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Colloque International L’avenir du logement social en Europe Le financement du logement social en Europe. Professor Christine Whitehead London School of Economics Paris: Ecole National des Ponts et Chaussées Jeudi 22 Novembre 2007. Financement du logement social en Europe.
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Colloque InternationalL’avenir du logement social en EuropeLe financement du logement social en Europe Professor Christine Whitehead London School of Economics Paris: Ecole National des Ponts et Chaussées Jeudi 22 Novembre 2007
Financement du logement social en Europe Trois sources de financement pour le logement social – comme pour toute forme de logement locatif: • Les loyers, pour couvrir les coûts courants; • L’emprunt – qui nécessite des flux de loyers à venir; • Les versements d’autres secteurs – y compris les autres locataires, les bailleurs, le gouvernement, les propriétaires fonciers, les employeurs etc.
Relations entre financement et aides • Définition de l’aide – économique ou financière ? • Les aides comprennent: (i) la pratique de loyers inférieurs à ceux du marché; subside lié au revenu; (ii) les garanties de l’Etat – réduction de taux d’intérêt et donc des loyers; subsidised interest rate reducing costs and rents; equity below opportunity cost; le secteur public emprunte à des taux sans prime de risque; (iii) gouvernement central: dotations en capital; revenue subsidies; contributions locales: transferts directs et imputés des autres locataires et des contribuables; autres contributions, en particulier des propriétaires fonciers
(i) Les loyers en Europe • Grande variété des modalités de fixation des loyers • Principes de base: • Loyers fondés sur coûts; valeurs de marché; revenus • Définis au niveau du logement; du programme; du propriétaire; de la zone • Rental income requirement; break even; taux de rendement; librement déterminés; • Détermination des hausses de loyers: par régulation; négociation; en référence aux loyers privés; ou librement déterminées
Table 1: Détermination des loyers des secteurs social et privé
(ii) Financement par endettement • Changements majeurs intervenus au cours des 20 dernières années, avec la dérégulation financière et la possibilité pour le logement social d’emprunter à toutes les sources • Dans de nombreux pays Européens, financement traditionnellement fourni par le secteur public (donc à des taux d’intérêt “sans risque”) • Dans les pays où les bailleurs sont indépendants (e.g. Allemagne, Pays-Bas et Royaume-Uni) ceux-ci peuvent emprunter auprès du secteur privé – avec garantie de l’Etat ou des collectivités locales; en offrant l’actif en capital en sécurité; ou par des approches hybrides • Dans les deux cas, les besoins d’emprunt peuvent être réduits soit par des dotations en capital soit par des bonifications d’intérêt (aides de taux)
(iii) Aides à la pierre • Traditionnellement, le financement du logement social était considéré dans la plupart des pays Européens comme relevant de la responsabilité de l’Etat – soutien sous la forme de revenue et interest rate subsidies, pour garantir des loyers abordables; • Glissement de plus en plus net vers des aides aux personnes, associées à des hausses de loyers – autorisant increased use of the capital base pour garantir des emprunts auprès du secteur privé • Glissement également increasing towards up-front capital rather than revenue subsidy qui peut être plus aisément ciblé sur des groupes ou des zones spécifiques • Contributions locales – la capacité des municipalités à soutenir le logement local par les impôts locaux a également fléchi • Aides en capital sous la forme de terrains du domaine public ou privé • Aides à la sortie des locataires du secteur locatif
Usage plus efficient des actifs immobiliers et fonciers • Aide croisée entre locataires – certainzes catégories payant pour les loyers sur les programmes neufs ou pour les ménages pauvres, et plus généralement à travers les hausses de loyers; • Réalisation d’actifs immobiliers pour réinvestir le produit des ventes aux locataires de logements– recours à des financements privés additionnels ; • Bringing in private equity à travers les transferts de propriété à bailleurs privés/financiers; • Endettement accru contre valeurs immobilières accrues, conduisant à des niveaux de loyers supérieurs; • Taxation des valeurs foncières privées au bénéfice du logement social • Accroissement des densités et régénération urbaine par un usage plus effectif du sol; • Par-dessus tout, rendre le secteur plus efficient et auto-suffisant ?
Exemple 1: la Suède des années 90 (i) • Approche traditionnelle : aide de taux “neutre sur les statuts” pour les constructions neuves et la rénovation; • Sociétés de logement municipales comme principaux fournisseurs de logements sociaux; • Loyers établis par une ‘négociation miroir’ incluant le secteur locatif privé; • Réductions drastiques des aides de taux et dans une moindre mesure des allocations dans les années 90 et plus spécialement en 1998
Example 1: la Suède des années 90s (ii) • Résultat: • réductions massives de la construction pour tous les statuts d’occupation • Charges de loyers accrues • pressions financières pour une insertion dans le système marchand, incluant le recours accru aux financements privés • Recours au capital base pour gager les emprunts mais aussi vente d’une partie du stock – à des coopératives, des bailleurs sociaux indépendants et des propriétaires privés - pour accroître la viabilité financière • Dans beaucoup de zones, seule une partie du parc est financièrement viable – les municipalités gardent les logements non attractifs → plus grande ségrégation • Secteur est maintenant un contributeur net aux finances publiques
Exemple 2: restructuration financière en Allemagne (i) • Traditionnellement, aide massive directe et indirecte aux constructeurs – mais en chute libre depuis les années 80; • Principe de subsidiarité, donc grande variabilité entre municipalités – et engagements aujourd’hui assez faibles au niveau des länder et de l’Etat fédéral; • L’ensemble du logement social relève du droit privé et est régi par le droit commercial et un cadre réglementaire limité dans le temps; • Les nouveaux investissements dans le logement social sont principalement financés par le secteur privé
Exemple 2: restructuration financière en Allemagne (ii) • La majorité du logement social même lorsqu’il est détenu par les municipalités, est du logement quasi-social, sans obligation contractuelle d’opérer en tant que logement social – mais la municipalité est toujours responsable du logement des personnes vulnerables; • Rents set by municipalities ont été basés sur les couts financiers, ou parfois les revenus, mais sont généralement restés faibles, même après expiration time period complete; • Le dernier changement important a été la vente d’actifs immobiliers à des fonds internationaux, don’t l’engagement à les maintenir comme logements sociaux est faible. Forte hausse attendue des loyers et peu d’investissement nouveau dans le logement social
Exemple 3: les Pays-Bas (i) • Secteur locatif social très vaste, traditionnellement fourni par les municipalités et des bailleurs sociaux indépendants bénéficiant de garanties des communes et de l’Etat ; • Les bailleurs sont exemptés d’impôt sur les sociétés; leurs emprunts peuvent être garantis par un Fonds lancé dans les années 80s; et ils peuvent acquérir des terrains publics à prix réduits; • Indépendance financière through ‘grossing and balancing operation’ (brutering) – wrote off les prêts en cours, mais suppression des aides – malgré un manque de clarté persistant quant au propriétaire ultime des logements
Exemple 3: les Pays-Bas (ii) • Financing is therefore from rents and sales of properties to individuals as redistribution within sector; • Terrains toujours available en-dessous de la valeur de marché • Objectif de déréguler totalement les loyers – finalement rejeté en 2007. Nénmoins, hausse plus rapide des loyers; • Attempts to ensure that part of this revenue pays towards individual subsidies – as well as to regeneration investment etc; • Bailleurs sociaux en général have an extremely strong financial position – mais aussi des responsabilités accrues
Example 4: le R-U (i) • Traditionnellement presque entièrement financé par des emprunts du secteur public et des revenue subsidy – avec des loyers basés sur le coût historique/break-even • Introduction du financement privé dans le secteur en • 1980 “Right to Buy” • 1988 Capacity to increase rents to cover actual expenditures plus build reserves; introduction du financement privé sans garantie formelle basée sur le rendement locatif attendu; government subsidy as subordinated loan • Large scale voluntary transfers (LSVT) through 100% management buyouts (with “dowry subsidy” where required). Valeur de transfert fondée sur enabling investment up to normes de Logements Décents
Example 4: le Royaume-Uni (ii) • Financement privé par les grands prêteurs à des taux 30 à 50 pts au-dessus du LIBOR (identique aux Pays-Bas); capacité de lever des fonds by groups mais concentration croissante sur un nombre plus réduit de developing associations • Hausses de loyers aujourd’hui limitées à l’IPC (indice des prix à la consommation) +½% • Growing capital base but incapacité to borrow fully against this value en raison des contraintes sur le revenu locatif • Dépendance maintenue à l’égard des aides pour les nouveaux investissements (environ 50%) et l’ investissement en Decent Homes dans le parc existant
Exemple 4: le R-U (iii) – dans l’avenir • Expansion (from low base) de l’offre de nouveaux logements sociaux/abordables • Aides en capital supplémentaires pour atteindre des niveaux de construction plus élevés • Contributions accrues des propriétaires fonciers et des promoteurs par le jeu de l’article 106 • Allocation de terrains publics en-dessous du prix de marché avec conservation de la propriété • Réutilisation des terrains avec regeneration/mixed use pour des densités supérieures • Higher borrowing against the sector’s capital base exigerait un relâchement de la régulation des loyers • Expansion du marché intermédiaire de l’accession – élargissement des aides et contributions croissantes des ménages – et satisfaction des aspirations ?
Conclusions: Grandes tendances dans le financement du logement social (i) • Valeurs en capital croissantes et marchés financiers dérégulés ont permis d’abaisser le niveau des subventions publiques et une restructuration du financement du logement • Loyers plus élevés pour couvrir higher outgoings • La faiblesse des revenus d’une majorité de locataires conduit à mettre de plus en plus l’accent sur les aides liées au revenu • Incentives for better off tenants to transfer to other tenures and thus increase own contribution • Recours maintenu / renforcé aux terrains propriétés publiques, et contributions des promoteurs à l’investissement dans de nouveaux programmes • L’introduction de capitaux privés n’en est qu’à son début
Conclusions: Grandes tendances dans le financement du logement social (ii) • Un financement privé, sans aide ni garantie directe est clairement réalisable CEPENDANT • Ce cadre beaucoup plus complexe est-il de nature à assurer un niveau plus élevé de construction et de mise en service de logements sociaux ? • Les logements sociaux proposés peuvent-ils correspondre aux besoins de plus en plus complexes des ménages vulnérables ? • Le résultat ne risque-t-il pas d’être une plus grande ségrégation ?