Haldusõiguse teemad

1. Haldusõiguse teemad Leif Kalev Avaliku õiguse magistrikursus

2. Avaliku halduse mõiste • Haldus on kavakindel tegevus kindla inimliku eesmärgi saavutamiseks • Avalik haldus on haldus avaliku võimu teostamisel: • korralduslikult e organisatsiooniliselt – avaliku halduse institutsioonid • sisuliselt e materiaalselt – täidesaatev tegevus • vormiliselt e formaalselt – haldusorganite kogu tegevus

3. Avaliku halduse ülesandeid • Avaliku korra ja julgeoleku kaitse • Üksikisiku arengu ja toimetuleku toetamine • Ühiskonna arengu soodustamine ja juhtimine • Avalikule võimule aineliste vahendite kindlustamine • Haldusvõime korralduslik tagamine: institutsioonid, töötajaskond, töövahendid

4. Avaliku halduse tunnused • Ühiskondlik, inimestevaheline tegevus • Suunitletus avalikele huvidele • Aktiivne, sageli tulevikku suunatud • Sisuks kindlate abinõude rakendamine üksikjuhtumite lahendamiseks ja tegevuskavade teostamine • Ulatusliku järelevalve olemasolu • Riigivõimu vahendite kasutamine haldusülesannete täitmisel • Üldtegevusvahendid ennustamine- kavandamine, täitmine ja järelevalve

5. Haldusõiguse määratlusi • Haldusõigus on avaliku õiguse haru, mille normid reguleerivad avalikku haldust teostavate organite moodustamist ja toimimist ning seejuures tekkinud suhteid, eesmärgiga tagada avalike huvide elluviimine • Haldusõiguse ülesanne on luua avaliku haldust teostavate organite moodustamise alused, sisustada nende pädevus ja luua õiguslikud raamid pädevuse teostamisel tekkivatele suhetele

6. Halduskorralduse mõiste • Halduskorraldust e. haldusorganisatsiooni võib käsitleda: • valitsemiskorralduslikult: teisaste institutsioonide tasandina • töökorralduslikult e. institutsionaalselt: avaliku halduse teostamise institutsioonide liikide ja üldsiseehitusena • menetluslikult e. protsessuaalselt: haldusmenetluste kogumina • territoriaalselt e. maa-alaliselt

7. Avaliku halduse kandja • Avaliku halduse subjekt – institutsioon, millele õiguskorras on antud õigusvõime avaliku halduse õiguste ja kohustuste kandmiseks: • Riik • Tuletatud (derivatiivsed) haldusekandjad: • Avalik-õiguslik korporatsioonid • Avalik-õiguslikud asutused ja sihtasutused • Osalise haldusõigusvõimega institutsioonid

8. Riigihalduse üldkorraldus • Lisaks riigihaldusele on olemas autonoomne kohaliku omavalitsuse halduskorraldus, mõnes riigis ka muud

9. Riik • Inimtegevuse põhivõimukeskkond: • Maa-ala • Rahvas • Avalik võim • Sõltumatus • Ultima ratio ja vägivallamonopol • Pädevuse jaotamise pädevus • Õigussuhtes avalik-õiguslik isik

10. Riik juriidilise isikuna • Omab vara (riigivara) • Võib sõlmida lepinguid (õiguste ja kohustuste võtmine) • Võib esineda poolena kohtus • Tema suhtes võidakse langetada kohtuotsus (nt kahju hüvitamine) • Toimib organite kaudu (riigiorganid: põhiseaduslikud institutsioonid ja riigi ametiasutused)

11. Riik erilise juriidilise isikuna • Ainult riigil on õigus määrata iseenda eesõiguste maht • Kõigil teistel juriidilistel isikutel on riigi poolt antud ja tunnustatud õigused ja eesõigused, riik teostab kõigi teiste juriidiliste isikute üle kontrolli • Riigi kui juriidilise isiku funktsioonid on universaalsed, teised juriidilised isikud tegutsevad teatud valdkondades

12. Avalik-õiguslik korporatsioon • Avalik-õiguslik korporatsioon e. keham on liikmeskonnal põhinev õigusvõimeline ja enesekorraldamisõigusega avalik-õiguslik ühendus, mis on varustatud avaliku võimu volitustega ja täidab riigi järelevalve all riigi haldusülesandeid: • Territoriaalkorporatsioon (põhineb maa-alal) • Personaalkorporatsioon (põhineb liikmetel) • Reaalkorporatsioon (põhineb omandil vm.) • Liitkorporatsioon (ühendab juriidilisi isikuid)

13. Avalik-õiguslikud korporatsioonid Eestis • Territoriaalkorporatsioonid: kohaliku omavalitsuse üksused (vallad ja linnad): organid/volikogu ja valitsus + maa-ala + elanikkond/liikmed + osaline enesekorral-dus (määrused, kohaliku võimu teostus) • Personaalkorporatsioonid: advokatuur, notarite koda, ülikoolid, vähemusrahvuste kultuuriomavalitsused, kaitseliit: organid/otsustuskogu ja täitevorgan + liikmed + osaline enesekorraldus (liikmevalik, järelevalve jne.)

14. Avalik-õiguslik asutus • Avalik-õiguslik juriidiline isik, mis: • on avalike teenistujate ja asjade organisatsiooniline koondamine, • täidab vastavalt asutamise eesmärgile teatud haldusülesandeid ja/või osutab teatud teenuseid, • omab vastavate avalik-õiguslike teenuste kasutajaid • Eestis nt rahvusraamatukogu, rahvaraamatukogud, Eesti raadio ja televisioon

15. Avalik-õiguslik sihtasutus • Avalik-õiguslik juriidiline isik, mis valitseb talle eraldatud vara teatud avalikul eesmärgil (avalikes huvides) • Eestis nt. Kultuurkapital ja Keskkonnafond

16. Osalise õigusvõimega avaliku halduse kandjad • Osalise õigusvõimega haldusüksused avalik-õigusliku isiku sees, nt osavald ja linnaosa, ülikooli teaduskond • Eraõiguslikud isikud edasivolitatud avaliku halduse ülesannete täitjaina • Volitamine toimub seaduse või haldus-lepinguga, peab põhinema seadusel • Eestis nt. keskkonnakaitse, sotsiaalhooldus, riigivarud

17. Haldusorgan • Õiguslikult loodud haldusekandja asutus • Haldusorgani kaudu teostatakse tehniliselt haldusekandja ja inimeste ühendamine ning lisatakse nii haldusekandja õigusvõimele muidu puuduv teovõime • Organi käsutajaks on inimesed, kes teostavad organile antud pädevust • Organi käsutaja muudab organi pädevust kasutades haldusekandja teovõimeliseks • Haldusorgani tähistamiseks kasutatakse Eestis sõnu ametiasutus ja asutus

18. Nõuded haldusorganile • Peab olema varustatud avaliku võimu volitustega ja omama nende teostamiseks vastavaid vahendeid • Peab olema organisatsiooniliselt iseseisev • Peab omama kohta haldusorganite süsteemis • Pädevus peab olema õiguslikult määratletud • (Püsimine ei sõltu otseselt organi käsutaja vahetumisest või puudumisest)

19. Haldusorganid Eestis • Riigi keskhaldusorganid: • vabariigi president • vabariigi valitsus • ministeeriumid • ametid • inspektsioonid • Riigi kohahaldusorganid: • maavanem • Kohaliku omavalitsuse organid: • volikogu • valitsus

20. Riigihaldusorganite õigusseisund • Riik on avalik-õiguslik isik • Riigihaldusorganid, sh ministeeriumid, ei ole iseseisvad juriidilised isikud, vaid toimivad õigussuhetes riigi nimel • Riigihaldusorganite omavahelisi vaidlusi ei lahendata kohtulikult (PS: igal isikul on õigus pöörduda kohtusse), vaid alluvushierarhia ja teenistusjärelevalve kaudu (riik paistab kodanikule ühtse toimija ja mitte killustatud bürokraatiana) • Isiku hagi või kaebus riigihaldusorgani vastu esitatakse kohtusse riigi vastu

21. Haldusorgani sisekorraldus • Organid jagunevad ainuisikulisteks e. monokraatseteks ja kollegiaalseteks • Tavaliselt on organil palju käsutajaid, mis tähendab sisekorralduse vajadust: • Juhataja: üksikisik või kogu (võib olla mitu) • Struktuuriüksused: funktsionaalsed ja regionaalsed (ei ole iseseisvad organid, vaid sama organi alljaotised), nt. ministeeriumis osakond ja talitus: võib veel olla oma sisekorraldus jne • Väikseim korraldusüksus on amet (ametikoht): ühele isikule (ametikandja) institutsionaliseeritud (ametijuhendiga) ülesannete kogum (siit ametnik, ametiisik, ametkond)

22. Sisekorraldus alt üles • Amet + inimene = ametnik (ametikandja) • Ametnik + ametnik + .... = struktuuriüksus • Struktuuriüksus + struktuuriüksus + .... = ametkond (ametiasutus) • Ametniku ja ametiasutuse mõistega hõlmatu võib õigusharuti erineda

23. Pädevus • Pädevuse piiritlemise olulisus: • Vormiliselt saab haldusorgan täita neid ülesandeid, mis on talle õiguspäraselt volitatud (seadusliku aluse põhimõte) • Sisuliselt on kodanikel õigus tõhusale haldusülesannete täitmisele: avalik huvi, optimeeritus, ei tohi olla „valgeid laike,” korraldamatust • Pädevuse liigid: • sisuline e. reaalpädevus • piirkondlik e. territoriaalpädevus • asutuseline e. instantsipädevus • tööjaotuslik e. funktsionaalne pädevus

24. Halduskorraldustasandid • Tsentralisatsiooni – detsentralisatsiooni • Kontsentratsiooni – dekontsentratsiooni • Monokraatne e. isikuline – kollegiaalne • Territoriaalne – sisupõhine e. reaalne

25. Haldustoimingute liigitus

26. Õigusaktide liigid Toime alusel: Üldaktid e. õigustloovad aktid e. normatiivaktid – õigustloova mõjuga Üksikaktid e. individuaalaktid – õigust rakendavad

27. Üldaktide põhitunnused Sisaldavad käitumiseeskirja loovaid õigusnorme, Üldjuhul impersonaalsed (umbisikulised): hõlmavad kõiki või mingit kategooriat) Üldnormid loovad objektiivse õiguse ja sellest tuleneva subjektiivse õiguse, ent ei rakendu kindla juhu korral iseenesest Liiki on võimalik tuvastada formaalse liigi-tunnuse alusel, mille nimetus sisaldub üldakti pealdises rekvisiidina, nt põhisea-dus, seadus, seadlus (dekreet), määrus

28. Üksikaktide põhitunnused Sisaldavad õigustrakendavaid õigusnorme, milles sätestatakse üldnormi aluse ühekordne rakendamine just antud juhul Objektiivsest õigusest tulenev subjektiiv-ne õigus sihitletakse kindlale, isiklikult või nimeliselt määratletud kohustatud või õigustatud subjektile Neist ilmneb juriidiline fakt, toiming, täht-aeg või tingimus, mis olustiku ammendab Formaalne liigitunnus pealkirjas, nt otsus, korraldus, käskkiri, suuline korraldus: käsund, käsk, lähteülesanne jne

29. Õigusakti kehtivus Kolm kehtivuse liiki: õiguslik (korrektsus, õiguspärasus) faktiline (järgimine) väärtuseline (tunnustamine) Õiguslik kehtivus tähendab akti omadust tuua endaga kaasa õiguslikke tagajärgi, st. kehtestada, muuta või lõpetada õigusi ja kohustusi

30. Haldusakti mõiste 1 Haldusakt on haldusorgani haldusülesannete täitmisel avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste loomisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu akt. Üldkorraldus on haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. (HMS, § 51)

31. Haldusakti mõiste 2 Haldusorgan võib enne asja lõplikku lahendamist: lahendada asja osaliselt (osahaldusakt); teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu (eelhaldusakt). (HMS, § 52)

32. Haldusakti mõiste 3 Haldusaktid on administratsiooni toimingute vormiks Mõnes käsitluses, ka varem Eestis, on võrdsustatud akt ja tegu, mis võib tekitada segadust („haldusakti väljaandmise akt”) Uues õiguskeeles eristatakse haldusakti ja haldustoimingut (nt. on haldustoiminguks haldusakti väljaandmise toiming) Haldusakti ja haldusdokumendi mõiste võivad erinevates käsitlustes kattuda või mitte

33. Materiaalne / formaalne akt Eristatakse haldusakti materiaalses ja formaalses mõttes. Selle tagapõhjaks on põhi- ja abifunktsioonide teostamine võimude lahususe põhimõtte alusel Materiaalse haldusakti abil teostatakse haldusfunktsiooni sisuliselt. See tähendab seaduste/üldreeglite rakendamist ja järelikult on haldusakt materiaalses mõttes alati üksikakt Formaalne haldusakt on igasugune administratsiooni antav õigusakt, sõltumata materiaalsest sisust

34. Materiaalne / formaalne akt Nt. valitsuse põhifunktsiooniks on täitevvõim, aga praktilistel põhjustel on talle antud ka teatud õigusloome ja õigusemõistmise volitused. Nii on valitsuse määrus küll vormilt (formaalselt) haldusakt, aga materiaalses mõttes (sisult) üldakt (ja ei ole haldusakt materiaalses mõttes). Samas võib Riigikogu korraldus olla haldusakt materiaalses mõttes (sisult), aga mitte kunagi formaalses mõttes (Riigikogu põhifunktsioon on seadusandlik)

35. Haldusaktide jaotus Rahvusvahelise õiguse praktika eristab siseriiklikus õiguses selgelt seadusi ja nn. halduseeskirju (administratsiooni väljaantavaid haldusakte e. haldusakte formaalses mõttes) ja nii on ka Eestis Eestis kasutatakse edasist jaotust halduse üldaktideks ja halduse üksikaktideks Prantsuse õigusteoorias täitevotsused: reglementaarsed aktid (sisaldavad üldnorme) mittereglementaarsed aktid (üksikotsused)

36. Täitevvõimu õigusaktid Üldaktid: seadlused e. dekreedid: dekreetseadused, erakorralised dekreedid, hädadekreedid määrused: intra legem, praeter legem, contra legem (täideviivad ja seadustasendavad) Üksikaktid: riigipeal otsus (üldküsimused) ja käskkiri (ametkonnasisesed) valitsusel, ministril: korraldus ja käskkiri

37. Seadlus Eesti õiguskorras Seadlus on seaduse jõuga õigusakt, mida annab riigipea – president President võib seadlusi anda vaid siis, kui riigikogu ei saa kokku tulla ja selleks on edasilükkamatud riiklikud vajadused (PS, §109). Kokkutulemisel otsustab riigikogu seadluse kinnitada või tühistada. Tänaseks ühtegi seadlust välja antud pole. Seadlused on õigusjõult võrdsed seadustega, järelikult on nad üle määrustest. Erinevalt määrusest ei ole seadluse andmiseks vaja volitust seaduses, seega toimib täitevvõim seadlusi andes legislatiivorganina

38. Määrus Eesti õiguskorras Määrus on täidesaatva võimu poolt seadusliku volituse alusel antud õiguse üldakt Määrus on õigusaktide hierarhias seadusest madalam ega tohi olla seadusega vastuolus Määruse liikidest on tunnustatud intra legem, erandjuhtudel ka praeter legem Määrusi ei või anda konstitutsiooniliste seaduste, põhiõiguste piiramise ja põhiseaduse kohaselt otseselt seadusega reguleeritavate valdkondade (nt. § 137 „riigikontrolli korralduse sätestab seadus”) küsimustes

39. Määruste andmise õigus Põhiseaduse § 87 p 6 ja § 94 lg2 kohaselt on valitsusel ja ministritel õigus anda seaduse alusel ja täitmiseks määrusi Määrusi annavad ka erinevad valitsusasutused (ametid, inspektsioonid) ja nende riigi täitevvõimu volitustega kohalikud asutused Valitsusasutuste hallatavatel riigiasutustel (koolid, lasteaiad jne) puudub määruse andmise pädevus, kui seda pole antud seadusega Määruste andmise õigus on valla või linna volikogudel ja valitsustel, Eesti Panga presidendil, riigikontrolöril ja avalik-õiguslike ülikoolide nõukogudel

40. Määruste vastastiksuhted 1 Põhiseadusega määrusandluse volitust omavate organite määrusi peetakse tavaliselt teistest määrustest kõrgemaks Erinevate teiste organite määrused on võrdsed, vastuolu korral otsustab kohus Määrus-statuut: seadusandja poolt avalik-õiguslikule isikule antud määrusandlusõigus; tavaliselt piiratud subjekti autonoomiaga. Ei kuulu riigiorganite määruste hierarhilisse süsteemi, ei pea olema nendega kooskõlas

41. Määruste vastastiksuhted 2 Vastuoludeta regulatsioon määruste ja määrus-statuutide osas peab olema tagatud riigi haldusorganite ja iseseisvate subjektide pädevuse täpse piiritlemisega On erinevus iseseisva subjekti (1) omaülesannete ja (2) delegeeritud (juurdeantud) ülesannete vahel. Viimaste puhul on riigiorganite määrused subjektidele siduvad Üldist tähendust omavate määrus-statuutide avaldamine „Riigi Teatajas”

42. Määruse andmise volitus Määrusi antakse ainult seadusest tuleneva volituse alusel (vrd Sks, Hisp, Pr). Määruse andmiseks võib olla üld- ja erivolitus. Üldvolitus on üldiselt määratletud pädevus valdkonna reguleerimiseks, mille alusel võib korduvalt anda (ja muuta) erinevaid määrusi. Erivolitus on ühekordne volitus kindla (seadu-ses otse nimetatud) määruse kehtestamiseks. Enamasti erivolitus: Riigikohtu PSJVK on märkinud, et demokraatlikus õigusriigis ei saa volitusnorm olla üldist laadi Volitusnorm võib olla kohustav või õigustav

43. Volituste näited Näide üldvolitusest: „Volikogul ja valitsusel on õigus anda üldaktidena määrusi.” (KOKS, § 7 lg 1) Näide erivolitusest: „Linna või valla volikogu kehtestab määrusega käesoleva seaduse jõustumisest ühe aasta jooksul oma haldusterritooriumil jäätmehoolduseeskirja, mis peab sätestama: 1) jäätmete kogumise, veo, hoidmise, taaskasutamise ja kõrvaldamise korralduse ning nende tegevustega seotud tehnilised nõuded. [....]” (Jäätmeseadus, § 21 lg 1)

44. Erivolituse puuduse näide Puudulikult sõnastatud erivolitus: „Käesoleva seaduse täpsema korra kehtestab rahandusminister.” Puudused: Volitatud akti õigusliku regulatsiooni piirid on ähmased. Pole välistatud kõigi seaduse sätete täpsustamine määrusega, mis oleks vastuolus põhiseaduse §-ga 3 Ei ole nimetatud, et seaduse rakendusaktiks on määrus. Seadust saab aga rakendada ka üksikaktiga

45. Edasivolitus e. subdelegatsioon Määruse andmiseks volitatud isiku poolt selle õiguse edasiandmine teisele organile Näide: „Maksumärgi kavandi kinnitab Vabariigi Valitsus või tema poolt volitatud minister.” (Hasartmängumaksu seadus, § 5 lg 4). Korrektne edasivolitus pole: „Käesoleva seaduse rakendamist korraldab Vabariigi Valitsus.” Valitsusasutused ei või delegeerida nende pädevusse antud õigusi ja kohustusi teistele riigi- või omavalitsuse asutustele, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti või kui seda ei näe ette seaduse alusel sõlmitud haldusleping (VVS, § 41 lg 5)

46. Edasivolitamine Vabariigi Valitsus võib määruse kehtestamise õiguse sellekohase määrusega edasi volitada ministrile, kohaliku omavalitsuse üksuse sellekohase määrusega volikogu kohaliku omavalitsuse üksuse valitsusele Edasivolitamisõigusega õigusnorm peab sisalduma seaduses Kohalik omavalitsus tegutseb seaduste alusel iseseisvalt (PS, § 154), seega võib talla kohustusi panna ainult seaduse alusel või temaga kokkuleppel, mitte nt. Vabariigi Valitsuse määrusega

47. HMS, §-d 88, 92 Määrus on õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks. Määrus antakse kirjalikult. Määruses tuleb viidata määruse andmise aluseks olevale volitusnormile. Kui määruse annab haldusorgan edasivolituse alusel, tuleb viidata ka edasivolitusele. Määruses märgitakse selle andnud haldusorgani nimetus ning määruse andmise kuupäev ja number. Määrus pealkirjastatakse. Määrusele kirjutatakse alla ja määrus avaldatakse seaduses ettenähtud korras. Määrust muutvas või kehtetuks tunnistavas määruses tuleb nimetada ka muudetava või kehtetustatava määruse pealkiri, number, kuupäev ja avaldamismärge.

48. HMS, §-d 90-91 Määruse võib anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. (Erand: volitusnormita määruse kehtetustamine haldusorgani poolt.) Kohaliku elu küsimuses võib KOV organ anda määruse volitusnormita, va. juhul, kui seaduses on norm olemas. Haldusorgan, keda on volitatud määrust andma, võib määruse andmise edasi volitada ainult juhul, kui see võimalus on volitusnormis ette nähtud. Kui küsimuse otsustamine on seadusega antud KOV pädevusse, siis igal üksikjuhul, kui küsimus ei ole sea-dusega antud KOV volikogu ainupädevusse, võib volikogu määruse andmise edasi volitada KOV valitsusele.

49. HMS, § 93 Määrus hakkab kehtima (jõustub) kolmandal päeval pärast kehtivas korras avaldamist, kui seaduses või määruses endas ei ole sätestatud hilisemat tähtpäeva. Seaduses ettenähtud juhul jõustub määrus varem. Kui määrus on antud volitusnormi alusel, mis sisaldub Vabariigi Presidendi poolt väljakuulutatud, kuid veel jõustumata seaduses, ei jõustu määrus enne seaduse jõustumist. Määrus kehtib, kuni selle tunnistab kehtetuks haldusorgan või Riigikohus või kehtivusaja lõppemiseni või volitusnormi kehtetuks tunnistamiseni.

50. HMS, §-d 89, 94 Määrus on õiguspärane, kui see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab vorminõuetele ja kui selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud haldusorgan. Kui määrus on tühine, siis loetakse, et ta ei ole kunagi kehtinud. Määrus on tühine, kui: 1) seda ei ole kehtivas korras avaldatud; 2) määrusest ei nähtu selle andnud haldusorgan. Tühist määrust ei rakendata.