La agenda y los problemas públicos

1. La agenda y los problemas públicos Seminario de análisis de políticas públicas. Licenciatura en Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Quilmes Dr. Alejandro Villar

2. La agenda de gobierno y problemas públicos • La agenda se conforma con los problemas, asuntos, temas y cuestiones que el gobierno decide tratar. • La más importante decisión de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades: a su agenda. Ellas dan el tono y la dirección a un gobierno y prefiguran su éxito o su fracaso. (Aguilar Villanueva)

3. ¿qué son los problemas públicos? • Discrepancia entre una situación concreta y la expectativa que la sociedad tiene sobre esa situación. • Una construcción social de carácter moral (Meny y Thoening (en adelante: MyT)) • Becker (1964): un problema social procede de dos fuentes posibles: Las carencias objetivas de una sociedad La decisión subjetiva de la que en nombre de éstas califican al fenómeno de problema social. (MyT)

4. ¿Todos los problemas son tratables? • Un grupo determinado decide que un problema es acreedor a una intervención pública pero dicho grupo tiene que poseer capacidad y autoridad para promoverlo (MyT) • Quizás deberíamos referirnos a los problemas como discrepancias superables. Ello significa no limitarse a señalar las discrepancias, sino también subrayar las diferencias entre lo que es y lo que debería ser, pero al mismo tiempo articulando una solución que permita salvar la distancia. (Subirats) • No todos los problemas son de naturaleza política y, sobre todo, no todos son gubernamentalmente tratables. El herramental de los gobiernos es limitado – leyes, disposiciones coactivas, asignación de recursos, información, frente a problemas cuya solución total implica cambios sociales y culturales de largo tiempo. (Aguilar Villanueva) Ej el respeto a las normas

5. Capacidad estatal y tratamiento de los problemas • No todos los Estados pueden abordar los problemas. Ej. El calentamiento global. • Los distintos niveles del Estado tiene distintas capacidades de intervención, lo que delimita su agenda de problemas a tratar.

6. Los medios de comunicación masiva y la construcción del problema. • Visión crítica: Los medios noticiosos operan en función del statu quo y de los poderosos y construyen temas que hace de la democracia un espectáculo. (Murray Edelman) • Visión “democrática” : Los medios y la prensa tienen la capacidad de hacer accesibles los temas al público y así contribuyen a afianzar al ámbito político un problema otrora excluido del la agenda. Los medios “ordenan” lo que el público considera principal

7. La influencia de los medios en la conformación de la agenda pública Dos modelos: • Unidireccional: Los medios influyen en la agenda Los medios definen la agenda de toda campaña política • Multidireccional: la agenda de políticas públicas del gobierno influye en los medios y en la opinión pública y estos en la agenda.

8. La subjetividad de los problemas públicos La subjetividad de los problemas: • La “discrepancia” entre realidad y expectativa, definidas por la sociedad es producto de momentos históricos y percepciones sociales subjetivas. De esta manera: - Lo que es un problema para un grupo de la sociedad no lo es para otro. - Lo que es un problema para una determinada sociedad no lo es para otra (en el tiempo y el espacio). La subjetividad del analista: • Los problemas dependen de la subjetividad del analista, que a partir de la situación problemática planteada “construye” el problema, lo define, lo clasifica y evalúa. • El problema es básicamente una construcción analítica. Distintas partes implicadas defienden distintas versiones del problema a resolver. Distintos analistas pueden definirlo de manera diferente. (Subirats)

9. La complejidad e interdependencia de los problemas públicos • … conviene ser consiente de que los problemas que generan la formación de las políticas públicas son casi siempre interdependientes. Nunca es el único problema el que plantea la preocupación de la comunidad o uno de sus sectores (Subirats) • Los problemas de tipo público no tienen límites claros, no se sabe donde comienzan o donde terminan, se traspasan, intersectan, tropiezan unos con otros. (Parsons) • La estructura de los problemas públicos es un escenario de conflictos en el que un conjunto de grupos y de instituciones compiten y luchan por la apropiación y la desapropiación, la aceptación de teorías causales y la fijación de responsabilidades. (MyT)

10. Condiciones para que un asunto se convierta en un problema Hogwood y Gunn (1994) han identificado algunas cualidades de los problemas que se incorporan obligatoriamente a la agenda pública. Estas son que el problema: • Haya alcanzado proporciones de crisis. • Por ejemplo: Una inundación. • Haya adquirido una cierta particularidad. • Por ejemplo: El caso de las pasteras sobre el Río Uruguay • Tenga aspectos emotivos • Por ejemplo: La desnutrición infantil, la situación de los Mapuches. • Parezca tener amplio impacto • Por ejemplo: El tema de la seguridad • Toque asuntos vinculados al poder y la legitimidad • Por ejemplo: Los cortes de ruta • Posea alto contenido simbólico • Por ejemplo: Cuestiones ligadas a la educación pública, para el caso argentino. • Sea un tema de moda • Por ejemplo: El matrimonio entre personas de un mismo sexo. Fuente: Hogwood y Gunn: 1994 (citado en Fernández, A.; Op. Cit.: 471). Los ejemplos son nuestros.

11. La definición de los problemas públicos • Definir un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solución. (Aguilar Villanueva) • El mundo de los problemas estará en relación con el mundo de las soluciones (Subirats) • Se definen y plantean los problemas para resolverlos. Hay una interdependencia conceptual entre el problema y la solución. Los problemas se plantean, se estructuran, de manera que tengan una respuesta, sean solubles. (Aguilar Villanueva) • Establecer la causa del problema organiza la respuesta. Es importante establecer quién se encarga de enfrentarlo. (Aguilar Villanueva)

12. Definición, decisión y poder • Quién define es quién decide …. quiere decir que la manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública. Las opciones de acción. (Aguilar Villanueva) • También averiguar quién es quién en la definición del problema permite saber quiénes son los que tienen influencia decisora determinante en un cierto asunto. (Aguilar Villanueva ) • En la media que los problemas son una construcción social se vuelven una cuestión de debate sobre sus componentes, causas, consecuencias, planteamientos. (Aguilar Villanueva )

13. Continuación.. Los decisores enfrentan un doble problema: • La dificultad de construir una definición aceptable y consensuada • Construir una definición operativa que de la posibilidad de la intervención pública.(Aguilar Villanueva) Es necesario desmontar el problema para abordarlo. • Lucha contra la pobreza o la desigualdad ¿es lo mismo? • La inflación ¿causas económicas de mercado o puja distributiva? Actores participantes en la definición del problema: • Decisores políticos, actores involucrados, burocracia

14. El poder de veto • Se destaca la capacidad de los grupos dominantes por vetar temas de la agenda. Este poder puede ser de grupos sociales (la banca, la Iglesia) o de los políticos (Ej. Ley de Medios Audiovisuales, el aborto,) • Estos actores funcionan como “guardianes” excluyendo las demandas que son consideradas excesivas o inaceptables para el sistema. • El problema es estudiar las causas de la no decisión

15. El problema entra en la agenda • La atención, definición y trazabilidad del problema (asunto, cuestión, demanda) son componentes determinantes del proceso por el cual el problema alcanza su carácter de agendum: algo sobre lo que se debe actuar. Cobb y Elder: Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: • Que sea objeto de atención amplia • Que una buena parte del público considere que se necesita algún tipo de acción. • Que a los ojos de los miembros de la comunidad esa acción sea competencia de alguna entidad gubernamental. • El modelo parte con la idea de que la conflictividad actual o potencial de un asunto en la comunidad política es el factor que favorece la expansión y difusión del problema. Solo demandas, asuntos, reivindicaciones, problemas actual o potencialmente conflictivos son candidatos. (Aguilar Villanueva)

16. Continuación … • En general las oportunidades de elección de los gobiernos son muy apretadas, con demandas heterogéneas y antagónicas, programas atrasados, el tiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnósticos incompletos. … En suma, la decisión gubernamental de introducir en su agenda un problema va a depender de: • Si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable • Silas cuestiones y demandas son o no tratables • Si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en la cuestión por muchas razones (políticas, morales, etc. ) Esto obliga a un diagnóstico fino e las corrientes que corren dentro de las organizaciones políticas y gubernamentales con intencionalidades y dinámicas relativamente autónomas. (Aguilar Villanueva) • Colocar una cuestión en la agenda significa implícita o explícitamente ir dando forma a una definición del problema aceptable para el público y, sobre todo, tratable para el gobierno.

17. Análisis del problema previo a la toma de decisiones • No existe normalmente el suficiente tiempo ni “tranquilidad” política como para proceder a un análisis serio de evaluación de necesidades que la cuestión plantea, y relacionar las mismas con los objetivos a definir. Sería necesario, en definitiva, mejorar la capacidad de decisión y análisis sobre los problemas a resolver. (Subirats)

18. El gobierno puede: • Rechazar el desafío • Actuar sobre el problema desactivándolo, bloqueándolo, etc. • Desplazar la atención hacia los empresarios políticos o grupos activistas del problema evitando parecer que toma una posición sobre el problema (desacreditándolos, tratando de dividirlos, etc.) • Responder a la demanda favorablemente • Mandar una señal simbólica (recibir y escuchar a los actores que movilizan el tema) • Invocar un imponderable que le permita escapar de la acción (usted tiene razón pero…) • Postergar el examen del problema • Establecer un procedimiento para el tratamiento del problema pero sin compromiso en cuanto al contenido. • Reglamentar una pequeña parte del problema pero sin llegar a una solución de fondo. • Tomar en cuenta la demanda en su conjunto. • Anticiparse al surgimiento de la demanda. Fuente: MyT

19. La agenda Existen dos tipos de agendas: • Agenda sistémica o social y la agenda institucional o de gobierno • La agenda sistémica se refiere a los problemas que preocupan a la sociedad en un momento determinado. • Agenda institucional: Son los temas que los decisores públicos han incorporado al tratamiento del gobierno.

20. Algunas definiciones • Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objeto de su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tiene que actuar. (Aguilar Villanueva) • La agenda es el conjunto de los problemas que apelan a un debate público incluso a la intervención activa de las autoridades públicas legítimas. (Padioleau: 1982 en MyT)

21. Teorías sobre el control de la agenda. • La definición de los temas de la agenda constituye una forma fundamental e poder • Perspectiva pluralista: Línea liberal/democrática: la definición de los problemas y la agenda es el resultado de la competencia entre los distintos grupos. • El poder de influir en los temas que se incluyen o excluyen en la agenda es, para algunos es más disperso entre los actores. • Pero otros alertan sobre la desigual distribución del poder. En este caso se enfocan en determinadas políticas públicas en las que se constata la presencia de los intereses de los grupos con más poder. Ej : Ley de medios • Otros plantean que el proceso de conformación de la agenda está dominado por la opinión de las elites. La opinión pública tienen una influencia modesta. • Es recomendable revisar el papel de la burocracia en el control de la agenda

22. Tres visiones (limitadas) 1. El asenso democrático representativo. • Lo primero es lo que ocurre en la base, sobre el terreno, las necesidades de los habitantes. Es un proceso de asenso de demandas aisladas. • Primero aparecen las necesidades y luego llega la acción pública. 2. La tiranía de la oferta • Son las autoridades públicas las que modelan la oferta. La gente quiere lo que se les da para consumir. • Se trata de evitar tratar los problemas que no contribuyan al mantenimiento del poder. • La oferta y la demanda se determinan cada una a través del poder político, lo los mecanismos concretos y su simbología. 3. La ilusión natalista: • El “nacimiento” de las políticas públicas se debe a condiciones iniciales que impulsan una serie de acciones que generan una política pública. Pero, las políticas públicas se alimentan en buena parte de sí mismas. Fuente: Meny yThoening

23. En la dinámica de la formación de la agenda se identifican tres características: • Valorar el grado de apoyo del tema puede recabar. • Valorar su significación en cuanto a nivel de impacto sobre la realidad social. • La viabilidad de la solución anticipada o previsible. (Subirats)

24. El conocimiento y la construcción de la agenda • En la construcción de problemas aquellos que “conocen” o dicen conocer determinado tema aportan un insumo vital al proceso de elaboración de definiciones. (Parsons) • Esto les da poder a los “profesionales” (equipos técnicos de los partidos políticos). • Principales: docentes, médicos, abogados, economistas y científicos. • Los Think-tanks: grupos de investigadores que tienden a por objetivo influir en la agenda de las políticas públicas. • Los T-T gubernamentales aportan datos y argumentos • Los T-T no gubernamentales buscan enmarcar los debates e influir en los procesos presentando a los temas como problemas.

25. Para cerrar… • … el factor de mayor peso causal en la configuración de la agenda de gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso y las relaciones políticas y administrativas que han tejido entre ellos con el gobierno….. (Aguilar Villanueva) • El gobierno no es un instrumento servil y unilateral, sino un agente y árbitro en los arreglos de los grupos de interés. • A la manera de Lasswell se trata de saber “Quién consigue qué cosa, cuándo y cómo”. (Aguilar Villanueva)

26. Muchas gracias por su atención Alejandro Villar avillar@unq.edu.ar Blog: http://avillar.blog.unq.edu.ar