Regolamentazione e vigilanza sui mercati finanziari.

1. Regolamentazione e vigilanza sui mercati finanziari.

2. Outline • Perché regolare i mercati finanziari e come regolarli? • I modelli teorici di ripartizione delle competenze • L’evoluzione italiana, dal 1936 al ddl Letta, ed il ruolo della Banca d’Italia

3. Profili di analisi economica del diritto • Perché la regolazione finanziaria? Il ruolo delle asimmetrie informative • 2 profili di interesse • Difficoltà del singolo risparmiatore nel monitorare il comportamento dell’intermediario finanziario • Difficoltà del singolo investitore nel valutare la correttezza delle informazioni sugli strumenti finanziari

4. 1. Tutela della stabilità • La funzione di trasformazione del rischio, • La dimensione sistemica • La necessità di apprestare la safety net • L’impatto sulla politica monetaria • NB la safety net è gestita dalla Banca Centrale • La conseguente necessità di controllare il rischio assunto dall’intermediario • NB: vale solo per le banche? (Di Giorgio – Di Noia)

5. Strumenti di vigilanza: vigilanza strutturale (strumento recessivo) • Limitazione della libertà imprenditoriale degli operatori: barriere giuridiche per l’accesso al mercato (banca come servizio pubblico) • Specializzazione degli istituto (breve e medio periodo) • Autorizzazione all’attività bancaria (una volta basata su criteri di opportunità economica) • Autorizzazione apertura degli sportelli (determina grado di concorrenza territoriale, vedi il “blocco degli sportelli” degli anni ’70) • Autorizzazione per acquisire partecipazioni in banche

6. continua • Dagli anni ’80 diversa valutazione del rapporto regolazione-concorrenza (+ concorrenza + efficienza + stabilità, profili di rischio monitorati direttamente attraverso vigilanza ma non è necessario controllo strutturale) • Direttive bancarie negli anni ’80 e ’90 (da ultimo la direttiva-codice 2006/48 e 49 CE) • In Italia fino al 2006 erano rimasti alcuni strumenti della vigilanza strutturale (informativa preventiva, abolita da Draghi, vedi Monti)

7. Vigilanza prudenziale • Controllare il grado di rischio assunto in via diretta • Autorizzazione (attività e struttura azionaria) • I requisiti personali e patrimoniali • Il controllo sul rischio assunto dall’intermediario e i requisiti patrimoniali (Basilea 2) • Gli obblighi informativi/il potere ispettivo • Il potere di ordinanza • La gestione delle crisi • Il potere sanzionatorio

8. 2. La tutela della trasparenza e correttezza • Monitorare il comportamento degli operatori dei mercati finanziari • Incontro diretto fra prestatori e prenditori di capitali, il rischio è assunto dall’investitore • Necessario garantire veridicità e completezza delle informazioni • Evitare utilizzo illecito delle informazioni (market abuse, insider trading) • Ad ogni livello (dalla Borsa al promotore)

9. 2. Segue • Gli strumenti della vigilanza a tutela della trasparenza e correttezza • Autorizzazione per l’emissione dello strumento e la pubblicazione del prospetto • Definizione dei requisiti per fare appello al pubblico risparmio • Monitoraggio delle informazioni e delle quotazioni, eventuali sospensioni • Indagine e repressione degli abusi di mercato (insieme a magistratura penale)

10. Due funzioni con caratteristiche (parzialmente) diverse • L’oggetto della tutela • Stabilità sistemica vs. tutela dell’investitore • Le modalità di vigilanza • Supervisione su soggetti vs. supervisione su atti/fatti • Il rischio di cattura del regolato(re) • L’importanza del potere regolamentare • Le sinergie

11. 3. La tutela della concorrenza • Diritto antitrust pienamente applicabile al settore finanziario, in particolare bancario (sent. Corte di Giustizia Zuchner C-172/80, Lombard Cartel nel 2004) • Negli Usa fino agli anni ’90 forte limitazione (Glass-Steagall act) • Possibili attriti con la vigilanza prudenziale • Eccesso di concorrenza (superato) • Cooperazione all’interno dei sistemi (carte di credito) • Acquisizioni come soluzioni di crisi

12. I modelli di vigilanza • Vigilanza per soggetti o per attività (settoriale) • Vigilanza per finalità • Vigilanza accentrata

13. Vigilanza per soggetti • Si vigila l’intermediario a prescindere dall’attività che svolge. Intermediario - Autorità Es. Settore assicurativo – Isvap (simile la vigilanza per attività) • PRO: sistema più semplice ed efficiente per intermediari con oggetto sociale esclusivo • CONTRO: in crisi processo di progressiva despecializzazione, barriere artificiali fra mercati, va regolato il rischio, a prescindere dal soggetto

14. Vigilanza per finalità o funzioni • Si individuano le finalità della vigilanza (stabilità e correttezza) e si assegna un’Autorità per ciascuna Es. DNB e AMF olandesi • PRO: regolamentazione/vigilanza uniforme dei diversi intermediari • CONTRO: Eventuale conflitto tra finalità che possono risultare contraddittorie e conseguente conflitto tra Autorità nei casi concreti. Necessario istituire forme di collaborazione.

15. Vigilanza accentrata • Un’unica Autorità che vigila su l’intero sistema finanziario: tutti gli intermediari e tutte le attività • NB la tutela della concorrenza rimane comunque separata Es. FSA in UK • PRO: no conflitti di competenza tra autorità e sovrapposizione di attività, con possibili economie di scala e conseguente riduzione dei costi per gli intermediari • CONTRO: possibile sovraccarico di funzioni con effetti negativi in termini di efficienza e rapidità degli interventi. Eccessiva concentrazione di potere e difficoltà nel controllo dell’operato

16. Struttura di vertice del settore finanziario italiano Risultato di un lungo e tormentato processo evolutivo condizionato da specifiche condizioni storico-politiche • Inizi XX sec. e liberismo • La crisi del ’29 e la nascita del settore bancario pubblico • Legge 1936: prima sistemazione ma mancanza di distinzione tra politica e tecnica • Art. 47 Cost.: la tutela del risparmio (bancario ma non solo!) • Legge 216/74: la Consob e l’alba dei mercati finanziari • D.lgs 385/1993 (TUB): Organizzazione – distinzione tra politica e tecnica – Le direttive comunitarie • D. Lgs 58/98 (TUF): una normativa completa sulla regolamentazione dei mercati finanziari (ma ora vedi direttiva MiFid 2004/39)

17. Il modello italiano di vigilanza sui mercati finanziari: sistema misto • Banca d’Italia: per soggetti (banche) e per finalità (stabilità) • Alta vigilanza nel settore creditizio: Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (CICR) • Consob: per finalità (trasparenza e correttezza) • Isvap: per soggetti (assicurazioni) • Covip: per soggetti (fondi pensione) • Antitrust: per finalità

18. Natura e funzioni delle autorità amministrative indipendenti di vigilanza sui mercati finanziari • Neutralità e indipendenza dal potere politico • Agiscono come PA e devono garantire trasparenza (L. 241/1990) – conflitto segreto d’ufficio – trasparenza • Natura regolamentare erga omnes degli atti emanati • Competenza esclusiva del giudice amministrativo avverso provvedimenti Autorità • Ma per sanzioni di Consob e Banca è il giudice ordinario

19. La Banca d’Italia • Origini ed evoluzione • Istituita con legge 10 agosto 1893, n. 449 • TU 1910 : facoltà di emissione • l. 1926 • l. 1936 • TUB d.lgs 385/1993 • Tratt. Maastricht 1992 – EMU e l’appartenenza al SEBC

20. La Banca d’Italia • Poteri e funzioni • Determinazione della politica monetaria all’interno del SEBC • Vigilanza prudenziale creditizia e finanziaria a) Sull’attività bancaria (art 1 a, 4, 5, 51, 53, 54 TUB) b) Sull’intermediazione finanziaria (art. 5 TUF) • Antiriciclaggio e antiusura (BI e UIC) • Supervisione MTS e scambi di fondi interbancari, società di gestione e strutture di supporto • Vigilanza sui sistemi di pagamento

21. La Banca d’Italia • Dibattito su distinzione polit. monetaria e vigilanza: utilizzare la supervisione per perseguire obiettivi macroeconomici (Goodhart) • Natura giuridica: autorità amministrativa indipendente? • Istituto di diritto pubblico • Indipendenza dal potere politico (Merusi “la madre di tutte le autorità”) • Emanazione atti normativi con efficacia erga omnes (art. 4 –-53 - 146 TUB)

22. La Banca d’Italia è un autorità indipendente ? • Il ruolo del CICR: formalmente è a capo della vigilanza • Principi nell’esercizio del potere regolamentare • Competente per il ricorso avverso gli atti della Banca (art. 9 TUB) • Fino al 2005 sanzioni irrogate dal ministero • Fino al 2005 scarsa trasparenza e organo monocratico • Le modalità di esercizio della politica monetaria hanno influito sul regime amministrativo della Banca?

23. Riforma 1: la legge sul risparmio 262/05 • Nomina governatore e decisioni collegiali • Principi procedimentali comuni alle altre autorità • NB: anche per l’attività normativa, lo sviluppo della consultazione • RATIO: Rendere il processo decisionale trasparente e motivato, per evitare di utilizzare strumenti della vigilanza prudenziale a fini strutturali • L’eliminazione dell’informativa preventiva

24. Riforma 2: Novità sulla concorrenza bancaria • Competenze trasferite da Banca d'Italia ad Antitrust • Abusi ed intese • Competenze congiunte tra Banca d'Italia e Antitrust • Autorizzazione intese necessarie alla stabilità monetaria • Atto unico per le concentrazioni • Scritto male, dubbi interpretativi, lettura puramente formale • L’Agcm viene inserita nella rete informativa dei regolatori

25. Riforma 3: il D. Lgs. 303/06 • Correggere e coordinare, ma in realtà fa molto di più (eccesso di delega): rafforzare la ripartizione per funzioni • Eliminazione dell’atto unico, da coordinamento simultaneo a coordinamento sequenziale. BI chiede alla AGCM di autorizzare • Intese anticoncorrenziali per esigenze del sistema dei pagamenti • Concentrazioni anticoncorrenziali per esigenze di stabilità (failing firm defense) • Il ruolo dell’AGCM: guardiano della proporzionalità • Correzioni competenze Consob-Isvap • Limitazione della responsabilità (contro Cass. SSUU 3132/01), solo per colpa grave e dolo • Per tutti i regolatori, ma è giustificata?

26. Il Ddl Letta (in particolare art. 7 e ss.) • Attuare la ripartizione per finalità • Sistema bipartito, via ISVAP e COVIP • Correggere l’asimmetria del sistema di vigilanza prudenziale • Eliminazione del CICR • Istituzione del Comitato di Stabilità Finanziaria • Ministro economia, governatore, pres. Consob • Altri soggetti invitati dal ministro • Solo poteri di coordinamento (no operativi)

27. La Banca d’Italia sarà un’autorità indipendente? • Eliminata l’asimmetria del CICR • Stessi principi in tema di attività e procedimento • Rimangono differenze legate alla nomina, ma c’è l’influsso del SEBC, per il resto stessa disciplina