Transparencia presupuestaria y contrapesos legislativos. Una perspectiva internacional

1. Transparencia presupuestaria y contrapesos legislativos. Una perspectiva internacional Encuentro de la Alianza de Gobierno Abierto Santiago de Chile, 12 de enero de 2013

2. Contenidos de la presentación • International BudgetPartnershipy Encuesta de Presupuesto Abierto • Relación entre transparencia presupuestaria y capacidad supervisora del Congreso • El papel de la sociedad civil en el poder del congreso • Algunos retos de transparencia legislativa: el caso de México

3. International Budget Partnership: (internationalbudget.org) • Organización Civil Internacional no lucrativa con sede en Washington D.C. financiada por fundaciones y cooperación internacional (Gates, Ford, Hewlett, OSF, UKAid, etc.) • Trabaja con sociedad civil en varios países desde 1997 para abrir presupuestos y lograr que gasto público responda a necesidades de la gente • “Abre presupuestos, transforma vidas”

4. Encuesta de Presupuesto Abierto del IBP • Objetivo de la Encuesta (desde 2006) • Medir la disponibilidad de información sobre el gasto público en cada etapa del proceso presupuestario y analizar las prácticas de vigilancia legislativa y las oportunidades de participación en el presupuesto en cerca de 100 países

5. Metodología: Encuesta de Presupuesto Abierto (edición 2010) • Cuestionario de 123 preguntas tratadas por expertos independientes en cada país • 91 preguntas evalúan el acceso público a la información presupuestaria (Índice de Presupuesto Abierto) • 32 preguntas analizan las oportunidades de participación en el proceso presupuestario y la capacidad de control del legislativo y auditoría de cuentas (éstas no integran el Índice)

6. 1. Proceso de investigación • Un especialista o un grupo de especialistas responde el cuestionario en su país; las respuestas cuentan con soporte documental • IBP hace revisión para asegurar la consistencia en las respuestas y cotejar los resultados con la información públicamente disponible

7. 2. Proceso de investigación • Segunda revisión ciega a cargo de pares en forma independiente de los primeros investigadores • Personal del IBP confronta los comentarios de los revisores con los investigadores originales • Desde 2008 existe la posibilidad de que representantes gubernamentales aporten sus comentarios, refutaciones y pruebas

8. Construcción del Índice de Presupuesto Abierto (OBI) • Calificación basada en el promedio simple de las respuestas a las 91 preguntas que forman el índice • Cinco opciones en una escala de “A” a “D”, donde “A” indica que la norma (o situación) se cumple (se verifica) a cabalidad y “D” que la norma no se cumple en lo absoluto (la situación no se verifica) • Letra “E” indica que la cuestión no aplica

9. Construcción del OBI (2) • En términos numéricos, las respuestas se construyen con las siguientes opciones: • A = 100 por cierto • B = 67 por ciento • C = 33 por cierto • D = 0 por cierto • Algunas preguntas tiene tres opciones: • A = 100 por cierto • B = 0 por cierto • C = no aplica

10. Los ocho documentos evaluados • Documento preliminar (supuestos/contexto) • Proyecto de presupuesto del Ejecutivo • Presupuesto aprobado • Presupuesto ciudadano • Informes de ejecución durante el año (4 a 12) • Revisión de metas a medio año • Informe de fin de año • Informe de auditoría

11. Porcentajes de países que publicaron cada uno de los 8 documentos (OBI 2010) • 1. Documento preliminar 35 % • 2. Propuesta de presupuesto 77 % • 3. Presupuesto ciudadano 17 % • 4. Presupuesto aprobado 87 % • 5. Reportes anuales 75 % • 6. Reporte a medio año 30 % • 7. Reporte de fin de año 78 % • 8. Informe de auditoría 65 %

13. Análisis del papel de la vigilancia parlamentaria en la transparencia presupuestaria • IBP reconoce que ciudadanos activos e informados no pueden reemplazar el papel clave del contrapeso institucional para la aprobación y vigilancia del proceso presupuestario • La Encuesta de Presupuesto Abierto incluye sección dedicada a la capacidad de la legislatura • Se verifica que a mayor contrapeso legislativo, mayor transparencia presupuestaria

14. Aspectos del análisis de contrapeso parlamentario incluyen: • Participación legislativa a lo largo del ciclo presupuestario • Nivel de recursos propios para investigación y análisis independiente • Facultades de enmienda antes de la aprobación y durante el ejercicio (i.e. presupuestos suplementarios, fondos de contingencia) • Grado de interlocución y cooperación con la sociedad civil en aprobación y control

15. Relación entre disponibilidad de información y capacidad parlamentaria OBI 2010 (94 países)

17. Parlamento abierto y transparencia presupuestaria en experiencia IBP • Un elemento importante es la relación que puede darse entre Congreso y los grupos de sociedad civil que trabajan sobre gasto/políticas públicas • Existen ejemplos de éxito de cooperación para fortalecer al Congreso y facilitar la participación en ciclo presupuestario (Mali, Ghana, Kenia, El Salvador) • En ocasiones, las OSC compensan la incapacidad técnica parlamentaria o proveen de información estratégica sobre ejecución e impactos para el control (MX/Procampo)

18. El reto del Parlamento Abierto en nuestra región • Lo anterior supone canales para la colaboración y confianza del público en el poder legislativo • La confianza en los legisladores requiere de transparencia, particularmente en el uso y destino de sus recursos públicos • No obstante, en la mayoría de nuestros países, el reto de transparencia y DAI es más grande en ese ámbito que en Poder Ejecutivo

19. El caso del Congreso Federal en México • Sujeto de la Ley de Transparencia pero con menos exigencia: no hay órgano garante independiente que lo obligue a cumplimiento • Esta situación puede cambiar favorablemente tras importante iniciativa de fortalecimiento constitucional del IFAI

20. 1. Algunos aspectos que requieren de mayor transparencia • En sus remuneraciones, dietas y prestaciones • En montos y uso de los recursos públicos asignados (contrataciones, auditorías, etc.) • En montos para asistencia legislativa en circunscripciones, recursos para atención ciudadana y labores de representación y desarrollo distrital

21. 2. Aspectos de la opacidad en el Congreso: ¿A dónde echar luz? • En los procesos de contratación del personal técnico de apoyo a los trabajos parlamentarios y sus evaluaciones (institucional y por legislador) • En partidas de gasto asignadas a grupos parlamentarios sobre las que no hay información en México (partida n. 3827 en 2010 por USD 110 millones)

22. 3. Aspectos que requieren mayor transparencia en Congreso de MX • En los haberes o intereses de los congresistas que pueden entrar en conflicto con su labor representativa o legislativa • En los criterios utilizados para la asignación de gasto público a sus estados y municipios que aparentemente no siguen criterios técnicos (ver cuadro adjunto)

23. Ejemplos de reasignaciones de gasto con criterios no técnicos en MX

24. 1. Conclusiones • Los esfuerzos hacia presupuestos más abiertos requieren del fortalecimiento de los congresos como contrapeso al poder ejecutivo • Fortalecer a los Congresos requiere reducir la opacidad legislativa y abrir sus trabajos al escrutinio y participación ciudadanas

25. 2. Conclusiones • El congreso tiene gran potencial de fortalecer sus capacidades de análisis, fiscalización y control al gasto del Ejecutivo al complementarse en alianza con sociedad civil

26. Juan Pablo GuerreroGerente de ProgramaInternational Budget Partnershipguerrero@cbpp.org