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. Presentaci
E N D
1. “Oportunidades y límites para la vivienda social en el contexto de los proyectos de recualificación del área central de Sao Paulo” o ¿Por que no prosperan los programas de vivienda social en areas centrales? Helena Menna Barreto Silva “ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO
GOBERNANZA Y ACCESO A LA VIVIENDA EN CUATRO METROPOLIS DE AMERICA LATINA”
Buenos Aires, 19 y 20 de abril de 2010
3. Presentación del problema Dos líneas de preocupación principales en esta investigación sobre Sao Paulo:
Discontinuidad de las políticas municipales de vivienda
El rol perverso (a al menos contradictorio) de las políticas de suelo.
Se presentan a seguir algunos elementos sobre:
Problemática de vivienda X políticas públicas en Sao Paulo
Despoblamiento de los barrios centrales X propuestas de vivienda social
4. Problemática de vivienda X políticas públicas en Sao Paulo Desde los años 40 hasta los 70 - acceso a la vivienda se hace principalmente en fraccionamientos clandestinos (piratas), sin infraestructura y sin conexiones adecuadas a la ciudad. Viviendas autoconstruidas, sin proyecto y sin respecto a normas elementales de seguridad y conforto. Ni la compra de los lotes ni la construcción cuentan con financiamiento público.
Las décadas de 70 y 80 - política del “Banco Nacional da Habitação” (BNH). Conjuntos populares fuera del área urbanizada, con objetivo era reducir el costo de producción – aunque existieran numerosos terrenos sin ocupación . El gran “boom” inmobiliario para capas medias y altas determina un aumento vertiginoso del precio del suelo.
Con la subida del precio del suelo: se reduce la producción de lotes populares /crecen las “favelas”, ocupando generalmente lo que deberían ser los espacios verdes de los barrios populares.
Hasta mediados de los años 80 (contexto de la dictadura militar y alcaldes no elegidos), las políticas municipales son determinadas por los programas con recursos del BNH. (Bajos costos, terrenos baratos, vivienda en propiedad)
Después de la redemocratización los alcaldes pueden definir programas de vivienda (construcción nueva o regularización de asentamientos precarios) para sus períodos de gobierno (4 años), con recursos municipales y algún aporte de recursos federales. Pero no hay planes de medio o largo plazo. Cada nuevo alcalde define sus prioridades; normalmente, abandona proyectos y obras iniciados por sus antecesores.
Después del “Estatuto da Cidade” – aunque el discurso y algunos textos legales hayan cambiado – se mantienen normas que favorecen las construcciones de alto precio y la valorización del suelo; los instrumentos que podrían garantir la “función social de la propiedad urbana” no fueran reglamentados o no son aplicados.
En los 90 – recursos del gobierno del Estado , produccion de la Compañía de Desarrollo Habitacional y Urbano (CDHU). Proyectos definidos en completa desarticulación con los municipios. CDHU prefiere actuar donde las municipalidades donan el terreno, independiente de las necesidades reales.
La dificultar para obtención de terrenos es pretexto para que algunas municipalidades reduzcan su intervención a la urbanización de favelas, sin producir nuevas viviendas.
En los últimos anos – gran oferta de crédito habitacional por el gobierno federal (Programa Minha Casa, Minha Vida). El principal agente promotor es el sector privado, que visa los estratos superiores de esas demandas. Proyectos contribuyen a elevar el precio del suelo ; competen con los que se destinan a familias más pobres. Los municipios son responsables por las familias de ingresos más bajos, pero tienen dificultades para obtener suelo para sus programas. Pasa lo mismo con las Asociaciones y Movimientos Populares. Se reproduce la lógica de expansión urbana y segregación.
5. Despoblamiento de los barrios centrales X propuestas de vivienda social Los barrios centrales (centro histórico e barrios vecinos) pierden población (clases medias son atraídas por otros barrios y modos de vida) desde meados del siglo pasado. Entre 1980 y 2000, Del conjunto de 13 distritos disminuye a tasas geométricas de % mientras algunos distritos de periferia crecen %. Siguen en el centro personas de bajos ingresos en viviendas alquiladas (cortiços), en general trabajadores en actividades formales o informales en el centro.
Desde los años 50 grande parte de las actividades terciarias superiores quitan el centro, seguidas por oficinas públicas. El centro se consolidada como “popular” de ámbito regional muy dinámico.
Eso permite que los valores para terrenos y edificaciones adecuadas para actividades comerciales sean bastante altos. Pero hay edificaciones vacantes relativamente desvalorizadas y un gran número de terrenos poco y mal utilizados (incluso los parqueaderos).
En los años 80/90 el cuestionamiento del modelo de expansión permanente del area urbanizada y las tentativas de controlar la ocupación de áreas de protección de manantiales de agua se hacen más presentes. Los técnicos hablan en repoblamiento del centro, en la importancia del porcentaje de domicilios vacantes, en reducción de las distancias al trabajo.
Crecen las luchas sociales por mejoras y más viviendas en el centro. La “ocupación” de edificios vacantes por movimientos sociales en fines de los 90 sirve para mostrar la necesidad y posibilidad de programas basados en la reforma de esos edificios para producir viviendas populares.
Al mismo tiempo comienza una movilización (coordinada por el sector privado) por la rehabilitación y revalorización del centro antiguo. Se proponen instrumentos legales e inversiones para recuperar el patrimonio cultural (aunque no sea expresivo como en otras ciudades de América Latina) y atracción de nuevo tipo de actividades, habitantes y frecuentadores.
Los conflictos entre los diferentes objetivos son inevitables.
Ilustracciones
6. Fonte do mapa base: CESAD FAUUSP. Fonte de Dados: Censo IBGE, 1991 e 2000. Elaboração: Ana Paula Guimarães Pereira, FAUUSP,2005.
8. Principales hipótesis de trabajo En la gestión municipal no hay un enfoque adecuado de la problemática y de las políticas de vivienda.
Algunas consecuencias/manifestaciones:
Fragilidad/discontinuidad de las políticas municipales de vivienda, que cambian según alternancia de partidos en el gobierno. No hay planes de largo plazo, pero programas y metas de cada gobierno. Proyectos son interrumpidos sin que las causas sean claras. No se da tiempo para consolidar o testar experiencias y soluciones innovadoras
No se aplican (o muy poco) instrumentos disponibles para obtener suelo a precio adecuado en áreas adecuadas o disputadas en el mercado inmobiliario. Dificultad de articular oferta de crédito públicos con localización adecuada.
En una misma administración, las políticas de vivienda son atropelladas por otras políticas sectoriales o planes de desarrollo de algunas partes del territorio (“operaciones urbanas”, por ejemplo).
No hay articulación entre agentes promotores públicos y poco control sobre las decisiones de constructores privados.
Mantener y producir vivienda popular en el centro es necesario y posible.
En el contexto actual, la política de vivienda en el centro necesita enfrentar (o articularse, si posible) con los programas de rehabilitación/recualificación del centro. Pero hay conflictos a enfrentar: la gentrificacion aparece como objetivo, algunas veces explicito.
La producción de vivienda social en los barrios centrales involucra especificidades en distintos aspectos (tipos arquitectónicos, mezcla de usos, modalidades de asignación y subsidios, etc).
9. Contexto y breve marco de referencia Se analizarán resultados de dos políticas de rehabilitación y de viviendas totalmente distintas, en los años 2000, coordinadas por administraciones municipales de tendencias políticas opuestas.
El programa “Morar no Centro” se implementa en el periodo 2001/2004 y sus directivas se basan en propuestas del programa de gobierno, del movimiento popular y de la academia.
El nuevo alcalde elegido para el periodo 2005/2009 ignora el Programa, manifestase explícitamente contra la vivienda popular en los barrios más centrales e interrumpe la gran parte de los proyectos iniciados.
10. Periodo 2001/2004 El programa “Morar no Centro” (vivir en el centro)
Cuenta con recursos federales de gran monta (programa PAR e otros) y aportes del presupuesto del municipio; obtiene (después de exhaustiva negociación) aval del BID y cuenta con parte de los recursos del financiamiento para rehabilitación del centro; puede articularse con programas del gobierno estadual para vivienda en el centro (programa PAC /BID);
Tiene respaldo de los movimientos sociales, con canales de participación específicos;
tiene condiciones para utilizar inmuebles públicos y obtener otros edificios y terrenos necesarios para un buen volumen de producción; además, puede utilizar mecanismos legales especialmente implementados (leyes para obtención de inmuebles con deudas fiscales, por ejemplo);
puede utilizar instrumentos de política de suelos creados en el Plan Maestro de 2002 (fundamentados en el “Estatuto da Cidade”) y cuenta con muchas manzanas delimitadas como ZEIS (obligación de construir 40% de vivienda social);
Puede utilizar modalidades específicas (creadas en ese periodo) para asignación de viviendas, como el “alquiler social” (locaçao social), los vouchers para acceso al mercado formal de alquileres, etc;
Hay resultados relativamente importantes de producción a partir de reforma de edificios, de construcción nueva en terrenos públicos, de construcción privada de HIS. Pero inferiores al esperado y considerado posible. Las dificultades pueden ser atribuidas a los aspectos levantados en el ítem anterior (Hipótesis…)
11. Distritos Centrales el centro (tornado) popular/ especificidades de los 13 distritos/ gran oferta de empleos/ disminución de población residente/ problemas resultantes
16. Periodo 2005/2009 El nuevo alcalde elegido para el periodo 2005/2009 ignora el Programa, manifestase explícitamente contra la vivienda popular en los barrios más centrales e interrumpe la gran parte de los proyectos iniciados.
Anulación de expropiaciones en curso (edificio Prestes Maia); decisión de demoler edificio Sao Vito, para el cual había un proyecto de reforma;
Cambio de beneficiarios en proyectos de reforma de edificios para “alquiler social” iniciados en la administración anterior;
Negociación con el BID para re-direccionar los recursos para vivienda previstos en el préstamo firmado en 2004.
Iniciativas para reducir las ZEIS y alterar sus criterios.
Mala gestión del programa de locación social, que resulta en degradación de las condiciones de vida en los edificios. (Fórum de Entidades, 2003)
prioridad a intervenciones para mejorar los “cortiços” (previsto pero no realizado anteriormente; puede ser una buena cosa)
18. ¿Por qué se interrumpe? Para un observador externo, la política de viviendas populares en los barrios centrales tenía todas las condiciones (políticas, técnicas, financieras) para seguir como prioridad del gobierno municipal:
Cuenta con apoyo de la comunidad de planificación; no se conocen criticas radicales a la concepción general del programa;
Es coherente con la política ambiental de la nueva administración (contener expansión de áreas de riesgo y protección);
No interfiere necesariamente en los objetivos de valorización del núcleo histórico más central;
Es apoyada por los movimientos populares;
Argumento del precio del suelo es inconsistente frente a posibilidades e instrumentos apuntados arriba. Los problemas de costos de reforma pueden ser resueltos con estrategias especificas (SILVA, 2007)
19. Desarrollo de la investigacion Hasta el momento, los análisis se apoyan en investigaciones hechas desde 2005 y que contienen los siguientes tipos de información:
datos sobre políticas desde fines de los 90;
análisis de proyectos hechos o abortados;
evaluación de los instrumentos urbanísticos adoptados en la región desde esa época (plan Maestro, Estatuto de la Ciudad);
estrategias empleadas por movimientos populares;
cambios en el uso del suelo;
evolución de las características socioeconómicas de la población del centro;
inversiones públicas y privadas en el centro, incluso BID.
20. Principales conclusiones y avances Crecimiento de la disputa por suelos, involucrando no solo el núcleo histórico como los distritos vecinos, en un contexto de ampliación de créditos (federales) para sectores de ingresos medios;
retomada del discurso de São Paulo como "ciudad global". La intervención radical para mudanza de perfil económico y social en el área denominada crackolandia es el principal proyecto. Una superficie total de 362 mil m2 fue expropiada. Se aprueban estímulos fiscales y instrumentos urbanísticos discutibles para incitar inversionistas privados;
papel contradictorio de agencias financiadoras internacionales; también cambian de posición aunque hayan aprobado las propuestas anteriores (BID y UE);
la "marca" del alcalde anterior (aunque bien evaluada) necesita ser borrada y remplazada por otra (Proyecto Nueva Luz puede ser la nueva marca);
retomada de actitudes higienistas y segregacionistas en la política municipal.
21. Principales conclusiones y avances Fragilidad de los movimientos sociales del centro X desmonte de canales de participación; Rol ambiguo – aunque presiones fueran fuertes para viabilizar la política de vivienda en el centro, cedieran al clientelismo en la administración anterior y se debilitaran con dificultades de dialogo con la administración actual;
Fragilidad de los canales de participación y control de las políticas públicas (CARE/POLIS);
Estructuras administrativas sujetas a cambios radicales de cuadros técnicos en cada mudanza política (cada 4 anos);
Fragilidad de los planes e irresponsabilidad frente al uso de recursos públicos.
La política nacional de viviendas no prioriza la vivienda social en el centro y no desarrolla estrategias para estimular o obligar (ni los municipios ni las empresas) la construcción en esas áreas. Al contrario, la lógica de los programas estimula la construcción en periferias.
22. Continuidad
Profundizar el análisis sobre los efectos cruzados de la discontinuidad de programas y de la gestión de suelos en los programas de vivienda, especialmente en áreas centrales (o disputadas por el mercado).
Uno de los efectos de la discontinuidad es que no se definen o no se pueden implementar estrategias de largo plazo para adquisición de inmuebles. Se hacen adquisiciones caso a caso; cada proyecto puede valorizar el suelo y contribuir para dificultar la continuidad. En el corto plazo tampoco se pueden consolidar los instrumentos ni evaluar sus resultados. Así, en cada comienzo de nueva administración, “la dificultad para obtener terrenos es el problema más grave”.
Otros aspectos a incorporar al análisis hasta el final de la investigación:
los resultados del censo de la población de 2010.
fracaso o impases aparentes en los proyectos higienistas (“Nova Luz”)
expropiación de edificios vacantes por la COHAB (cambio de rumo muy reciente);
adhesión relativamente pequeña de sectores medios de la población a la propuesta de vivir en el centro.
23. FINAL
24. Producción privada X Vivienda Social (1998-2004)
