Competencia en mercados de compra del sector público

1. Competencia en mercados de compra del sector público Heidi Sada Junio 2012 Lima, Perú

2. Índice    ❹ El concepto de colusión y su regulación en México Los mercados de compras públicas son proclives a la colusión, que empeora los términos de compra del Estado. El diseño de las licitaciones y los incentivos de los compradores facilitan o inhiben esta colusión. El caso de medicamentos genéricos ejemplifica la existencia de colusión e ilustra el efecto sobre precios de rediseñar los procesos de compra. Las lecciones aprendidas pueden replicarse en otros mercados de compras públicas, con un enorme potencial de ahorro.

3. El Marco normativo de compras públicas en México Constitución Política Ley de compras públicas (LAASSP) Ley de Competencia (LFCE) • Art. 134 • Toda compra pública -> licitación (sobre cerrado) • Excepciones cuando lo anterior no es idóneo • Leyes que lo implementan: • LAASSP • LOPSRM (Ley de obra pública) Art. 9 Prácticas monopólicas absolutas: Contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes económicos competidores entre si cuyo objeto o efecto 1.- Fijar el precio 2.- Restringir el abasto 3.- Segmentar el mercado 4.- Coordinar posturas en licitaciones • Art. 29-V • Requisitos no deberán limitar la libre participación. • Considerarrecomendaciones previas que emita la CFC • Art. 34 • Licitantes deben apegarse a lo dispuesto por la LFCE • Licitantes o el convocante podrá notificar a la CFC hechos materia de la LFCE

4. Índice    ❹ El concepto de colusión y su regulación en México Los mercados de compras públicas son proclives a la colusión, que empeora los términos de compra del Estado. El diseño de las licitaciones y los incentivos de los compradores facilitan o inhiben esta colusión. El caso de medicamentos genéricos ejemplifica la existencia de colusión e ilustra el efecto sobre precios de rediseñar los procesos de compra. Las lecciones aprendidas pueden replicarse en otros mercados de compras públicas, con un enorme potencial de ahorro.

5. La proveeduría pública en México presenta un alto riesgo de colusión y sobreprecios … Monto de contratos de proveeduría federal Miles de millones de pesos, 2008 656 • Evidencia internacional: • Alta incidencia de colusión (ICN 2005, Connor 2005) • Sobreprecios promedio de 25% (Connor 2005) • Puede subir los precios 20% o más (OCDE 2011) 28.1% Otros 3.6% ISSSTE 4.8% SCT 6.6% IMSS ¿Por qué? 11.3% CFE/LFC Pemex 45.6% Fuente: SFP

6. … asociados, a reglas y estrategias de compra que facilitan los cárteles Factores que facilitan la colusión Reglas de la licitación • Reducción de la rivalidad entre oferentes • Ofertas conjuntas sin restricciones • Distribución de contratos entre posturas cercanas (asignación múltiple) • Licitaciones frecuentes y fragmentadas • Licitaciones exclusivas para nacionales y otras barreras a la entrada • Facilitación de vigilancia entre oferentes coludidos • Información pública sobre posturas ganadoras y perdedoras • Precios de referencia altos 1 2 3 Incentivos de los compradores • Énfasis (regulación y supervisión) en cumplimiento de procedimientos, no resultados obtenidos

7. Las licitaciones repetidas y la asignación múltiple facilitan la colusión 1 Ejemplo 1: cuatro licitaciones al año (mismo producto) con asignación múltiple • Posturas (Índice: postura más baja = 100) Volver Ofertas ganadoras NP No participó ¿Acuerdos de precios y distribución de mercado?

8. Las licitaciones repetidas por sí mismas facilitan la colusión 2 Ejemplo 2: cuatro licitaciones al año sin asignación múltiple • Posturas (Índice: postura más baja = 100) Volver Ofertas ganadoras NP No participó ¿Acuerdos de precios y distribución de mercado?

9. Las licitaciones exclusivas para nacionales facilitan la colusión 3 Ejemplo 3:material radiográfico (colusión sancionada) • Posturas ganadoras (índice: postura más baja = 100) La licitación internacional bajó los precios en 32% en promedio Volver Las posturas de Kodak, Juama y GPP fueron idénticas en 17 licitaciones nacionales (y obtuvieron participaciones similares)

10. Índice    ❹ El concepto de colusión y su regulación en México Los mercados de compras públicas son proclives a la colusión, que empeora los términos de compra del Estado. El diseño de las licitaciones y los incentivos de los compradores facilitan o inhiben esta colusión. El caso de medicamentos genéricos ejemplifica la existencia de colusión e ilustra el efecto sobre precios de rediseñar los procesos de compra. Las lecciones aprendidas pueden replicarse en otros mercados de compras públicas, con un enorme potencial de ahorro.

11. Los medicamentos genéricos representan casi la mitad de las compras del IMSS Monto de contratos de proveeduría federal Miles de millones de pesos, 2008 656 Proveeduría del IMSS Miles de millones de pesos, 2008 Medicamentos genéricos 6.6% IMSS Otras proveedurías externas • 50% del volumen total de medicamentos en México • 90% de las compras de medicamentos del sector público Fuente: SFP; Estimaciones propias con datos del IMSS

12. En 2006-2008, el IMSS ajustó sus políticas de compra para disminuir la viabilidad de la colusión … 2003-2006 2006-2008 • Licitaciones fragmentadas en el tiempo y entre unidades convocantes • Asignación múltiple ante posturas cercanas • Elevados precios de referencia • Consolidación de compras • Asignación múltiple menos frecuente • Baja agresiva en los precios de referencia Adicional: consolidación atrae entrada de nuevos competidores en diversos medicamentos Resultado: 35,000 millones de pesos mexicanos en beneficio de los afiliados al IMSS (y en definitiva de los contribuyentes).

13. La CFC investigó la existencia de prácticas monopólicas en estos mercados… Elaboración de base de datos sobre licitaciones de medicamentos del IMSS Datos 2003-2007 Variables incluidas Productos Licitantes Convocantes Registros Compras totalesMillones 250 289 58 130,520 $34,503 Producto Fecha de la licitación Unidad convocante Tipo de licitación (nal vs int) Volumen a contratar Licitantes (RFC) Cantidad asignada por licitante Precio ofrecido por licitante Porcentaje asignado por licitante

14. … y encontró, para el medicamento más comprado, evidencia de comportamiento colusivo basada en la evolución de precios… 2003-2005: Posturas ganadoras de los 4 principales licitantes (L14, L07, L01 y L15) altas, casi idénticas y estables. Medicamento 1: Posturas ganadoras 2006: Entrada de nuevos competidores (L02 y L12) rompe cartel. 2007: Consolidación remata colusión. Licitaciones: Fecha de fallo Fuente: CFC con datos del IMSS

15. … y comunicación entre los agentes • Expediente IO-03-2006*: Investigación por prácticas monopólicas absolutas, concluida en febrero de 2010. • Sanción de 86 millones de pesos a 4 empresas y de 691 mil pesos a 5 personas físicas participantes en el cártel. • Daño estimado: 310 millones de pesos. • Actualmente en recurso de reconsideración * Este expediente demuestra la colusión en el mercado del medicamento 1 y, de los mismos jugadores, en el medicamento 90. Además, demuestra otra colusión, de un conjunto distinto de agentes, en otra serie de medicamentos; las sanciones y los daños de este último cártel no se muestran. Evidencia de comunicación continua entre los ejecutivos responsables de ventas al gobierno de estas empresas: reuniones y comunicaciones telefónicas Comunicación se incrementaba previo a las licitaciones

16. Índice    ❹ El concepto de colusión y su regulación en México Los mercados de compras públicas son proclives a la colusión, que empeora los términos de compra del Estado. El diseño de las licitaciones y los incentivos de los compradores facilitan o inhiben esta colusión. El caso de medicamentos genéricos ejemplifica la existencia de colusión e ilustra el efecto sobre precios de rediseñar los procesos de compra. Las lecciones aprendidas pueden replicarse en otros mercados de compras públicas, con un enorme potencial de ahorro.

17. Las lecciones aprendidas en medicamentos genéricos pueden aplicarse en otros mercados de compra pública … Problema de competencia Posible solución Contribución CFC Aplicación de recomendaciones OCDE sobre competencia en compras públicas (2009) • Asesoría a entidades compradoras en la implementación Diseño anticompetitivo de licitaciones Incentivos erróneos de los compradores Redefinición de regulación y supervisión de compras para enfatizar resultados sobre procedimientos • Trabajo con SHCP y SFP para concientizar sobre efectos anticompetitivos de regulación Construcción y mantenimiento de bases de datos con resultados de licitaciones • Asesoría a compradores en diseño de bases de datos • Monitoreo de bases de datos para detectar indicios de colusión Dificultad de detección de colusión

18. Además, en enero de 2010 se firmó un acuerdo para la implementación de los lineamientos de la OCDE Participantes Elementos centrales Plazos Revisión de regulación interna y externa relacionada con compras, para implementar modificaciones procompetitivas Entrenamiento a funcionarios compradores, para detectar y denunciar colusiones Creación de un equipo especializado de monitoreo, análisis y vigilancia, para dar continuidad al esfuerzo intra-IMSS • 31 de mayo 2011: Reporte intermedio • Inicio de implementación (ciclo de compra 2012) • 30 de noviembre 2011: Reporte final • Entrega de resultados • Arranque de mecanismos de seguimiento

19. Los resultados fueron los siguientes : • 210 funcionarios encargados de las compras públicas del IMSS recibieron capacitación por parte de funcionarios de la OECD-CFC y expertos sobre las mejores prácticas internacionales y alternativas para identificar y prevenir la colusión en compras públicas. Habilidades internas para combatir la colusión: No exhaustiva • Buscar alternativas para beneficiarse de su importante poder adquisitivo. • Permitir licitaciones conjuntas entre proveedores, solo cuando se sustente en razones que beneficien a la competencia. • Conceder un contrato de proveeduría múltiple solo en casos excepcionales (que permita la entrada de nuevos competidores al mercado). • Desalentar subcontrataciones entre los proveedores cuando esto pueda fomentar la colusión. • Asegurar que la información revelada durante el procedimiento de compras públicas no facilite la coordinación. • Abrir las licitaciones al mayor número de proveedores posibles (extranjeros incluidos). Las recomendaciones incluidas en el reporte final son comprehensivas y de largo alcance:

20. Un hallazgo interesante en el reporte fue, que se requería de una reforma a la Ley Federal de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público para mejorar el combate a la colusión en compras públicas. • Para promover más la participación de proveedores extranjeros. No exhaustivo • Para flexibilizar los requisitos qué obligan a publicarla identidad del licitante así como el valor de su oferta. • Para restringir las licitaciones conjuntas si no promueven una mayor participación por parte de los proveedores. • Para exigir a los licitantes que presenten una Declaración de Determinación de Oferta Independiente. • Para redefinir el marco legal sobre la definición de “precios razonables”. • Para disminuir significativamente la posibilidad de dividir un contrato entre múltiples proveedores. • Para permitir la aplicación de mayores sanciones en caso de infringir un contrato por parte de los proveedores. Estas recomendaciones servirán como insumo para que la CFC elabore una opinión para proponer reformas a la Ley Federal de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.. 20

21. El trabajo con el IMSS ha despertado el interés de otras instituciones gubernamentales para combatir la colusión en compras públicas A Nivel Federal: ISSSTE (El segundo mayor proveedor de servicios de salud) Este mes comenzó un proyecto similar. Ha solicitado a la CFC diseñar un programa de capacitación para la detección y prevención de colusión en compras públicas para los funcionarios encargados de éstas en la Administración Pública Federal. Secretaría de la Función Pública PEMEX Y CFE (El primer y segundo comprador público más grande de México) han expresado interés en atender éste problema.

22. El trabajo con el IMSS ha despertado el interés de otras instituciones gubernamentales para combatir la colusión en compras públicas. (cont.) A Nivel estatal: Se elaboró un ranking para evaluar la calidad de la legislación de compras públicas de las 32 entidades de México con la ayuda de una ONG (IMCO). Se ha trabajado con las 3 entidades peor evaluadas para mejorar su legislación y prácticas sobre compras públicas. Está en marcha un proyecto con la OCDE en el Estado de México (el estado más importante de acuerdo con el tamaño de su economía).

23. La nueva Ley de Competencia da a la CFC mejores instrumentos para detectar y sancionar acuerdos colusivos en compras públicas STOP STOP STOP Mayores multas: hasta 10% de las ventas anuales de la empresa responsable Sanciones penales: 3-10 años de cárcel para directivos involucrados de empresas responsables Instrumentos de investigación: visitas sorpresivas a instalaciones de empresas investigadas Programa de inmunidad: sanción mínima a primera empresa y directivo que revele la colusión y coopere efectivamente para desmantelarla