Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis - hvað geta eftirlitsaðilar lært?

1. Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis- hvað geta eftirlitsaðilar lært? Eiríkur Jónsson, lektor 13. október 2010 Lagadeild Háskóla Íslands

2. Inngangur • Greina má þau vandamál tengd lögum og lagaframkvæmd, sem skýrsla RNA lýsir, í þrennt: • Skortur á lögum. • Skortur á því að lögum væri fylgt. • Skortur á eftirliti með því að lögum væri fylgt. • Hér verður hugað sérstaklega að síðastnefnda þættinum. • Uppbygging erindis: • Hvað brást í eftirliti með fjármálamarkaðnum? • Hvernig er hægt að bregðast við þeim bresti? • Hvað geta aðrir eftirlitsaðilar lært af skýrslu RNA? Lagadeild Háskóla Íslands

3. Hvað brást í eftirliti með fjármálamarkaðnum? Lagadeild Háskóla Íslands

4. Inngangur • Fari einstaklingar og lögaðilar ekki sjálfviljugir að lögum, er það hlutverk hins opinbera að grípa inn í og halda uppi lögum, eftir atvikum með beitingu þvingunarúrræða og viðurlaga. • Hér fóru tvenns konar stofnanir með eftirlit: • Fjármálaeftirlitið. • Seðlabankinn. • Að frátöldu hlutverki ráðherra/ríkisstjórnar og Alþingis. • Báðar stofnanirnar brugðust samkvæmt skýrslu RNA. Lagadeild Háskóla Íslands

5. Fjármálaeftirlitið • Valdheimildum stofnunarinnar var fremur lítið beitt. • T.d. stjórnvaldssektum, dagsektum, heimildum til að víkja aðilum frá, til að afturkalla starfsleyfi og til að krefjast aukins eigin fjár. • Vettvangsathuganir voru sjaldgæfari og reglusetning minni en í Danmörku. • Skýrslan tekur dæmi um skýr brot sem ekki var brugðist nægilega við. • „eru þetta ótækir stjórnsýsluhættir sem ganga í bága við lögboðna málsmeðferð.“ • Mikil hræðsla við beitingu matskenndra lagaheimilda. • Álagsprófin voru ófullnægjandi. Lagadeild Háskóla Íslands

6. Fjármálaeftirlitið – 2 • Vandamál voru í upplýsingatækni- og skjalaskráningarmálum. • Stofnunin var of lítil og veikburða – hélt engan veginn í við vöxt bankakerfisins og hið aukna flækjustig þess. • Of lítið ráðstöfunarfé. • Of fáir starfsmenn. • Of mikil starfsmannavelta. • Of lítil starfsreynsla – starfsaldur fór ört lækkandi. • Orsakasamhengi á milli starfsmannaveltu og minnkaðrar virkni. Lagadeild Háskóla Íslands

7. Seðlabankinn • Seðlabankinn er líka gagnrýndur með ýmsum hætti í skýrslu RNA, m.a. fyrir: • Skort á aðhaldi við stjórn peningamála. • Skort á ráðstöfunum í aðdraganda hrunsins. • M.a. vegna innlána erlendis. • Vinnubrögð í „Glitnismálinu“. • Tengsl meginorsaka hrunsins og skorts á viðbrögðum eftirlitsstofnana. Lagadeild Háskóla Íslands

8. Samhæfing innan stjórnsýslunnar • Skýrsla RNA sýnir einnig mikil vandkvæði við samhæfingu innan stjórnsýslunnar. • Verkaskipting og ábyrgð oft ekki ljós. • „vísaði hver á annan um athafnaskyldu og enginn gekkst við ábyrgð“. • Viðlagaundirbúningur var lélegur og engin sameiginleg viðbúnaðaráætlun til staðar þegar allt hrundi. • „verður ekki annað sagt en að vinnubrögð yfirvalda við viðlagaundirbúning á þeirri ögurstundu sem upp var runnin hafi verið ótæk og í engu samræmi við það hvernig þjóðir með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu skipuleggja almennt starfshætti sína“. Lagadeild Háskóla Íslands

9. Hvernig bætum við það sem brást í eftirliti á fjármálamarkaði? Lagadeild Háskóla Íslands

10. Efla þarf eftirlitsstofnanirnar • Það verður að efla hinar opinberu eftirlitsstofnanir. • Þar skiptir gríðarlegu máli að fólk með reynslu fáist til starfa og haldist í störfum sínum. • Til þess verður að greiða samkeppnishæf laun! • Auk þess þurfum við að reyna að breyta viðhorfi til þessara starfa. • Sama gildir um störf innan Stjórnarráðsins. • Bæta verður skráningar- og upplýsingakerfi. • Mikilvægt til að auka yfirsýn við eftirlitið og skapa betri grundvöll fyrir beitingu valdheimilda. Lagadeild Háskóla Íslands

11. Hið breiðara samhengi • Efla þarf kennslu og fræðilega umfjöllun um þau lögfræðilegu atriði sem reynir á við eftirlitið. • Bæta þarf samhæfingu innan stjórnsýslunnar. • Skýrari verkaskipting og ábyrgð. • Önnur verkaskipting Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans? Lagadeild Háskóla Íslands

12. Hið breiðara samhengi – 2 • Við verðum að íhuga leiðir til að reyna að auka almenna virðingu fyrir lögum og reglum. • Starfandi lögfræðingar þurfa að huga að sínum þætti. • Sem og lagadeildirnar. • Hvernig gerum við þetta? • Aukin áhersla á siðfræðileg og réttarheimspekileg atriði? • Aukin áhersla á grunnrök einstakra réttarreglna og réttarsviða? • Aukin áhersla á aðferðafræðileg atriði fremur en einstaka lagabálka? • Virðing fyrir lögum og reglum í framtíðinni mun að talsverðu leyti ráðast af því hvernig okkur tekst til við að gera upp fortíðina. • Refsiverð brot verða að leiða til ábyrgðar, að virtum grunnreglum réttarríkisins. • Dómskerfið þarf að vera í stakk búið til að takast á við væntanlegan fjölda dómsmála – millidómstig er æskilegt. Lagadeild Háskóla Íslands

13. Hvað geta aðrir eftirlitsaðilar lært af skýrslu rannsóknarnefndarinnar? Lagadeild Háskóla Íslands

14. Inngangur • Skýrsla RNA felur auðvitað í sér margháttaðan almennan lærdóm. • Hér verða sérstaklega rædd þrjú almenn atriði sem hafa þýðingu fyrir hvers konar opinbert eftirlit: • Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga eru ekki sá hausverkur sem oft er látið af – þeim er tiltölulega einfalt að fullnægja. • Matskenndum lagaheimildum er ætlað að vera beitt –beiting þeirra þarf alls ekki að fela í sér brot. • Gott upplýsingakerfi er lykilatriði við eftirlit. Lagadeild Háskóla Íslands

15. Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga • Óöryggi gagnvart málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga er nokkuð algengt og reglurnar jafnvel gagnrýndar fyrir að standa eftirliti fyrir þrifum. • Ýmis þau deilumál er snertu FME vörðuðu málsmeðferðarreglur. • „Ég man eftir fundum þar sem maður sat við langborð í stórum fundarherbergjum og á móti manni var þéttskipaður hópur af lögfræðingum og yfirmönnum bankans, allir rauðir í framan af reiði vegna afskiptasemi Fjármálaeftirlitsins... Sérfræðingar bankanna beittu jafnan af fullum þunga reglum stjórnsýslulaga í tilvikum þar sem þær áttu ekkert sérstaklega vel við... Valdajafnvægið er allt annað en það sem haft var í huga þegar reglurnar voru settar, enda stjórnsýslureglunum ætlað að vernda einstaklingana gagnvart stjórnvöldum...“ (lýsing fyrrverandi starfsmanns FME). • Málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga er hins vegar í reynd fremur auðvelt að fullnægja. • Lykilatriði er að móta skýra verkferla m.t.t. reglnanna, sem síðan er auðvelt að fylgja. Lagadeild Háskóla Íslands

16. Matskenndar lagaheimildir • Skýrslan bregður sem fyrr segir ljósi á talsverða hræðslu við beitingu matskenndra lagaheimilda (sem og raunar lagaheimilda almennt). • Hræðsla við brot gegn lögmætisreglunni, lagaáskilnaðarreglum stjórnarskrárinnar, meðalhófsreglunni o.s.frv. • Hefur m.a. verið talað um „lagahyggju“ í þessu sambandi, en heppilegra er að tala um „þrönga túlkun laga“. • Eitt lítið dæmi: • Úrskurður kærunefndar vegna ákvarðana FME 26. okt. 2004 (7/2004): • „[Getur] vart talist eðlilegt að regluvörður í slíkri stöðu sinni sjálfur þeim skyldum sem á regluvörðinn eru settar vegna eigin viðskipta með bréf félagsins. Þegar höfð eru í huga markmið IX. kafla laganna um verðbréfaviðskipti [...] verður að telja eðlilegt að regluvörður í slíkri stöðu sem kærandi var í umrætt sinn leiti til stjórnar félagsins, sem skipaði hann til starfans, og fari fram á að hún tilnefni sérstakan regluvörð til að annast störf regluvarðar við þessar sérstöku aðstæður. • Ekki verður hins vegar séð að slík skylda kæranda sem regluvarðar í B hf. verði með ótvíræðum hætti leidd af ákvæðum íslensks réttar eða tilvitnuðum reglum þess félags. [B]er að hafa í huga að ákvörðun slíkra refsikenndra viðurlaga telst mjög íþyngjandi fyrir kæranda. Ber því brýna nauðsyn til að allar lagalegar forsendur slíkrar ákvörðunar séu skýrar og ótvíræðar.“ Lagadeild Háskóla Íslands

17. Matskenndar lagaheimildir – 2 • Fleiri hafa orðið til þess að benda á framangreinda þætti, enda virðast sumar erlendar systurstofnanir FME hafa verið mun áræðnari við beitingu matskenndra heimilda. • Sjá t.d. skýrslu Kaarlo Jännäri til stjórnvalda: • „The tycoons of the financial system could circumvent the underlying purpose of the regulations by sticking to the letter of the law with the help of diligent lawyers… [G]reater discretionary powers to the supervisors are the only remedies. [...] If the legal profession has a very narrow interpretation of the degree of discretion permitted by law, as seems to be the case in Iceland, this situation should be rectified for the future.“ • Er íslensk lögfræði þá alveg kolómöguleg? • Nei! • Hins vegar má færa rök að því að á sviði fjármálamarkaðarins hafi okkur einfaldlega að hluta til borið af leið frá hinni lagalegu aðferð sem almennt er lögð til grundvallar í íslenskri lögfræði. LagadeildHáskóla Íslands

18. Matskenndar lagaheimildir – 3 • Grunnaðferðafræðin gerir að ýmsu leyti ráð fyrir því að horft sé til fleiri og breiðari atriða en einungis bókstafs settra laga. • Sbr. t.d. hugtök eins og markmiðsskýringu, meginreglur laga, eðli máls o.s.frv. • Að sama skapi er ljóst að Alþingi hefur fengið stjórnvöldum ýmsar matskenndar lagaheimildir og með lögfestingu slíkra heimilda er vitanlega ætlast til þess að þeim sé beitt. • Slík beiting þarf alls ekki að fara í bága við lögmætisregluna, enda má finna ýmis dæmi af öðrum sviðum þar sem slíkum heimildum er og hefur verið beitt í ríkum mæli. • Þá gefur dómaframkvæmd ekki tilefni til svo uppskrúfaðrar lögmætisreglu sem virðist hafa tíðkast á sviði fjármálamarkaðarins. LagadeildHáskóla Íslands

19. Matskenndar lagaheimildir – 4 • Sjá til dæmis: • Neytendastofu – t.d. úrskurð áfrýjunarnefndar neytendamála 25. sept. 2009 (6/2009): • „Ekki verður hjá því komist að stjórnvöld túlki lagaákvæði á þeim sviðum réttarins sem þeim er falið að hafa eftirlit með. Í þessu sambandi verða stjórnvöld m.a. að horfa til orðalags viðkomandi ákvæðis, undirbúningsgagna með lagafrumvörpum o.fl. atriða. Ákvörðun Neytendastofu átti sér stoð í lögum sem henni bar að túlka eins og ráð er fyrir gert.“ • Umhverfisráðuneytið – t.d. úrskurð umhverfisráðherra 31. júlí 2008: • „Við þessar aðstæður, þar sem ekki er tryggt að markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum verði náð með öðrum hætti en þeim að fram fari sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum umræddra framkvæmda, er það hlutverk stjórnvalda að beita þeirri heimild sem felst í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000.” • M.ö.o. – það þarf engar töfralausnir til að verða við fyrirliggjandi gagnrýni á of þrönga túlkun laga, heldur þarf að beita þeirri aðferðafræði sem lengi hefur verið lögð til grundvallar hér á landi. Lagadeild Háskóla Íslands

20. Upplýsingar sem lykilatriði • Til þess að geta beitt matskenndum heimildum með eðlilegum hætti eru fullnægjandi upplýsingar lykilatriði. • Ekki er hægt að meta án þess að vita. • Skýrsla RNA sýnir mjög glögglega vandkvæðin við lélegt upplýsingakerfi. • Óvissu fylgir að sjálfsögðu óöryggi. • Gott upplýsingakerfi skiptir jafnframt lykilmáli við mótun áherslna, skipulags og stefnu eftirlitsstjórnvalda. LagadeildHáskóla Íslands

21. Lokaorð Lagadeild Háskóla Íslands