Comisión Andina de Juristas (CAJ)

Comisión Andina de Juristas (CAJ) Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) Defensorías del Pueblo de PERU Y BOLIVIA BUENAS PRÁCTICAS PARA LA MEJOR GESTIÓN DE LA MIGRACIÓN INTERNACIONAL Taller de Capacitación para Funcionarios Públicos y sociedad civil Ciudad de Lima PERÛ 10/05/2010 Ciudad de La Paz BOLIVIA 12/05/2010 POLITICAS PÚBLICAS MIGRATORIAS. Elementos claves para una gestión integral de la Migración Internacional. Nora Pérez Vichich

POLITICAS PÚBLICAS MIGRATORIAS • Política Pública • conjunto de acciones que determinan una modalidad de intervención del Estado sobre una cuestión que interesa, preocupa y moviliza a otros actores de la sociedad y al propio Estado. • Características • se respalda en normas obligatorias; repercusiones en la sociedad; afecta a las personas que la componen; fija las posiciones del Estado acerca de una cuestión, (aquel o aquellos asuntos que ocupan un lugar dentro de la agenda del Gobierno). • Agenda de Gobierno y Agenda Pública • La agenda de Gobierno: el conjunto de cuestiones sobre las que el Gobierno ha decidido actuar y que son competencia de sus organismos; es menos amplia que la Agenda Publica: conjunto de cuestiones que la comunidad política percibe como merecedoras de la atención del gobierno, pero que no siempre el Gobierno asume como propias.

Ciclo de las Políticas Públicas • Formación de la agenda pública • Agenda de gobierno • Formulación de la política • Proposiciones de la política (metas, objetivos, medios) • Implementación de la política • Realización de las acciones • Efectos • Evaluación • Decisiones futuras ( Programas)

Políticas Públicas Migratorias: • Participan de todos los elementos formales y del ciclo de cualquier política pública, atendiendo a sus contenidos y objetivos específicos. Ha ido evolucionado y modificando aspectos de su naturaleza, principios que la informan y elementos que la componen. • definición clásica: propuesta y metas que se elaboran desde el aparato estatal con el fin de influir en el tamaño, composición, origen, direccionalidad, asentamiento e integración de los flujos migratorios, sean espontáneos o fruto de los procesos de planificación económica y social de un país. • política integral de migraciones. Abarca todos los aspectos demográficos, sociales, políticos, económicos, culturales, jurídicos, e institucionales asociados a las migraciones internacionales en sus fases inmigratoria, emigratoria y de retorno

Naturaleza de las políticas migratorias internacionales • desde la formación de los estados nacionales han sido tratadas desde las políticas internas, nacionales en estrecha relación con el concepto absoluto de soberanía. • gradualmente la condición de política doméstica ha ido dando lugar a un tratamiento vinculado a las relaciones internacionales, la política internacional y el derecho internacional conforme los modelos de relaciones internacionales

Modelos o Paradigmas de análisis y gestión de las relaciones internacionales. Su relación con las políticas de migraciones internacionales • Estilizadamente es posible reconocer tres modelos o paradigmas básicos vinculados con el análisis y la gestión de las relaciones internacionales y cada uno ha marcado su impronta en las políticas migratorias.

Modelo Realista • estatocéntrico, asentado concepto absoluto de soberanía, con el Estado como único sujeto y actor de las relaciones internacionales en el que la vida social está dividida en dos mundos perfectamente separados: el mundo interno en el que se supone existe un pacto de paz y el mundo internacional de índole anárquica • no hay una estructura superior a los propios Estados y por tanto las relaciones se fundamentan en el poder que cada uno pueda ejercer, en la ley del más fuerte y en la hegemonía. • En este paradigma: relaciones son esencialmente conflictivas como expresión de la lucha por el poder; se resuelve por la fuerza; lo externo fuente potencial fuente potencial de conflicto, la prioridad será la cuestión de la seguridad nacional • la política de migraciones internacionales participaría de esa misma naturaleza y postulados lo mismo que los extranjeros como pertenecientes al ámbito externo.

Cualquier medida solo es enfocada desde la perspectiva de las políticas internas: sean éstas económicas, laborales, culturales y sobre todo de la seguridad. • Las políticas son esencialmente restrictivas, con recortes a los derechos otorgados a los extranjeros percibidos como fuente posible de conflicto o desorden. • sociedad moderna. Hombre/ mujer es sujeto de derechos a diferencia de los demás seres y cosas. Como migrante se encuentra más cercano a ser considerado un simple objeto de la norma jurídica, que un titular de derechos y obligaciones.

Modelo Idealista,institucionalista o de la sociedad mundial • los cambios económicos, técnicos y culturales y la política transnacional, no permiten una sociedad internacional solo de Estados. Se determinan nuevos actores centrales en las nuevas relaciones Internacionales (las organizaciones no gubernamentales).Las relaciones internacionales son no conflictivas, interdependientes y basadas en la cooperación. • Se diluye la separación entre la esfera política interna y la externa, con pérdida de autonomía del Estado al mismo tiempo que se fortalecen nuevos actores institucionales privados. • La problemática de las RRII: no solo la cuestión de la guerra y la paz.,también relaciones económicas, culturales, explotación de los recursos naturales; el desequilibrio ecológico; derechos humanos y migraciones internacionales.

La sociedad mundial va fijando reglas e instituciones comunes para regular sus relaciones a través del diálogo y el consenso. De la misma manera que los demás procesos internacionales, la migración no se da entre unidades de Estados compartimentados, sino en el seno de un sistema que las trasciende • La Agenda Migratoria Internacional modelada por actores de la Sociedad civil nacional e internacional y por los Estados. Las políticas migratorias dejan de ser una cuestión resuelta unilateralmente por cada Estado y se bi o Multilateralizan.

Modelo de la dependencia, crítico o estructural • Centro referencial: son las relaciones económicas internacionales desiguales y fundadas en la dominación. Existe una dependencia estructural entre los países de la periferia en relación con los países centrales. • El mundo es un único sistema económico dominado por el capitalismo hoy transnacional. Naturaleza desequilibrada e injusta del sistema internacional, con una estructura muy compleja fundada en la explotación. La estructura internacional es asimétrica. Pone el acento en las relaciones Norte- Sur y en el desarrollo- subdesarrollo. • La conflictividad está dada por la desigual distribución de la riqueza; la inequidad en el intercambio entre el centro y la periferia, generador de la pobreza y las grandes brechas de desarrollo entre los países reproducida por las relaciones económicas asimétricas.

No distingue entre esfera estatal nacional y esfera internacional, pero en ellas los actores reales son las clases sociales. Los grupos económicos transnacionalizadas y el Estado tienen un papel decisivo en esas relaciones de explotación y dominación. Después modifica su perspectiva, aceptando la interacción entre los Estados. • El debate y las críticas entre los modelos continúan; los paradigmas han sufrido mutaciones que en algunos casos los acercan entre si. En el mundo real, coexisten y presentan una aplicación de nivel ecléctico, tenso, a veces contradictorio, en sus desarrollos.

¿Por que esta reflexión acerca de los modelos teóricos de las relacionesinternacionales? • porque la forma en que cada Estado se relaciona con el resto del mundo moldea las políticas, normativas, instituciones y prácticas que rigen las migraciones internacionales mucho mas que las teorías especificas referidas a las migraciones • El paradigma realista clásico, con el conflicto como hipótesis instaló la noción del extranjero/amenaza, la unilateralidad y la restricción, en nombre de los intereses y la seguridad nacionales, sin otros matices. ( tentación absolutista L.Mármora) • Las políticas y las normativas migratorias en nuestros países tuvieron su anclaje en la doctrina de la seguridad nacional determinando formas restrictivas y exclusión de derechos • la doctrina de la interdependencia con su noción idealista de las RRII (no conflictivas y fundamentadas en la cooperación), ayudó a la generación de políticas migratorias internacionales menos unilaterales en su formulación (responsabilidad compartida) ;

esto permitió la extensión del el brazo protectivo del Estado de origen a los ciudadanos en territorio ajeno; una mayor búsqueda de consensos; creció la importancia de la acción de los organismos y de las instituciones internacionales; se crearon espacios propios para el diálogo y el consenso. • el modelo de la escuela crítica o de la dependencia, nos alerta sobre el impacto que la inequidad de las políticas económicas internacionales de los países centrales tiene en los desplazamientos poblacionales de los países de la periferia, buceando en las causas profundas de las migraciones y en la ecuación migración-desarrollo en Latinoamérica.

Los marcos jurídicos regionales en la Comunidad Andina • Los marcos jurídicos en la Región Andina muestran diferencias de país en país, pero todos han generado legislaciones selectivas, cuándo no restrictivas, con poca capacidad de inserción de los migrantes en sus estructuras laborales y en la sociedad. • Con la profundización de la democratización en la Región, la universalización de los derechos humanos, la influencia del derecho internacional, relaciones internacionales menos unilaterales y integración regional, políticas dan un vuelco positivo. Su mayor expresión : los procesos de integración • profundización globalizadora con capitalismo transnacional proponiendo economías interdependientes (asimétricas) para su expansión económica y de acumulación, genera nuevos actores y nuevos problemas irrumpen en las relaciones internacionales. • los países han reaccionado a la globalización devoradora con proyectos de asociación regional surgidos de su decisión política, intentando situarse frente al mundo, negociar desde situaciones menos débiles y crear para sus poblaciones condiciones mas favorables de vida.

El sujeto de las políticas migratorias internacionales integrales • Las políticas migratorias con un enfoque integral tienen un destinatario central: el migrante que es el eje y sujeto de las políticas y de las normas que la expresan y sustentan. Le deben permitir ejercitar todas sus posibilidades como ser humano con derechos. • Esas políticas integrales deben tener amplitud y potencialidad para atender a la persona que se moviliza en cualquiera de sus direcciones básicas (inmigración, emigración y retorno), • El derecho a migrar, no migrar y retornar en condiciones dignas y sustentables con sus derechos fundamentales asegurados por mecanismos de garantía de su ejercicio y defensa son su presupuesto.

Las políticas generales de desarrollo deberían asegurar las estrategias estructurales y coyunturales para que migrar, no migrar y retornar sean acciones fundadas en la libre opción de las personas y no en condicionantes sociales, económicos, políticos o culturales. • Luchar por los derechos de los inmigrantes en los países de destino no sirve si se deja de bregar al mismo tiempo por la creación de condiciones, porque entonces las políticas no tendrán coherencia con los principios que son su presupuesto. • Ningún país debería plantearse como un perpetuo exportador de personas, sean de alta, media o baja calificación, que no siempre han podido elegir libremente entre irse o quedarse.

Coherencia y Coordinación • La integralidad exige compromiso y coordinación de todas las áreas internas . La disociación de las políticas migratorias del resto de las directrices nacionales sigue siendo una característica residual de las concepciones restrictivas. • La migración internacional : en forma simultánea una cuestión política, económica, social y cultural de naturaleza interna e internacional de cada país. • Supone fuerte coherencia de estrategias, directrices y normas internas y los estándares internacionales. También con las posiciones que los países sostienen en los foros internacionales. No se puede exigir ni defender afuera lo que no practicamos dentro .

Integración fundada en derechos • La política integral solo admite un modelo de integración de los migrantes y es aquel que se fundamenta en sus derechos. • comprenden acceso a la salud, educación, trabajo y producción, economía, capacitación, información, seguridad social, protección legal, igualdad de trato con los nacionales, cultura con diversidad y a la libertad en el sentido amplio. • poner en valor el aporte del migrante al desarrollo económico, cultural, social y político del país de acogida y del país de origen, facilitando su participación. • creciente feminización de las migraciones internacionales, incorporar a las políticas de integración la perspectiva de género es un mandato ineludible.

Seguridad Social • fundamental que se garantice al trabajador un ingreso sustitutivo del salario cuándo este se deja de percibir, y que se de cobertura social completa a quienes se movilizan en cualquier lugar que se encuentren. • Irregularidad con derechos. • Irregularidad genera exclusión y desigualdad. Política integral debe contemplar formulación de vías permanentes y fáciles de regulación porque esto favorece al migrante y al conjunto de la sociedad. • derechos fundamentales de los migrantes deben estar garantizados independientemente de su condición migratoria y de sus calificaciones.

Capacitación para llevar adelante en forma eficaz los mandatos. • Se necesita concientizar y formar tanto a funcionarios/dirigentes sociales/ciudadanos, para reconocer al migrante internacional como titular de derechos y obligaciones. Lo plantean hoy las normas internacionales mas avanzadas y algunas normas nacionales en la Región, en oposición a su concepción como simple objeto de normas . • La capacitación tiende a : • Asegurar mecanismos institucionales y sociales con elementos debuenas políticas y prácticas fundadas en la formación de agentes y responsables • Disminuir prácticas institucionales discriminatorias • Perfeccionar la calidad de la información y orientación de los migrantes acerca de sus derechos. • Mejorar los niveles d e asistencia y defensa de esos derechos

La Ciudadanía en las políticas migratorias • Considerar en suma elementos que hacen a la construcción de niveles cada vez mayores de ciudadanía en el país de origen y en el país de destino. • la ciudadanía formal, definida tradicionalmente por la membresía de un Estado-Nación, vs. la ciudadanía sustantiva, (T.Bottomore y T.H.Marshall) construida alrededor de la posesión de derechos y la capacidad de ejercerlos • posibilidad de que la ciudadanía sustantiva pueda localizarse fuera del Estado de origen, en una forma de pertenencia incompleta como es la residencia,. • Los autores se preguntan "si los derechos de los ciudadanos son derechos humanos que conciernen a los individuos en tanto que miembros de una comunidad, al margen de su pertenencia formal a un Estado-nación"

La participación de la Sociedad civil • vertientes de pensamiento con visiones diferenciadas acerca del Estado, de la relación de la Sociedad con el Estado y de la relación de los Estados entre si: dos corrientes principales casi extremas • corriente centrada en el Estado, sostiene la facultad absoluta para decidir quien es o puede ser considerado nacional y que derechos están asociados a la condición de nacional, excluyendo a los demás. • corriente centrada en la sociedad sobrevalora la importancia de las organizaciones internacionales y de los contactos directos entre los actores no gubernamentales, mas allá de sus Estados o independientemente de ellos.

conceptos de soberanía y de interés nacional no son suficientes, tampoco la noción de cooperación social internacional parece serlo para sustentar las políticas migratorias. • . • precisan de los aportes y desarrollos de la sociedad doméstica e internacional como estímulo para que los Estados promuevan el tratamiento político de las migraciones en un determinado sentido. • derechos humanos, adquirieron universalidad con la ayuda del fuerte empuje social y de los organismos internacionales, redefiniendo entre otros los derechos humanos de los migrantes. • múltiples formas en que los inmigrantes se organizan para participar en la sociedad de acogida pueden ser fuente de capacidad política para reivindicar participación, siendo grupos sin ciudadanía formal en el país de destino. La ciudadanía se reivindica y se lucha por ella.

la actividad de la Sociedad Civil encuentra su sentido cuando se concreta en políticas, en estructuras jurídicas legales y en compromisos político-institucionales a nivel internacional. • por eso el Estado es imprescindible para orientar políticamente la agenda, formular las directrices, instalar las políticas y normativas internas en cada país y alcanzar consensos internos e internacionales que consagren y protejan los derechos internas en cada país y en sus prácticas sociales. • La conjunción entre las acciones del Estado emisor y del Estado receptor, de la sociedad civil nacional e internacional, organismos internacionales e instancias multilaterales, cierra el círculo virtuoso en relación a la ampliación de la ciudadanía de los migrantes.

Inmigración y emigración en una política integral • cada vez más países sean al mismo tiempo origen y destino de las migraciones enfatiza su importancia en el plano de lo concreto. • Un país pone mayor énfasis en uno o en otra direccionalidad de acuerdo a sus especificidades, pero siempre debe - en función de la coherencia- aplicar los mismos principios para la inmigración y la emigración y atender a la inmigración con los mismos estándares que pretende para sus emigrados . • políticas del Estado receptor hacia los inmigrantes, tiene su contrapartida: las políticas del Estado de origen hacia sus ciudadanos emigrantes. Esta línea de acción estratégica en relación con los emigrados amplía las funciones de los sistemas consulares, sean de protección, de vinculación o de retorno • toda persona tiene derecho a retornar a su país de origen por libre decisión y en condiciones sustentables.

Dialogo y cooperación • No deben estar ausentes en una política migratoria integral. La cooperación permite un mayor nivel de intervención y consenso entre países de origen y de destino de las migraciones, la participación de los organismos internacionales y de las organizaciones de la sociedad civil- • L derechos humanos y de ciudadanía siempre vinculada a lo público de de uno sino de por lo menos dos Estados. Tienen responsabilidad de garantizar (instancias políticas, normativas e institucionales) la inclusión con derechos de inmigrantes y emigrados en su territorio y en los países de destino. • vínculo activo instancias regionales de dialogo y de cooperación fortalece el potencial de la Región frente a otros bloques y países, consolida posiciones y consensos. Políticas consensuadas son base de la fuerza ante las políticas restrictivas y criminalizadoras que afectan a los emigrados, regulares e irregulares.

POLÍTICAS PÚBLICAS MIGRATORIAS EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL • Comunidad Andina como en el MERCOSUR han generado prácticas muy importantes en lo que se refiere a la movilidad de personas. • Comunidad Andina con mayor instrumentación político-institucional; MERCOSUR desde marcos más fundamentadas en el consenso, dada estructura intergubernamental y no comunitaria. • Dependiendo del modelo, la integración será solo una manera de asegurarse un espacio económico en el mundo o un mecanismo de defensa frente al avance indiscriminado de los “globalizadores” hegemónicos, con un modelo de desarrollo económico que mejore las condiciones de su población.

Modelos de integración Área preferencial de comercio: arancel menor que los aplicados a aquellos importados desde terceros países. Mantienen su independencia en relación al resto del mundo. Zona de libre comercio se eliminan restricciones arancelarias y para arancelarias en las relaciones comerciales. Se mantiene su independencia en relación al resto del mundo. (definición del GATT) Unión aduanera 1) sustituyen dos o más territorios aduaneros por un solo . derechos aduaneros y restricciones comerciales son eliminadas de los intercambios comerciales en especial de los productos originarios de los territorios involucrados. 2) establecen para el comercio con los territorios no comprendidos derechos de aduana y reglamentaciones idénticas. Un inversor al ingresar a cualquiera de los países, tiene acceso al resto de los mercados.

Mercado común- agrega la libertad de movimiento y circulación de los factores de producción: capital, bienes, servicios y trabajo. Se armonizan y compatibilizan las variables económicas y jurídicas. Comunidad económica forma mas completa de integración económica, ya que se armonizan políticas fiscales, monetarias y socioeconómicas. Se contempla la moneda común, políticas agrícolas, industriales, científico-tecnológicas, energéticas y de protección social Unión política: el estadio más avanzadode integración, con una constitución política común. cuatro libertades básicas. 1.-libertad de circulación de bienes 2.- libertad de circulación de capitales 3.- libertad de circulación de servicios 4.- libertad de circulación de trabajadores 5. libertad de circulación de personas en general Las dos primeras son condición suficiente de una zona de libre comercio o una unión aduanera. La tercera y la cuarta modelo de mercado común. La quinta pertenece al modelo más perfecto de integración que es la Unión política.

LA MOVILIDAD DE TRABAJADORES EN LA COMUNIDAD ANDINA • Comunidad Andina: sus pilares sociales históricos: Convenio Andrés Bello (educación), el convenio Hipólito Ununaue (salud) y el convenio Simón Rodríguez, sobre integración sociolaboral • cuestión migratoria laboral canalizó por decisión 116, llamada Instrumento Andino de Migración Laboral, ( conferencia de Ministros de Trabajo, aprobada por la comisión del Acuerdo de Cartagena) en febrero de 1977. • su estructura y contenidos abarcan todos los aspectos que hacen a la regulación de las migraciones laborales: definiciones básicas; implementación; procedimientos para la contratación de mano de obra; medidas en caso de incumplimiento; protección de los trabajadores migrantes y sus familias, incluidos los indocumentados y obligación de los países miembros de sancionar las contrataciones abusivas

Limitaciones • perfección formal, no consiguió remontar las legislaciones nacionales y constituirse en una instancia comunitaria Remisión permanente neutraliza las intenciones de garantizar los derechos de los trabajadores migrantes en la región. • definición de trabajador migrante considera solo relación de dependencia, • la libertad de asociación expresión de igualdad de tratamiento en sus derechos sindicales, es válida siempre que sea conforme a la legislación nacional del país de inmigración. Muchas de las legislaciones nacionales de los países de la comunidad andina limitan el derecho de los extranjeros en éste campo.

contratación de trabajadores de la categoría de trabajador calificado exigía solicitud de un empleador y un contrato con todos los requisitos establecidos en la legislación nacional . • Estado podrá, en ejercicio de su soberanía negar autorización de permanencia a quien esté en situación de indocumentación, • reagrupación familiar será autorizada solo con vivienda adecuada, si no la tuviere, el pedido podrá ser denegado. • trabajadores temporales deberán solicitar un documento que los acredite como tales a las oficinas de migración laboral de los dos países. Naturaleza y duración aproximada de las labores que va a realizar. Garantiza la libre movilidad para la entrada y salida a la terminación de sus labores y el gravamen único de sus rentas en el país donde las obtuvo.

A pesar de ser una pieza jurídica muy valiosa, sirvió de poco para facilitar la movilidad y la circulación entre los países del entonces Pacto Andino • La dinámica estructural de la economía de la “década perdida” desbarató una experiencia que por lo menos formalmente vinculaba los conceptos de desarrollo, integración y migración: las políticas de ajuste económico alcanzaron a los países de la Comunidad Andina como al resto de América Latina. “..se produjo una desvinculación severa entre el desarrollo nacional y proceso de integración y por ende, los mecanismos fundamentales, gestores del grupo andino quedaron en desuso”4 4- León Oliveros, R., Representante de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) Ponencia en el Seminario Las Migraciones Laborales en el MERCOSUR. Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). 1 y 2 de Septiembre de 1993.

Las reformulaciones • Plan de Trabajo de 1993 . A consideración de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, proyectos de decisión planteaban la revisión de ambas decisiones: la Nº 113 sobre seguridad social y la Nª 116 sobre migración laboral. • por primera vez se habla de la circulación intrarregional de personas al establecer que la adecuación jurídica de los instrumentos debe facilitar el tránsito de los ciudadanos de la Región, reconocer los documentos nacionales y por fin tener documentos comunes de identidad. • desde 1990 la directriz Nº 7, preveía la eliminación de las visas para los ciudadanos de la región que permanecieran hasta 90 días en el territorio de otro miembro, y establecer mecanismos de información y control facilitadores del tránsito. También plantea la creación del pasaporte andino.

Dec.545/03: El nuevo Instrumento Andino de Migraciones Laborales • sustitutivo de la Decisión Nº 116 fue presentado a consideración en la III Reunión del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo de la CAN en 2002 y aprobado en 2003 por Decisión Nº 545. • objetivo “... el establecimiento de un conjunto de principios y normas que permita progresivamente el libre desplazamiento y establecimiento de los trabajadores nacionales de los países miembros de la comunidad andina, con fines laborales en la subregion.” (Art. 1) • Hay un sujeto comunitario: el “trabajador migrante andino” que se traslada de un país a otro país miembro para desarrollar su existencia cotidiana en forma temporal o permanente. • Se determinan las categorías de trabajador que incluyen la de trabajador fronterizo y a todas se les garantiza la protección y las facilidades que precisen para desempeñar sus tareas.

formulación se encuadra en marco afín con el modelo de integración más profundo que resultó del rediseño estratégico del proceso. La norma comunitaria se impone sobre las legislaciones nacionales en forma expresa: “el ingreso, permanencia y salida del trabajador migrante andino se realizará en coordinación con los organismos nacionales competentes de cada país miembro y con la observancia de la legislación comunitaria vigente.”(Art. 9) • Se refuerza con el mandato de que no existan normas internas que admitan diferencias positivas o negativas en las condiciones de trabajo y especialmente en las retribuciones entre los nacionales de diferentes países miembros.(Algunas legislaciones nacionales de la región, incluyen cláusulas de ésta naturaleza.) • Reconoce derecho de los trabajadores migrantes a la protección del Estado y la obligación de los países miembros de ejercer esa protección

Promueve la reunión familiar del trabajador con su cónyuge, sus hijos y ascendientes (art. 12). (tambien relaciones con efectos equivalentes) • libre acceso a las instancias administrativas y judiciales competentes para el ejercicio y defensa de sus derechos y el acceso a la seguridad social deben darse también de acuerdo a la normativa comunitaria. • profundiza protección otorgada a los migrantes en situación de irregularidad. Señala la necesidad de que los países miembros aseguren la documentación a los trabajadores migrantes, y los obliga a instalar o reforzar los servicios de información. • Dispone que países adopten previsiones para facilitar la regularización de los trabajadores nacionales andinos que se encuentren irregularmente en los territorios de la región. (programas de regularización) (Art. 15, 16, 17).

Se perfila programa gradual de liberalización, que tienen como meta la libre circulación en el territorio ampliado de la comunidad andina y que propuso algunas metas de las que seleccionamos dos a modo de ejemplo: • a) 31 de diciembre del 2003, considerar a los trabajadores migrantes andinos como nacionales para el cálculo de cupos . • b 31 de diciembre del 2004, trabajos temporales de carácter agrícola, ganadero, petrolero, de la construcción o similares en cualquier zona o región de un país miembro por hasta 90 días prorrogables, sin visa y con el solo registro en la oficina de migración laboral más próxima.

Seguridad Social • 1977 se aprobó la decisión nº 113, llamada también Instrumento Andino de Seguridad Social aplicable a las personas, a los miembros de sus familias y a los sobrevivientes que estén protegidos por la legislación de seguridad social de uno de los países miembros “. • cobertura otorgada es de naturaleza universal, abarca las prestaciones jubilatorias y las pensiones y atiende los derechos a la salud, la maternidad, accidentes de trabajo, vejez y muerte, ampara a los miembros de la familia del asegurado. • Cubre también a los trabajadores fronterizos, al establecer que la legislación aplicable será la del país miembro en cuyo territorio trabajen, aun cuando residan en el territorio de otro. • Las dificultades de aplicación : las diferencias en sistemas de seguridad social de los países, insuficiente capacidad administrativa; compleja gestión de la seguridad social y cambios estructurales en la economía han generado modificaciones en los sistemas de seguridad social de la región.

El nuevo Instrumento Andino de Seguridad Social • La seguridad social andina ha sufrido dos modificaciones las Decisiones que la regulan: a la Dec.113 la sustituyó la Nº 546 en 2003 y a su vez, esta fue sustituida por la Nº 583 de 2004. • El Instrumento Andino de Seguridad Social atendió a las modificaciones de los diversos sistemas de seguridad y al advenimiento de los sistemas de capitalización individual. • Se orienta hacia la totalización de los períodos de trabajo, inclusive cuando se hayan cumplido en países extracomunitario siempre que exista convenlo con el país de que se trate. • Sus disposiciones se complementan con la Dec.. 547 sobre Seguridad y Salud en el Trabajo.

Los espacios fronterizos • las comisiones de asuntos fronterizos, negocian cuestiones bilaterales entre Colombia y Venezuela, Ecuador y Colombia y entre Bolivia y Perú, han firmado acuerdos donde lo migratorio es central, y han montando marcos consensuados sobre el uso y el desarrollo de los territorios fronterizos, • la decisión nº 459 de 1999, llamada de “política comunitaria para la integración y el desarrollo fronterizo" transforma éstos territorios en espacios de articulación de las economías y sociedades de los países andinos.(nuevo enfoque) • Se plantean objetivos de facilitación de la libre circulación de personas, bienes, capitales y servicios ; crea un nivel institucional para el tratamiento y promoción del tema, representada por el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo

dos Decisiones importantes en el seno del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en su octava reunión de junio de 2001: • Decisión sobre "Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) en la Comunidad Andina" prescribe como fines “en la dimensión de la integración: promover en las ZIF el libre tránsito de personas, vehículos, mercancías y servicios, sí como armonizar y simplificar los procedimientos migratorios, aduaneros y fito / zoosanitarios • B decisión que plantea la creación de los "Centros Binacionales de Atención en frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina" y en la formación del Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina5. La instrumentación de éstas iniciativas parecería darse en forma muy lenta. [5] Oliveros,L.A El concepto de frontera en el contexto y en la perspectiva de la integración andina. Documentos de la Integración Andina. Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la CAN. Febrero de 2002

nivel de instrumentación y de institucionalización de la CAN ofrece a los países miembros un marco político normativo que le permite inscribir los movimientos intraregionales de personas en el plano de la ética y de los derechos humanos sin mayores dificultades. No obstante los cambios no se han mostrado fáciles ni rápidos: conspiraron para eso tanto las transformaciones estructurales económicas y sociales de la década previa, como los conflictos internos sufridos en la región . • convalidación política de la integración regional pone un nuevo aliciente a los avances en marcha. Comienzan a definirse a niveles nacionales políticas migratorias en donde los movimientos laborales regionales son considerados parte constitutiva y constituyente de ese proceso y por lo tanto una dimensión a ser atendida con el mismo énfasis que lo económico y comercial.

LA MOVILIDAD DE PERSONAS EN EL MERCOSUR. • La trayectoria del MERCOSUR ha tenido altos y bajos en lo que se refiere a tratamiento de la movilidad intrarregional hasta llegar al actual desarrollo. • sin contar con instituciones supranacionales que pueda elaborar directrices comunitarias el MERCOSUR tiene potencialidad de ofrecer condiciones de desarrollo de los derechos que configuran niveles de ciudadanía en coincidencia con la que algunos autores han llamado “ciudadanía sustantiva” y otros “ciudadanía socia” l en la medida que independen de la nacionalidad.6 [6] Sería tal vez útil analizar si la ciudadanía sustantiva equivalente a lo que otros autores como Oscar Ermida Iriarte llama de “ciudadanía social” y que se define por la invariabilidad de la su situación de personas con derechos de quienes se encuentran en territorio que no les es propio.

La nacionalidad en el MERCOSUR sin embargo, cumple un papel que tiene poco tiene que ver con la exclusión de los no nacionales de los derechos en el espació regional. El Acuerdo de Residencia para Nacionales de los Países Miembros y Asociados, establece el criterio único para solicitar la residencia es precisamente la nacionalidad (Bolivia ratificó el A de R) • La residencia, asegura el goce de los mismos derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas de los nacionales del país de recepción, en particular el derecho a trabajar; y ejercer toda actividad lícita en las condiciones que disponen las leyes; peticionar a las autoridades; entrar, permanecer, transitar y salir del territorio de las Partes; asociarse con fines lícitos y profesar libremente su culto • tienen derecho a acceder a cualquier actividad, tanto por cuenta ajena como por cuenta propia, en las mismas condiciones que los nacionales de los países de recepción, de acuerdo con las normas legales de cada país.

establece para los residentes el derecho a entrar, salir, circular y permanecer libremente en el territorio del país que lo recibe una vez cumplidos los requisitos que el Acuerdo solicita. • Los requisitos son únicos e iguales para todos los países: • a) Pasaporte válido y o cédula de identidad o certificado de nacionalidad expedido por el agente consular del país de origen • b) Partida de nacimiento y comprobación de estado civil • c) Certificado que acredite la carencia de antecedentes penales y/o policiales en el país de origen o en los que hubiera residido durante los cinco años anteriores e) Certificado que acredite la carencia de antecedentes penales y/o policiales del peticionante en el país de recepción. • derecho a la residencia no se encuentra supeditado a la existencia previa de un contrato o de una actividad económica, determinando un estatuto que supera el de simple “factor de producción” y lo pone por encima de una simple categoría económica: la nacionalidad MERCOSURIANA es la que otorga el derecho a la residencia y ambas, garantizan el ejercicio de los derechos civiles, sociales, económicos y culturales en los territorios.

Refuerza la reunión familiar, el derecho a la salud y a la educación • Se complementa con los Acuerdos de Regularización Migratoria, que hasta ahora han sido puestos en marcha por Argentina desde el 2006 (Programa de Normalización Migratoria. Patria Grande) y Brasil recientemente. • El Acuerdo está ratificado por los cuatro Estados Miembros (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay) y dos Estados Asociados (Chile y Bolivia) con la posibilidad abierta de adherir al mismo para todos los países que amplían el MERCOSUR Ampliado (Venezuela Ecuador, Colombia, Perú) • Existen numerosos avances en lo que hace a profundizar la facilitación de la circulación en la Región, que involucra también al resto de los países • Acuerdo Multilateral de Seguridad Social, aprobado desde 1997 vigente desde 2005.

El “desarrollo con justicia social”, desarrollo integrado-, del Acta de Asunción, es una de las herramientas principales que en el medio y largo plazo ha de permitir que migrar, no migrar y retornar sea un derecho y no una imposición de la pobreza y la desigualdad, enmarcada en la restricción y la falta de derechos. • Hay fuertes avances en el desarrollo de políticas migratorias coordinadas y conjuntas para inmigrantes y emigrados en el marco de la Región, algunas consagradas legalmente. • Es de destacar la acción de la Reunión de Asuntos Consulares y Jurídicos de las Cancillerías y el Foro Especializado Migratorio de los Ministerios de Interior y Justicia del MERCOSUR donde participan también los países asociados

CONCLUSIONES • El nivel de institucionalización supranacional y de instrumentación normativa de la Comunidad Andina es muy importante y debería ser el contexto que permitiera avanzar en la libre circulación, para asegurar la libre circulación en la Región. pero no parece ser suficiente. • Existe disociación entre la instrumentación normativa e institucional de la Comunidad Andina y el plexo de normas nacionales en la materia. Se avanzó en la definición de principios comunitarios pero no parecen plenamente internalizadas por los países. Tomando en cuenta los elementos fundamentales que debería contener una política integral sobre migraciones, esto atentaría con el principio de coherencia. • Lo dicho también es válido en relación a los niveles de coherencia y coordinación dentro del país que una política migratoria integral exige para su eficaz implementación. Los principios y elementos fundamentales deben ser recogidos en todas las instancias. El primer interrogante : ¿hay coherencia interna en la recepción y aplicación de los elementos que la componen por los diversos organismos? ¿hay coordinación suficiente para implementarlos de una manera homogénea y sinérgica?

Comisión Andina de Juristas (CAJ)