Rapport gällande upphandlings- och affärsmodeller samt juridiska frågor

1. Rapport gällandeupphandlings- och affärsmodellersamt juridiska frågor Sambruk styrelsemöte 2005-10-18 Anders Thoursie Transacsation AB

2. Inledning • Det har tidigare varit svårt att få fram en tydlig affärsmodell för Sambruk som både ger rätt incitament till initiativtagare, nytta för medlemmarna och är kopplad till lagar och regler • Det FINNS modeller som förenar dessa mål! • Sambruk bör ha några olika modeller att använda, för olika projekt, eftersom behoven blir olika. • Sambruk behöver också prova ut hur de faller ut i praktiken och successivt uppgradera affärsmodellerna. Även reglerna kommer att ändras över tiden.

3. Den skriftliga rapportens struktur • Slutsatser och rekommendation • Bakgrund • Sambruk och dess modell för att driva projekt • Exempel som kommer att användas • Analys av upphandlingsalternativ • Generella frågeställningar • 5 st alternativ • Analys av olika affärsmodeller • Köp av standardprodukt • Prissättning hos produktleverantörer • Hybridlösning; OPP-modell • Rabatter • Egen utveckling (styrd via Sambruk) • Förvaltningsavtal, invånarantal med pristrappa • Investeringens finansieringsformer • 5 modeller (inkl externt lån och gåvo-alternativ) • Kort om valet av licensform (open source vs proprietär) • Appendix

4. Den skriftliga rapportens struktur, forts Appendix • Om LOU • Om nya LOU • Ramavtal • Inköpscentraler • Om kommunallagen och befogenheter • Lagförslag: Samordnad upphandling • … • Om juridiska möjligheter till kommunal samverkan • Om valet av associationsform: ideell förening • Formalia (bl a om allmännyttiga föreningar) • Skattefrågor • … • Om offentlighetsprincipen • Om Sambruk • Referenser

5. Viktiga hänsyn att ta vid val av affärsmodell • Avvägning hur viktigt det är med incitament för ”investerarkommuner” • Återbetalningsmodell med seriebetalning med trappsteg • Framåtblickande modell • Bedömning om man tror att en modell som bygger på frivillig återbetalning (gåva) kan fungera • …dvs blir investeringen återbetald… • Licenser måste i detta fall tillgängliggöras utan kostnad och utan krav • Fördelningsbas: • Per kommun • Befolkningsmängd • Befolkningsmängd, men med golvpris

6. Sambruk och dess modell för att driva projekt A B C D E F G Medlemskommuner, uppgår i aug 2005 till ca 50 st. … Ideell förening med ekonomisk verksamhet, utan vinstsyfte. Registrerad för att bedriva näringsverksamhet. A B C D E C E F A C D E Projekt etableras av Sambruk och finansieras helt av de kommuner som väljer att delta i resp projekt. Krav på deltagande i projekt finns ej. Projekt 1 Utveckling & förv. av applikation Projekt 2 Utredning Projekt 3 Utredning Leverantör 1 Leverantör 2

7. Exempel som används genomgående

8. Avtal 1: Utveckling av applikation Utveckling upphandlas som ren timbaserad systemutveckling av konsultföretag. Antagande om kostnad: 2 Mkr Engångskostnad Vidareutveckling anses ligga inom ramen för löpande förvaltning. Vid större funktionslyft (dyrare) så får det hanteras som ett separat projekt. Samtliga rättigheter (ägande, nyttjande och upphovsrättigheter) skall ägas av antingen Sambruk självständigt eller av Sambruk och projektdeltagande kommuner var för sig. Avtal 2 (ramavtal): Förvaltning och 2:nd line support Priset på förvaltningen kommer att bestå av: En del för att säkra tillgänglighet En del som är beroende av antalet förväntade supportsamtal (m a o beroende av kommunernas invånarantal) En del för att hantera buggfixar och vidareutveckling Antagande om årlig kostnad (totalt): 0,5 Mkr upp till 20 kommuner 0,6 Mkr upp till 40 kommuner Mycket viktigt är att inhämta fullmakter för så många kommuner som möjligt (ger option att avropa på förvaltningsramavtalet). Exempel – ”Projekt 1” består av 2 avtal Projekt 1 Utveckling & förv. av applikation

9. Antaganden Projekt 1; avtalstid och anslutning 5 kommuner deltar som initiativtagare Engångskostnad: 2Mkr Förvaltningskostnad år 1: 500Tkr 10 kommuner deltar (inkl initiativtagare) Förvaltningskostnad år 2: 500Tkr 30 kommuner deltar (inkl initiativtagare) Förvaltningskostnad år 3: 600Tkr A B C D E A B C D E A B C D E Avtal 1 – utveckling Avtal 2 – förvaltning mm (ramavtal, 3 år) Ny avtalsperiod… År 1 År 2 År 3 Förvaltnings- ramavtal upphör • Kommentar: • Nackdel med 3 års avtal är att det kan bli svårt att få in kommuner som efter en tid vill ansluta till projektet (börja nyttja e-tjänsten och därmed avropa förvaltning). Direktupphandling kan dock då fungera i vissa fall för en del kommuner.

10. Analys av upphandlingsalternativ

11. Generella juridiska frågeställningar • Behöver medlemskap i Sambruk upphandlas enligt LOU?Nej, inte enligt dagens praxis • Lyder Sambruk under Kommunallagen?Nej • Lyder Sambruk under LOU?Ja • Ang skiljaktiga meningar om ramavtal (NOU – Statskontoret)Gäller bl a tvingande rangordning av leverantörer • Hur påverkas Sambruk av den nya LOU?Sambruk kommer kunna klassas som ”inköpscentral” • Kan en kommun överlåta rättigheterna för källkod (som kommunen äger) till Sambruk?Ja, efter bedömning enl KL (kommunallagen) • Kan kommuner nyttja licenser som upplåts gratis från Sambruk till projektmedlemmar?Ja, benefikt fång (gåva) omfattas ej av LOU • Klassas Sambruk som en allmännyttig ideell förening? Effekter?Sannolikt inte, men frågan kräver vidare bedömning (får skattemässiga effekter) • Möjlighet att nyttja fondering för specifika e-tjänster?Ja, men det är viktigt att syftet är tydligt och utifrån kommunernas synvinkel att fonderingen sker i linje med LOU • LOU- och KL-aspekter på modeller med återbetalningVid krav på återbetalning -> LOU. Frivillig återbetalning -> gåva, ej LOU. • Kan Sambruk anses ha en sk dominerande ställning?Nej, inte i dagsläget • Gäller offentlighetsprincipen för Sambruk?Nej, omfattar ej ideella föreningar • Övriga noteringar

12. Alt 2b – Sambruk upphandlar nytt generellt ramavtal för konsulttjänster, Sambruk avropar Alt 2a – Sambruk upphandlar nytt generellt ramavtal för konsulttjänster, kommuner avropar Alt 1 - Avrop på befintligt ramavtal Alt 3 – Projektdeltagande kommuner upphandlar Projekt 1 av Leverantör Alt 4 – Sambruk upphandlar Projekt 1 av Leverantör Upphandlingsalternativ Ramavtals- alternativ Projektspecifika upphandlingar

13. Analys av olika affärsmodeller Köp av standardprodukt Egen utveckling (styrd via Sambruk) Finansieringsformer

14. Avsnitt ”Analys av olika affärsmodeller”, forts Angående fondering • Både vid köp av standardprodukt och vid egenutveckling kan man tänka sig att möjligheten till att fondera medel i Sambruk utnyttjas. För standardprodukter kan det handla om att fondera inför större uppgraderingar som inte ingår i underhållsavtal och för egenutveckling kan det handla om att fondera för vidareutveckling. Angående kalkylexempel mm • Observera att vi har antagit priser och licensmodell för standardprodukter och kostnader för egenutveckling som naturligtvis kan se olika ut i praktiken eller förändras över tiden och att det då kan ändra resultaten i kalkylerna (och ev slutsats om alternativ och modell). • Sambruk kan mycket väl ha en mix av standardapplikationer och skräddarsydda applikationer (egen utveckling). • Utvärdering och bedömning av bästa alternativ och modell måste därför ske från fall till fall.

15. Avsnitt ”Analys av olika affärsmodeller”, forts

16. Modell 1 - Framåtblickande modell kr tid 0 kr kr kr tid 0 kr tid 0 kr kr kr tid tid 0 kr 0 kr Finansieringsformer(för investering/initial utvecklingsinsats) framåtblickande Modell 2 – Sälja licenser till självkostnadspris seriebetalning m trappsteg rak amortering Modell 3 – Återbetalningsmodell 3a) med rak amortering 3b) med seriebetalning & trappsteg 3c) genom rabatt på förvaltningstjänst extern lånefinansiering, rak amort. extern lånefinansiering, serieb m trappa Modell 4 – Extern lånefinansiering Modell 5 – Gåvo-modell

17. Sammanfattande jämförelse, forts • Gåvo-modellen är mycket fördelaktig! • Framåtblickande modell är den allra billigaste för samtliga kommuner, förutom för investerarkommunerna • Möter dock ej kravbild pga avsaknad av incitament • Näst billigaste ser ut att vara rak amortering • dock är mindre belopp återbetalat i slutet av kalkylperioden • Sett utifrån perspektivet att så stor del av investeringen skall vara återbetald så är modellen med serie-/trappstegsamortering bättre. • Den procentuella skillnaden jämfört med den raka amorteringsmodellen är så pass liten så att rättvise- och incitamentsaspekterna väger tyngre

18. Sammanfattande jämförelse

19. Slutsats och rekommendation

20. Slutsatser och rekommendation • Utvärdering och bedömning av bästa alternativ bör ske från fall till fall. De redovisade modellerna kan utgöra grund för utvärdering. Sambruk bör ha olika modeller att använda, för olika projekt, eftersom behoven blir olika. • Sambruk bör arbeta för att ett rikstäckande generellt konsultramavtal kommer till stånd. • Den upphandlingsmodell som vi rekommenderar att Sambruk är modell 2b i vår genomgång, dvs Sambruk (eller någon annan) upphandlar rikstäckande ramavtal för konsulttjänster och avrop sker från Sambruk. • Den finansieringsmodell som rekommenderas är att Sambruk nyttjar sig av, när man bedriver egen utveckling, är den vi kallar för modell 3b där amortering sker med seriebetalning i trappsteg. • Vi rekommenderar att återbetalningen görs frivillig men att man uttrycker en önskan till projektdeltagande kommuner om att sådan görs.

21. Rekommendation till fortsatt arbete • Valet av licensform är en viktig policyfråga där man skulle behöva göra en något mer grundlig värdering av valet mellan proprietär licensform jämfört med open source (samt relevanta konsekvensanalyser). Denna värdering har inte rymts inom ramen för denna utredning utan är något man bör går vidare med separat. • Ett fortsatt arbete med att utveckla affärsmodellerna kan med fördel drivas vidare. I ett sådant arbete kan det vara lämpligt att: • tydliggöra skattemässiga konsekvenser för Sambruk gällande en eventuell klassificering som allmännyttig ideell förening • utforma klausuler till avropsavtal där man säkerställer Sambruks rätt till källkod i utvecklingsprojekt • utforma licensavtal för Sambruk-ägd programvara (proprietär eller OSS) • försöka få större underlag gällande priser på befintliga standardprogramvaror (som är kommunspecifika) • samla in erfarenhetsvärden gällande kostnader för förvaltning av applikationer • kartlägga behov av e-tjänster hos Sambruks-medlemmar och jämför dessa mot vilket utbud det finns av färdiga programvaror på marknaden (och därefter utvärdera egen utveckling jämfört med köp av standardprodukt)

22. Extrabilder

23. Slutsats och rekommendation • Det är rapportförfattarnas mening att Sambruk bör arbeta för att ett rikstäckande generellt konsultramavtal kommer till stånd så snart som möjligt. I samband med upphandling av sådant är det viktigt att även Sambruk ser till att bli avropsberättigad. • Den upphandlingsmodell som vi rekommenderar att Sambruk är modell 2b i vår genomgång, dvs Sambruk (eller någon annan) upphandlar rikstäckande ramavtal för konsulttjänster och avrop sker från Sambruk. Fördelen med detta alternativ är att Sambruk får en tydlig koordinerande roll, en tydlig förhandlingsstyrka gentemot leverantörer samt även möjlighet att hantera rättigheterna till källkod mm som kan vara ett resultat av olika projekt.

24. kr tid 0 kr Slutsats och rekommendation, forts • Den affärsmodell som vi rekommenderar att Sambruk nyttjar sig av (förutsatt att man väljer att återbetalning skall kunna ske av utvecklingsinvesteringen) är den vi kallar för modell 3a där amortering sker med seriebetalning i trappsteg. • Vi rekommenderar att återbetalningen görs frivillig men att man uttrycker en stark önskan till projektdeltagande kommuner om att sådan görs. • Vi rekommenderar att investerarkommunerna (de som är med från början och initierar ett utvecklingsprojekt) lånar Sambruk det beloppet som krävs, så att Sambruk kan ta en tydligt koordinerande roll enligt föreslagen upphandlingsmodell. • Omfattar incitament för kommunerna att delta tidigt och initiera projekt • Fördelar återbetalningsbördan relativt rättvist. • En annan mycket fördelaktig modell är den vi valt att kalla för ”gåvo-modellen” (modell 5). Sambruk tar i den emot källkodsrättigheter för applikationer som har utvecklats och ägs av enskilda kommuner.

25. Slutsats och rekommendation, forts • Det är mycket relevant att man, vid beräkning av Sambruks övergripande kostnader (OH), tar med en ganska rejäl buffert för utredning och analys kring olika juridiska frågor. Vidare bör denna också rymma resurser för eventuellt juridiskt försvar för olika konstruktioner som Sambruk har provat. • Sambruk bör rekommendera sina medlemmar att, för de som berörs, överväga ändring av direktupphandlingsgräns till 7 bb istället för 2 bb. Mycket talar för att de belopp som kan komma att gälla för vissa förvaltningstjänster mm hamnar under en sådan direktupphandlingsgräns. Huvudalternativet bör vara att gå via ramavtal, men om det inte är möjligt så kan direktupphandling vara en lösning i vissa fall.