida en el Recurso de Apelación interpuesto • En cuanto al punto 1 y 2, sostenemos: Amparándose en el ejercicio de una potestad discrecional; la autoridad no fundamentan su resolución, no permiten conocer los antecedentes que les sirven de sustento. Se ciñen estrictamente al artículo 384 del Código del Trabajo, que a pretexto de cumplir lo establecido por el artículo 19 No.16 CPR, se limita a señalar una oportunidad (mes de julio de cada año) y autoridades responsables. • Bajo ningún punto de vista puede desconocerse la aplicación de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo.

37. Nuestra Posición, contenida en el Recurso de Apelación interpuesto • En cuanto al punto 3: Pese a que la sentencia expresa que “no es el recurso de protección la vía por la cual se pueda declarar la inconstitucionalidad de preceptos legales, lo que por lo demás constituye una atribución exclusiva y excluyente del Tribunal Constitucional”, dicha Corte, actuando fuera del ámbito de su competencia e infringiendo lo dispuesto por el artículo 6 y 93 de la Constitución, se pronuncia en su fallo sobre la inconstitucionalidad alegada sosteniendo que el artículo 384 cumple con el mandato constitucional del artículo 19 Nº 16, en tanto establecería los procedimientos para determinar las empresas en que sus trabajadores no podrán declarar la huelga.

38. En conclusión • Para los Ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago, las garantías básicas y comunes que regula la ley de bases simplemente no resultan aplicables, al disponer que: “Estando establecido el procedimiento por esta última norma (artículo 384 CT), no tiene aplicación aquí lo que previene la ley 19.880”. • Atendidos los razonamientos anotados, tal argumentación resulta insostenible y contraria a la Constitución.

39. La vía del recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Finalidad de la acción: Lograr que el TC declare inaplicable el art. 384 inc. final del Código del Trabajo, por ser contrario a lo preceptuado por el artículo 19 no. 16 CPR. Ello traerá como consecuencia que la resolución triministerial No. 30 no encuentre un sustento legal, obligando a la Corte Suprema a dejarla sin efecto.

40. Para terminar • Lo que buscamos es lograr el fortalecimiento del movimiento sindical • Para ello es fundamental contar con el derecho a huelga • Lograr un cambio de mentalidad en lo que se refiere al conflicto de intereses entre trabajadores y empleador, dándole un enfoque positivo, esto es, considerándolo una forma de lograr cambios sustanciales a nivel social.

41. Gracias