El impacto de los Tratados de Libre Comercio en la estructura tributaria de América Latina

1. El impacto de los Tratados de Libre Comercio en la estructura tributaria de América Latina Igor Paunovic CEPAL, México Presentación en el Seminario Regional de Política Fiscal, Santiago de Chile 30 de enero de 2007

2. Contenido de la presentación • Liberalización comercial como fuente de reducción de ingresos fiscales • Aumento de las demandas sobre el Estado • Estas dos tendencias resultan en “tijeras” • Cambios en la estructura tributaria • TLC hemisférico – metodología • TLC hemisférico – resultados • Conclusiones

3. Liberalización comercial como fuente de reducción de ingresos fiscales • La disminución de los ingresos fiscales a causa de la apertura de las economías tuvo dos fuentes principales: una implícita - la reducción por los incentivos fiscales para atraer la inversión extranjera directa (IED), y la reducción de los ingresos por la desgravación • La política de atracción de la IED se convirtió en una causa muy importante de pérdida de los ingresos en forma de gasto tributario. • Si bien las estimaciones del gasto tributario son relativamente escasas, una de la SAT de Guatemala apunta al equivalente de 12% del PIB – una cifra enorme cuando se compara con la carga tributaria de solamente 10% del PIB.

4. Liberalización comercial como fuente de reducción de ingresos fiscales La desgravación arancelaria se dio a través de cuatro procesos distintos: • Apertura unilateral • Accesión al GATT/OMC • Procesos de integración • Tratados de Libre Comercio La apertura unilateral y la accesión al GATT fueron importantes a comienzos de los noventa, pero después cada vez menos. En contraste, los procesos de integración y los TLCs siguen teniendo relevancia y con el paso de tiempo aumentaron en importancia, especialmente en América Central (La Unión Aduanera, el DR-CAFTA).

5. Liberalización comercial como fuente de reducción de ingresos fiscales • El resultado de estos procesos fue la reducción de los ingresos fiscales que no es nada despreciable. • Para los países centroamericanos, y antes de la entrada en vigor del DR-CAFTA el año pasado, la disminución en promedio fue de casi 1% de PIB, entre el comienzo de los noventa y mediados de la década actual, equivalente a una décima parte de ingresos tributarios • En la estructura de los ingresos tributarios, los provenientes de los impuestos al comercio exterior también perdieron en importancia, bajando de 30% a 10% o incluso menos en algunos casos • Para los países de otras regiones, las disminuciones fueron menos pronunciadas, ya que sus ingresos tributarios no dependían tanto de los ingresos por los impuestos al comercio exterior.

6. Aumento de las demandas sobre el Estado • Al mismo tiempo que se reducían los ingresos fiscales por la apertura comercial, las demandas sobre el Estado aumentaban • Son numerosas las fuentes de este aumento de demandas, pero tres son básicas: garantizar la estabilidad macroeconómica, fomentar la competitividad sistémica y enfrentar los costos sociales del modelo actual de desarrollo • Mientras que tiempo atrás fue posible ignorar estas demandas, actualmente eso no es posible por la predominancia del sistema político democrático donde diferentes sectores de la sociedad expresan sus intereses y exigen cumplimiento de las obligaciones.

7. Estas dos tendencias resultan en “tijeras” • Estas dos grandes tendencias se pueden visualizar como “tijeras”: por un lado tenemos los procesos de apertura que resultan en disminuciones de los ingresos fiscales, y por el otro lado tenemos las presiones para aumentar el gasto fiscal. • El punto crucial es que ambas tendencias son adversas desde el punto de vista del resultado global del sector público • En este contexto es entendible la proliferación de las reformas fiscales, y en particular, las tributarias, en los últimos quince años, que en gran medida tenían como propósito responder a este desafío que visualizamos como tijeras.

8. Cambios en la estructura tributaria • Los gobiernos han respondido con un movimiento generalizado hacia los impuestos indirectos • En los países centroamericanos, por ejemplo, los impuestos al consumo aumentaron 1.5% del PIB y los selectivos 0.3% • En consecuencia, los sistemas tributarios se han vuelto mas regresivos • Algunos países experimentaron con los impuestos a las transacciones financieras • Otros mejoraron la administración tributaria y aumentaron la recaudación de manera importante • En todos los países, la carga tributaria ahora es por los menos dos o tres puntos mayor que hace quince años, y en el caso de Colombia es 6.8 puntos de PIB mayor

9. TLC hemisférico - metodología • Ahora bien, estos dos procesos siguen vigentes: por un lado las demandas sobre los recursos públicos, especialmente en la mini bonanza que tenemos en estos años por el crecimiento económico relativamente alto, siguen siendo fuertes • Por otro lado, los procesos de apertura en forma de tratados de libre comercio y de procesos de integración también continúan: el año pasado entro en vigencia el DR-CAFTA, los países de la Comunidad Andina terminaron las negociaciones con Estados Unidos, Panamá hizo lo mismo, en marzo empiezan las negociaciones entre la Unión Europea y los países centroamericanos y Panamá, Nicaragua se adhirió al ALBA, Mercosur considera nuevas “adquisiciones” …

10. TLC hemisférico - metodología • Una de las preguntas interesantes ante estos desarrollos y en el contexto descrito es el impacto fiscal de estas iniciativas. Si bien no podemos dar respuestas a esta pregunta para todos los casos, estamos en condiciones examinar un caso particular, si bien es hipotético: el impacto de un tratado de libre comercio hemisférico (TLCH) • No menciono el ALCA, Área de Libre Comercio de las Americas, ya que esta iniciativa no muestra ningunas señales de vida desde hace tiempo. • Tampoco quiero entrar en una discusión ideológica entre los que apoyan al ALBA y otros que apoyan al ALCA.

11. TLC hemisférico - metodología • Lo único que me interesa es mostrar unos resultados muy interesantes respecto al impacto fiscal de un hipotético tratado de libre comercio hemisférico • La CEPAL consiguió financiamiento de Canadian International Development Agency para el “Proyecto de fortalecimiento de las capacidades comerciales en el contexto del ALCA” • Dentro de este proyecto se incluyó un módulo fiscal en el cual se hicieron estimaciones de impacto fiscal de un tratado de libre comercio hemisférico • Gracias a esto, tenemos las estimaciones del impacto fiscal de un TLCH para doce países, entre ellos los centroamericanos, que son que más dependen de los ingresos fiscales por el concepto de comercio exterior

12. TLC hemisférico - metodología • El método de estática comparativa que se usó nos permite hacer un estimado de las implicaciones fiscales de un TLC bajo la cláusula de “ceteris paribus”. • En general se puede distinguir cinco posibles efectos fiscales de un cambio en la política comercial. Estos son los efectos directos, indirectos, ingreso, sustitución y efecto inducido. • El efecto directo es el resultado de la reducción o eliminación de aranceles. • El efecto indirecto es consecuencia de la pérdida de ingresos asociados con los impuestos internos indirectos que se recaudan de los bienes importados (impuesto al valor agregado, impuesto al consumo, etc.). Estos impuestos son recaudados sobre el valor CIF de las importaciones, aumentado por el valor de los aranceles pagados. Dado que los bienes ingresarán libre de aranceles (excepto aquellos que estarán protegidos durante el período de transición), esos impuestos indirectos deben ser recaudados únicamente sobre el valor CIF una vez el Acuerdo se ponga en marcha.

13. TLC hemisférico - metodología • Para tener una visión completa de las implicaciones fiscales, la pérdida de ingresos fiscales por los dos primeros efectos debe ser contrastada con los posibles efectos positivos. • Se trata del efecto de ingreso que se producirá por el (muy probable) aumento en el volumen de las importaciones. Dado que los bienes importados son más baratos por la reducción o eliminación de los impuestos de importación, es probable que aumente el volumen importado. En consecuencia, aumentarían los ingresos por los impuestos internos que son recaudados sobre las importaciones. • La magnitud de ese efecto dependerá de la elasticidad-ingreso de las importaciones y de las tasas de crecimiento de las economías analizadas.

14. TLC hemisférico - metodología • Por último, estimamos el efecto de sustitución, que es el neto de los efectos de desviación y de creación de comercio. • Para esto utilizamos es World Integrated Trade Solution (WITS), un programa desarrollado conjuntamente por el Banco Mundial y la UNCTAD • Finalmente, no estimamos el quinto efecto, ya que esto se puede estimar solamente con los modelos de equilibrio general computable. • De este modo, tenemos estimados cuatro de los cinco posibles efectos fiscales de un cambio de la política comercial.

15. TLC hemisférico – resultados – los efectos negativos en porcentaje del PIB

16. TLC hemisférico – resultados – los efectos de creación de comercio en % del PIB

17. TLC hemisférico – resultados – pérdidas netas, en % del PIB

18. TLC hemisférico - resultados • Entonces, se puede concluir que un TLC hemisférico no tendría un muy marcado impacto negativo en las finanzas de los doce países estudiados • De hecho, si descontamos el efecto de la entrada en vigor de los tratados de libre comercio de estos países con Estados Unidos, el efecto se reduce de manera importante, dependiendo de la importancia del comercio con este país • Finalmente, hay un efecto positivo bastante fuerte, tanto por el incremento en la recaudación de los impuestos indirectos sobre las importaciones, como por la creación de comercio • Estos dos efectos en algunos países son tan fuertes que contrarrestan los efectos negativos

19. Conclusiones • Primero, la combinación de una disminución de los ingresos por la apertura comercial y de un aumento de las demandas sobre el Estado va a seguir (las tijeras) • Segundo, los países van a necesitar una fuente de ingresos nueva, adicional • Tercero, en algunos países la apertura adicional aumenta los ingresos fiscales, en vez de reducirlos • Propuesta para reflexión: una fuente posible del aumento de ingresos podría ser la expiración de los incentivos fiscales según las reglas de la OMC, empezando en enero de 2008 y terminando en enero de 2010 • Una línea de investigación no explorada: existe una relación no lineal entre los ingresos fiscales por el concepto de comercio exterior y la apertura comercial?