Teemad:

1. Riigikontrolli tähelepanekud kohalike omavalitsuste auditeerimiselSaaremaa Omavalitsuste Liidu volikogu koosolek11.juuni 2010, Kuressaares Airi Mikli, peakontrolör Tambet Drell, auditijuhtIllar Tõnisson, auditijuhtKohaliku omavalitsuse auditi osakond

2. Teemad: • Korruptsiooniohu ennetamine omavalitsustes • Kodanikeühenduste toetamine valla eelarvest • Riigihangete korraldamine KOV ühingutes Saarlaste mured, millele on vaja vastus anda • Riigikohtu lahendist

3. Saarlaste mured, millele on vaja vastus anda: • Kui valla territooriumil on lumetõrjeks ainult üks sobilik mehhanism, mis aga kuulub volikogu esimehele, siis kuidas käituda? • Kas MTÜ Saaremaa Omavalitsuste Liidu juhatuse liikmed, kes on vallavanemad/linnapea võivad oma valdades/linnas viseerida omavalitusliidu arveid? • Kui valla autotranspordi hooldamine toimub ettevõttes, mille osanik/omanik on volikogu liige, siis kuidas käituda? • Kui MTÜ, milles vald osanik ei ole, saab vallalt toetust, kuid samas MTÜ juhatuse liige on volikogu liige? • Kui volikogu hääletab maha valitsuse poolt pakutud maamaksu määra tõstmise, sest mitu volikogu liiget on talupidajad, siis kuidas seda huvide konflikti lahendada?  

4. Omavalitsuste juhtide ja teenistujate ning kodanikeühenduste vahel on tihedad seosed • Volikogude liikmeid ca 3000 • Kohaliku omavalitsuse ametnikke ca 5500 • seos on ca 2 800 omavalitsuses hõivatud isiku ja ca 4 500 ühingu* vahel (ühingu juhatuse või nõukogu liige või aktsionär-osanik) *arvestus ei hõlma KOVi osalusega ühinguid • 1 omavalitsuse kohta on keskmiselt 14 omavalitsusjuhtide ja teenistujatega seotud äri- ja muud ühingut. Suuremates omavalitsustes ületab see näitaja üksikutel juhtudel ka 100 piiri.

5. 65 000 krooni(Riigikohtu lahend 3-1-1-43-09) • Vangla direktor omandas liisingfirmalt vangla kasutuses olnud sõiduauto Škoda Octavia sõiduki turuväärtusest vähemalt 65 000 krooni odavamalt. • Lepingu lõpetamise taotluses märkis ta, et väljaostuõigus antakse 3.isikuna talle endale, müügihinnaks lepingujärgne jääkväärtus.

6. 300 krooni (Riigikohtu lahend 3-1-1-54-09) • MTA osakonna juhataja N oli OÜ-s S töö asjus ja ostis sealt 4 riideeset ‘a 75 krooni. Need riideesemed ei olnud avalikult müügis - firmal ei olnud oma müügipunkti. • Ost sooritati ajal, kui sama osakonna revident M.M viis ettevõtte suhtes läbi revisjoni ja spetsialist E.O tutvustas OÜ-le infosüsteemide võimalusi.

7. 300 krooni vs 65 000 krooni • N karistati KVS § 26³ alusel rahatrahviga 100 trahviühikut, s.o 6000 krooni. • Ametiisik ei või vastu võtta kingitusi ega nõustuda soodustustega. Soodushinnaga esemete ostmine kontrollialustest ettevõtetest mõjutab kaudselt edaspidist suhtlemist ning ei võimalda erapooletult täita oma teenistusülesandeid ja on KVS § 26 lg 2 rikkumine. • Riigikohus - Direktor ei teinud huvide konfliktiga seotud tehingut KVS § 24 lg 1 tähenduses • Kasutusrendi regulatsioonist ega sõlmitud lepingust ei tulene liisinguvõtja õigust otsustada selle üle, kellele ja millise hinnaga anda sõiduki omand üle pärast lepingu lõpetamist, kuigi ta võib selle kohta teha liisinguandjale mittesiduvaid ettepanekuid.

8. Korruptsiooni ennetamine valdade ja linnade töökorraldusesPeamised korruptsioonivastased meetmed avalikus sektoris

9. Korruptsiooniohu vältimine vs korruptsiooni süüteod • Avaliku teenistuse seadus • Korruptsioonivastane seadus • Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus • § 52 Vallavanem või linnapea ei tohi olla üheski muus riigi- või kohaliku omavalitsuse ametis, riigi või KOV hallatava asutuse töötaja ega kuuluda KOV osalusega äriühingu juhtorganisse. • Karistusseadustik • Korruptsioonivastane seadus

10. Ametiisik KVS § 19 lg 3 vs § 19 lg 2 p 2 (3-1-1-109-09) • Ametiisik ( § 4 lg 1) võib tegutseda ettevõtjana, samuti olla täisühingu osanik või usaldusühingu täisosanik ainult teda ametisse nimetanud, valinud või lepingu alusel tööle võtnud isiku või ametiasutuse loal • Äriseadustik § 1. Ettevõtja • Ettevõtja on füüsiline isik, kes pakub oma nimel tasu eest kaupu või teenuseid ning kaupade müük või teenuste osutamine on talle püsivaks tegevuseks, ning seaduses sätestatud äriühing. • KVS § 4 lõikes 1 nimetatud ametiisikutel on keelatud: • p 2 olla äriühingu juht- või järelevalveorgani liige, välja arvatud riigi, kohaliku omavalitsuse, avalik-õigusliku juriidilise isiku osalusega äriühingus riigi, kohaliku omavalitsuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku esindaja;

11. Auditi tulemus: Korruptsiooni ennetamine valdade ja linnade töökorraldusesÜldhinnang auditeeritud omavalitsustele: • Riigikontrolli hinnangul ei tegeletud auditeeritud omavalitsustes korruptsiooni vältiva töökorralduse kujundamisega süsteemselt ja kõiki võimalusi ära kasutades. • Mitmes auditeeritud omavalitsuses on rikutud ametiisikule kehtivaid piiranguid, mille tulemusena on tekkinud korruptsiooniohtlik suhe.

13. Huvide konflikt - 2/3 auditeeritud KOVides otsuseid, kus osales ametiisik, kelle isiklikku huvi otsus mõjutas • Valla- või linnavalitsuse liikmed osalesid otsuste tegemisel, millega määrati toetus MTÜdele, kus nad olid juhatuse liikmed • Vallavalitsuse liige ei taandanud end otsuse tegemiselt, kus vallavalitsus määras ettevõtlustoetust teiste seas ka vallavalitsuse liikmele kui FIEle • Vallavanem allkirjastas vallavalitsuse korralduse, millega otsustati sõlmida leping äriühinguga, milles ta oli osaline. • Vallavanem osales otsustamisel ja kirjutas alla vallavalitsuse korralduse, millega rahuldati teiste seas ka vallavanema enda hajaasustuse veeprogrammi raames esitatud taotlus. • Enda või endaga seotud isikute huvisid puudutavate otsuste tegemiselt ei ole 6 valla volikogu liikmed end taandunud: • vabade põllumajandusmaade kasutusvaldusse andmine volikogu liikmega seotud ühingule (Jõgeva vald, Kaarma vald); • teenindusmaa määramine volikogu liikmega seotud ühingule (Tamsalu vald); • toetuse määramine (Pärsti vald) või hoone tasuta kasutada andmine (Põltsamaa vald, Saue vald) MTÜdele, mille juhatusse otsuste tegemisel osalenud volikogu liige kuulus; • volikogu esimehele või ühele volikogu liikmele lisatasu määramine (Saue vald).

14. Kuidas toimida huvide konflikti olukorras? KOKS § 17 lg 5, 6 • Kui MTÜ, milles vald osanik ei ole, saab vallalt toetust, kuid samas MTÜ juhatuse liige on volikogu liige? • Kui volikogu hääletab maha valitsuse poolt pakutud maamaksu määra tõstmise, sest mitu volikogu liiget on talupidajad, siis kuidas seda huvide konflikti lahendada? • Volikogu liige ei tohi osa võtta volikogu sellise üksikakti arutamisest ja otsustamisest, mille suhtes on tal huvide konflikt vastavalt korruptsioonivastase seaduse § 25 lõikele 1. • Käesoleva paragrahvi lõikes 5 sätestatud juhul on volikogu liige kohustatud enne küsimuse arutelu algust tegema avalduse enda mitteosalemise kohta antud päevakorrapunkti arutamisel. • Vastav märge fikseeritakse volikogu istungi protokollis. Küsimuste arutamiseks ja otsustamiseks vajalik kvoorum on selle volikogu liikme võrra väiksem. • Paljud KOVid kehtestavad eelarve määrusega, nii sätestab ka KOFSi eelnõu. Eelarves võib olla konkreetse SA, MTÜ toetus vms

15. Keelatud tehingud • Kas MTÜ Saaremaa Omavalitsuste Liidu juhatuse liikmed, kes on vallavanemad/linnapea võivad oma valdades/linnas viseerida omavalitusliidu arveid? 3-1-1-28-05 • Ametiisiku poolt oma ametiseisundi raames lepingu allkirjastamine on käsitatav tehingu tegemisena KVS § 24 mõttes isegi juhul, kui lepingu sõlmimise on eelnevalt otsustanud või heaks kiitnud mõni muu ametiisik või organ. • Ka sellises olukorras ei ole lepingu allkirjastamine taandatav puhttehniliseks protseduuriks, vaid tähendab suuremal või vähemal määral kontrollfunktsiooni teostamist. Seetõttu kehtivad KVS 4. ptk sätestatud formaalsed toimingupiirangud ka juhtudel, mil ametiisik teeb tehingu teise ametiisiku või organi eelneva otsustuse alusel.

16. Keelatud tehingud(Pärnu Maakohus 23. veebruaril 2006.a Väärteoasi 4-05-275) • Keelatud tehingud iseendaga või huvide konfliktiga seotud tehinguid. Ametiisik ei saa volitada oma alluvaid tegema vastavaid tehinguid enda asemel. • Keelatud tehingud on riigi või KOV esindajana varaliste tehingute tegemine § 25 lg 1 nimetatud isikutega (osaühing, mille osanik või juhatuse või nõukogu liige on ametiisik või tema lähisugulane või –hõimlane; aktsiaselts, mille aktsionär või juhatuse või nõukogu liige on ametiisik või lähisugulane või –hõimalane; muu eraõiguslik juriidiline isik, mille juht- või järelevalveorgani liige on ametiisik või tema lähisugulane või –hõimlane). • Tehingu üldalused on sätestatud TsÜSis, § 67 tehinguks on toiming või omavahel seotud toimingute kogum, milles sisaldub kindla õigusliku tagajärje kaasatoomisele suunatud tahteavaldus. Lepingu allakirjastamise vajadusel pöörduma teda valinud organi poole (KVS § 24 lg 1 teine lause ei luba edasivolitamist alluvatele, sest KOKS § 50 näeb ette vallavanema/linnapea pädevusena). • Raamatupidamise seadus käsitleb tehingut, § 7 annab selgituse algdokumendi nõuete kohta, mille p 7 kohaselt allkiri kinnitab majandustehingu toimumist; § 5 p 5 selgitab mis on kulu, so aruandeperioodi väljaminekud, millega kaasneb varade vähenemine või kohustuste suurenemine.

17. Veel probleeme • Ametnikele teadvustatakse kehtivaid piiranguid ametisse nimetamisel ning volikogu liikmetele valimisjärgsetel esimestel istungitel. Hilisem teadvustamine on juhuslik. Vaid 9 auditi käigus intervjueeritud 24 valla- või linnasekretärist ja vallavanemast või linnapeast tunnistas, et on tutvunud Riigikantselei veebilehel avaliku teenistuse eetikat käsitlevate suunistega ja Justiitsministeeriumi veebilehel korruptsiooni olemust ja selle vältimise vahendeid selgitava teabega. • MHDdega kogutud teave ei leia korruptsiooniriski maandamiseks KOVide töökorralduses üldjuhul pärast avalikustamist täiendavat kasutamist • Vallavanemal puudub ülevaade ametnike kuulumisest eraõiguslike juriidiliste isikute juht- ja järelevalveorganitesse ning aktsionäride/osanike hulka.

18. Kodanikuühendustele kultuuri-, spordi- ja noorsootöötoetusteandmine valla- ja linnaeelarvest • Toetusi maksid kõik auditeeritud. Maksumaksja rahast toetuste maksmine on juhul, kui volikogu ei ole selleks korda kehtestanud, seaduse rikkumine. Sama hinnangu võib anda ka siis, kui volikogu on toetuste andmise põhimõtted kehtestanud, aga valla- või linnavalitsus ei pea neist kinni. • Palju „erikohtlemise“ juhtumeid. • Ametnikud viisid tihti toetuste maksmise poliitikat ellu tava, sisetunde või mitteformaalsete kokkulepete alusel. • Volikogu reeglina valitsuse tegevusse ei sekkunud. • Pärast raha laiali jagamist ei tundnud auditeeritud vallad ja linnad huvi, milleks raha kasutati või tegid seda formaalselt. N-ö küla peal liikuv info.

19. Auditi tulemused – juhtudel, kus taotluste hindajateks on taotlejad ise, võib see kaasa tuua huvide konflikti. Toetuste maksmine ei ole läbipaistev • Viljandi linnas olid toetuse maksmise sisuliseks otsustajaks ja ettepanekute tegijaks noorsootöökomisjoni koosseisu kuuluvad ja samas ka toetusi taotlevate noorteühenduste esindajad. • Audru vallas kuulusid taotluste läbivaatamise eksperdirühma, mis tegi vallavalitsusele ettepanekuid toetuste määramiseks, mitmed taotlejad ise. Volikogu kultuuri- ja spordikomisjoni esimees, kes oli ka mitme toetuse kasutaja, kuulus nii tegevustoetusi kui ka projektitoetusi hindava komisjoni koosseisu. • Audru, Suure-Jaani ja Nõo valla raamatupidamiskorraldus oli nii puudulik, et seal kajastati kõik kodanikuühenduste toetused vallavalitsuse tegevuskuludena (majandamiskulud). • Mõningatel juhtudel konkureerisid kodanikuühendustega toetuste taotlemisel ka valla või linna enda hallatavad asutused.

20. Toetuste maksmisel ja koostööl avalike teenuste osutamiseks ei tehta vahet BIG Kuldliiga etapp Kose staadionil. Kose Vallavalitsus oli etapi korraldajatega sõlminud koostöölepingu, millega kohustus etapi korraldamist toetama 100 000 krooniga. Kose vald ise aga tõlgendas toetust kui oma ürituse korraldamise üleandmist MTÜ Spordiürituste Korraldamise Klubile ja oli vastava toetuse kandnud majanduskuludesse. Foto: www.kuldliiga.ee

21. Riigihangete korraldamine valla ja linna asutatud ning osalusega äriühingutes, sihtasutustes ja mittetulundusühingutes

22. Riigihangete korraldamine valla ja linna asutatud ning osalusega äriühingutes, sihtasutustes ja mittetulundusühingutes • Kui KOV SAd ja MTÜd on automaatselt hankijad, siis äriühingute osas ei ole RHSis selgelt kindlaks määratud, kes peavad riigihankeid tegema, ja nii on avalikes huvides tegutsevate äriühingute ülesanne ise end hankijaks määratleda. • RahM ega RHA ei ole suutnud selgitada seaduse mitmeti mõistetavaid ja segadust tekitavaid kohti. See on suurele hulgale KOV asutatud äriühingutest andnud võimaluse arvata, et RHS neile ei kohaldu. • RHA on seaduse mitmeti tõlgendatavust põhjuseks tuues piiranud oma järelevalve ulatust vaid nende KOV asutatud äriühingutega, kes on end hankijana määratlenud. • Jätnud otsustamata enda määratlemise hankijana, ei ole äriühingudinvesteeringute ja ostude tegemisel valdavas osas rakendanud ka muid riigihangete läbipaistvust ja konkurentsi edendavaid põhimõtteid.

23. Kontrollisüsteem riigihangete üldpõhimõtete järgimise tagamiseks ei toimi • Riigihangete üldpõhimõtete järgimiseks peab hankijal olema toimiv kontrollisüsteem, mis kindlustaks, et riigihangetega seotud otsused kinnitab pädev organ ning kontroll riigihangete korraldamise üle on pidev. • Ühingute juhatuse liikmed peavad end väga kompetentseks turusituatsiooni tundjaks ja teavad, millise tarnija käest saab kauba kõige soodsamalt osta. Seetõttu ei peeta eriti oluliseks oma või omaniku (valla/linna) veebilehel avalikustada äriühingu ostusoove. Neile teadaolevatele tarnijatele saadetaksegi üldjuhul riigihankest osavõtmise kutsed. Juhul kui leitakse, et sobivaid pakkumusi ei ole võimalik rohkem kui ühelt pakkujalt saada, ei tehta sedagi. • Alla piirmäära riigihangete läbiviimiseleelistatakse oma piirkonna tuttavaid ettevõtjaid ja tihti kutsutaksegi ainultkohalikke tegijaid hankest osa võtma. • Kui valla territooriumil on lumetõrjeks ainult üks sobilik mehhanism, mis aga kuulub volikogu esimehele, siis kuidas käituda?

24. Saamatu projekteerimine ja kehv planeerimine tingivad hankelepingute muutmise • Asjade ja teenuste hankimisel ei muudetud kolme olulisemat hankelepingu tingimust peaaegu üldse. Küll aga muudeti olulisi lepingutingimusi küllaltki sageli suuremahuliste ehitushangete puhul, kus hankelepingu objekt oli keerukas. • Hankija võib nõuda kuni viimase 5 a jooksul tehtud ehitustööde nimekirja, milles kajastub olulisemate ehitustööde maksumus, tegemise aeg ja koht ning tõendid, et need ehitustööd tehti sõlmitud lepingute ja hea tava kohaselt (RHS § 41). Asjaolu kohta, et lepingut rikuti, ei pea olema jõustunud kohtuotsust, seda saab tõendada ka eelneva tellija vastava tõendiga, mille ta esitab vajadusel otse hankijale. • Kui hankija leiab, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, peab kirjalikus vormis nõudma pakkujalt kirjalikku selgitust. Pakkuja on kohustatud esitama kirjaliku selgituse 5 tööpäeva jooksul (RHS § 48).

25. “...demokraatlikku ühiskonnakorraldust ei ole võimalik tekitada deklaratsioonidega, ka mitte ühiselt väljendatud tahtega hakata teistmoodi elama. Demokraatiasse ei astuta, demokraatiasse kasvatakse.” intervjuu Enn Soosaarega Eesti Ekspress • ...“Aga kuidas parandada kombeid, mida kirja pandud ei ole, see on probleem. Pool demokraatia mängust seisneb just selles, et enamus teab, et nii ei tehta, ja kui keegi teeb, siis teda enam ei valita.” Andres Tarand, Maaleht 25.02.2010 “...Riigihangete Ametis töötav inimene, kes puutub kokku ka hangete vaidlustamisega, ütles elutargalt: „ Kui kombelõtvus on moes, siis see nakkab kiiresti!“” Kadri Paas Äripäeva arvamus 2.03.2010

26. Riigikohtu Üldkogu 16. märtsi 2010 kohtuotsus 3-4-1-8-09 (Tallinna Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks 2009.a lisaeelarve jm õigusakte) Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis: • sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud; • eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest.

28. Riigikontrolli auditid veebiswww.riigikontroll.ee