Indicadores de Gestión Diplomado en transparencia y acceso a la información pública.

1. Indicadores de Gestión Diplomado en transparencia y acceso a la información pública. Enrique González Tiburcio Director General de Atención a la Sociedad y Relaciones Institucionales Puebla, Puebla, 23 de septiembre de 2011

2. Contenido • Las razones de la transparencia en México • ¿Para qué los indicadores de gestión? • Los indicadores como motor de cambio en la gestión pública • Derecho de acceso a la información e indicadores de gestión • Rendición de cuentas e indicadores de gestión

3. Las razones de la transparencia en México • Transparentar las funciones del Estado es un imperativo democrático: la información es un derecho e informar una obligación • El flujo público de información gubernamental fortalece el espacio deliberativo • La deliberación imprime racionalidad a los acuerdos más trascendentes para la vida pública

4. ¿Para qué los indicadores de gestión?

5. ¿Para qué los indicadores de gestión? Medir Comparar • Garantía de derechos • Eficiencia en la gestión • Acuerdo público Deliberar Indicador Evaluar Decidir Priorizar Justificar

6. El ciclo virtuoso Derecho o libertad, individual o social Acuerdos políticos sobre el interés público Deliberación pública Corregir políticas públicas Mandato Impacto Rendir cuentas Indicador Evaluación Documentar (claridad, pertinencia, disponibilidad) Objetivos y metas de largo plazo Sistemas de gestión

7. ¿Qué indican los indicadores? • Asignación, ejercicio y comprobación de recursos • Situación patrimonial de las instituciones públicas • Pertinencia y fundamento de la toma de decisiones • Cumplimiento de funciones esenciales: calidad e impacto • Régimen de responsabilidades • Cuáles son las prioridades

8. Información para la toma de decisiones: la racionalidad de la política • 72% de los países de la OCDE utilizan indicadores de gestión en las propuestas de presupuesto público presentadas ante los legislativos • Sólo 19% de los legisladores utilizan estos indicadores en la toma de decisiones presupuestarias • Sólo el 8% de los legisladores en comités de presupuesto de legislaturas usan esta información. Fuente: OCDE, Manning y Malinska “How and Why should Government Activity be Measured in ‘Government at a Glance’?”

9. Los indicadores como motor de cambio en la gestión pública

10. Los indicadores como motor de cambio • De los documentos a los sistemas de gestión • De la medición de actividades a la evaluación pública • De la información desarticulada y sin consecuencias a la rendición de cuentas • De la atomización federalista a la armonización y equidad comparativa

11. La reforma al artículo 6 constitucional 4 grandes imperativos para el Estado mexicano: • Documentar decisiones • Preservar y actualizar archivos • Uso de nuevas tecnologías • Construir indicadores Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. Consultar: Mauricio Merino “En vísperas de la revolución informativa”

12. El capital transformador de una reforma constitucional • La transparencia deja de ser sólo un conjunto de archivos abiertos al escrutinio público • Se convierte en un valor organizacional • Se transforma en un entramado de acciones públicas deliberadas para producir, utilizar y distribuir la información pública como recurso estratégico Consultar: Mauricio Merino “En vísperas de la revolución informativa”

13. De la desarticulación a la utilidad pública Documento Sistemas de gestión • Información aislada y producto de lógicas de gobierno desarticuladas y descontextualizadas • Imposibilidad de establecer comparaciones • Dificultad de consulta • No es un insumo para tomar decisiones o evaluar • Información pertinente y de múltiples niveles de consulta • Lógica del Estado en contraposición a lógicas institucionales o locales • Utilidad para tomar decisiones y evaluar • Permite comparaciones macro con distintos niveles de detalle

14. De la medición de actividades a la evaluación pública Medición de actividades Evaluación pública • Generación desarticulada de información • Ámbito restringido a un funcionario específico y no a una función • Describe procesos institucionales pero no resultados o impacto • No genera incentivos: el indicador se convierte en un requisito burocrático • Información articulada, macro e integral • Acentúa la importancia de las funciones del Estado • El funcionario trabaja para justificar su actividad, no para evitar un castigo • Mejores condiciones para ajustar políticas públicas

15. De la información desarticulada a la rendición de cuentas Desarticulación Rendición de cuentas • Imposibilidad de establecer responsabilidades • Baja legitimidad institucional • Escaso margen de maniobra institucional • Cultura de la responsabilidad y aplicación de la norma • Decisiones fundadas en evidencia empírica • Conocimiento público sobre las razones de la toma de decisiones • Fortalecimiento institucional

16. De la atomización federalista a la armonización y equidad comparativa Atomización Armonización • Altos márgenes de discrecionalidad • Imposibilidad de establecer comparaciones • Dificultad para implementar políticas públicas • Falta de claridad en la asignación y ejercicio de recursos • Genera desigualdad • Reduce los niveles de discrecionalidad • Permite comparar el desempeño gubernamental • Favorece la eficiencia • Favorece la equidad en la asignación de recursos • Reduce la desigualdad

17. Se pasa de ‘cumplir las normas mínimas’ a producir y distribuir información dentro de la propia organización como un recurso estratégico para perfeccionar procesos y decisiones, en el espacio público y así cumplir sus fines. • Se agrega valor al tener parámetros mínimos en el proceso de decisiones: publicidad, inclusión, verificabilidad y responsabilidad.

18. Derecho de acceso a la información e indicadores de gestión

19. Una perspectiva garantista • El acceso a la información como derecho fundamental: los titulares son todas las personas y las autoridades no pueden limitarlo o condicionarlo • La interpretación implica el criterio de máxima publicidad • El artículo 6 constitucional va más allá de las obligaciones de transparencia que establecen las leyes de acceso • Obliga al Estado mexicano a utilizar las nuevas tecnologías para mejorar las condiciones de evaluación y deliberación de sus funciones

20. Relaciones entre conceptos: DAI, Transparencia y Rendición de Cuentas

21. Reformas a la LFTAIPG: una primera aproximación al contenido constitucional • Indicadores de Gestión: Aquellos a que se refiere la fracción V del artículo 6º constitucional y las demás disposiciones aplicables y que dan cuenta de los beneficios y resultados de los sujetos obligados derivados del ejercicio de sus atribuciones y recursos públicos que tienen un impacto en la sociedad.* *Iniciativa de reforma a la LFTAIPG

22. El caso del IFE El IFE genera y publica indicadores de gestión sobre: • Grado de Cumplimiento de la Misión del IFE (congruencia entre los actos del instituto y los fines con que fue creado). • Grado de Cumplimiento de lo Planeado/Comprometido según lo que sí se logró en materia de políticas y programas. • Grado de cumplimiento en el presupuesto aprobado • Encuestas por consultora externa, de tipo cualitativo y cuantitativo.

23. Rendición de cuentas e indicadores de gestión

24. Rendición de cuentas e indicadores de gestión En las democracias contemporáneas la rendición de cuentas tiene varias dimensiones o tipos: • Horizontal: controles a nivel estatal (equilibrio de poderes, órganos de control), cuya estructura y funcionamiento determina la cultura de los funcionarios públicos. • Vertical: Los gobernantes responden a los ciudadanos a través de mecanismos de última instancia en las elecciones (evaluación post-factum aplicable a funcionarios electos).

25. Continuación… • Social: Presión e influencia que ciudadanos ejercen sobre funcionarios públicos para que cumplan sus obligaciones con eficiencia en el desempeño (movilizaciones, campañas, escándalos mediáticos). • Transversal o diagonal: Instituciones en las que ciertos servidores públicos y organismos autónomos, deciden en campos sustantivos para la defensa de derechos de las personas (IFE, IFAI etc.).

26. Los incentivos perversos • Los indicadores envían poderosas señales dentro de la organización. • Cuando la carrera profesional y la reputación se miden a través de estándares de desempeño, los servidores públicos (no importa su nivel) responden para complacer el indicador • Si se miden parámetros equivocados, se generan efectos contraproducentes • Es necesario tener recompensas y penalizaciones, pero debe superarse el enfoque de trabajo que sólo enfatiza las fallas y la asignación de culpas Guinart i Solà, Josep M., “Indicadores de gestión para las entidades públicas”

27. Dos ejemplos… con asignación de recursos

28. Ruta de trabajo

29. Una perspectiva internacional El PNUD considera que el éxito de un indicador de gestión también está determinado en parte por el buen diseño de los otros elementos del ciclo de un programa: • La planificación y definición adecuada del programa y sus proyectos (según mandato) • Participación comprometida de las partes interesadas • Comunicación oportuna • Seguimiento y evaluación oportunas

30. Consideraciones generales para la generación de indicadores • Cuanto menos indicadores, mejor (claridad, disponibilidad). • Medir cambios es costoso, por tanto usar tan pocos indicadores como sea posible. • Sin embargo, debe haber un número suficiente como para medir la amplitud de los cambios ocurridos y permitir cotejar datos.

31. Continuación… Debilidad frecuente en la formulación de indicadores: • Tendencia a usar indicadores generales y puramente cuantitativos que miden el número o porcentaje de algo • Por ejemplo, “el número de nuevas políticas adoptadas”. Estos son débiles en la medida que comunican que algo ha ocurrido, pero no dicen si lo que ha ocurrido es una medida importante del objetivo.

32. Continuación… Un ejemplo más: • Auditoría informa que ha encontrado 10 debilidades en una unidad- tres de las cuales son serias y siete de rutina. • Si afrontamos los siete problemas de rutina, un indicador que mida el desempeño como “el número o porcentaje de recomendaciones adoptadas” puede captar el hecho de que se han emprendido acciones (7 de 10), pero no indica si eran las acciones importantes (las 3 que no se emprendieron eran las críticas).

33. Indicadores de Gestión desarrollados por la Sociedad Civil

34. La información pública para la deliberación • La sociedad civil organizada también promueve el uso de indicadores de gestión. • Gestión Social (GESOC): si bien el gobierno evalúa su desempeño, se ha limitado a hacer públicas las evaluaciones sin dar herramientas que faciliten el uso de esta información • Las evaluaciones son complejas, dispersas y desvinculadas de otros aspectos clave como los informes del presupuesto público o la mejora en el diseño de las reglas de operación de los programas.

35. Continuación… • GESOC construyó el Índice de Calidad de Diseño (ICADI) que en una escala de cero (mínimo) a diez (excelencia) ubica la calidad de diseño de cada programa de gobierno sujetos a reglas de operación • Agrega las calificaciones de tres subíndices: Diseño y alineación estratégica, Operación y Orientación a resultados y a la ciudadanía. • Permite identificar las áreas de oportunidad específicas que enfrenta cada programa, incluso en aquellos que obtuvieron una calificación promedio satisfactoria.

36. Continuación… • Entre otras conclusiones, GESOC observa que: • Programas son de baja calidad: 4 de 10 programas evaluados reprobaron y en promedio todos alcanzan apenas una calificación mínima aceptable (6.3 de 10) en términos de calidad de diseño. • La orientación a resultados y a la ciudadanía es lo más débil. Programas orientados más al cumplimiento de la normatividad y de los procedimientos que a los resultados y a los ciudadanos.

37. Continuación… • Programas con mayor peso presupuestario (y atención mediática-política) obtuvieron una calificación promedio reprobatoria por debajo del resto. • Los funcionarios públicos no poseen competencias necesarias para diseñar correctamente una política pública. Esto preocupa porque México cuenta con un servicio profesional de carrera muy costoso.

38. Bibliografía • Curristine, Teresa (2005) "Government Performance: Lessons and Challenges", OECD Journal on Budgeting, vol 5, No 1. Paris, Disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/4/7/43481160.pdf • Gestión Social, A.C., “Acerca de nosotros”: http://www.gesoc.org.mx/quienes_somos.html • Guinart i Solà, Josep Maria (2003), “Indicadores de gestión para las entidades públicas”. Presentación del VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá. Disponible en el sitio de la Red de las Naciones Unidas para la Administración Pública http://www.unpan.org/ • Instituto Federal de Acceso a la InformaciónPública (2003), “Reforma al Art. 6to Constitucionalqueestablece el acceso a la informaciónpúblicacomo un derecho fundamental para los mexicanos”, IFAI, México. Disponible en: http://www.ifai.org.mx/descargar.php?r=/pdf/temas_transparencia/publicaciones/publicaciones/&a=ModificacionArt6.pdf • Larrañaga, Pablo, (2008) “La política pública del principio de transparencia. Panorama para una agenda pendiente” en Salazar Ugarte, Pedro, coord., “El Derecho a la Información en la constitución Mexicana: Razones, significados y consecuencias”, UNAM-IFAI, México. Disponible en: http://www.ifai.gob.mx/descargar.php?r=/pdf/temas_transparencia/publicaciones/publicaciones/&a=razones_significados.pdf • López Ayllón, Sergio (2009) “El acceso a la información como un derecho fundamental”, Col. IFAI ‘Cuadernos de Transparencia, no. 17’, México. Disponible en: http://www.ifai.org.mx/descargar.php?r=/pdf/temas_transparencia/publicaciones/publicaciones/&a=cuadernillo17.pdf • Manning Nick, Dirk-Jan Kraan and Jana Malinska (2006) “How and Why should Government Activity be Measured in ‘Government at a Glance’?” OECD GOV Technical Paper 1, OECD. Paris. Disponible en: http://www.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf?cote=gov/pgc(2006)10/ann1&doclanguage=en • Merino, Mauricio (2007), Discurso en ConferenciaMagistral en el Marco del Segundo ColoquioNacional de la Transparencia, INAP, 25 octubre 2007. Disponible en: http://portal.funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/work/sites/SFP/resources/LocalContent/1144/3/5_conferencia_magistral_mauricio_merino_huerta.doc • Programa de lasNacionesUnidaspara el Desarrollo (2009), “Manual de planificación, seguimiento y evaluación de los resultados de desarrollo,” AK-PNUD, Nueva York. Disponible en: http://www.undp.org/eo/handbook

39. www.ifai.org.mx www.infomex.org.mx http://www.portaltransparencia.gob.mx/ http://buscador.ifai.org.mx/ 01800 TEL IFAI 01800 835 4324 (asesoría gratuita) Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Dirección General de Atención a la Sociedad y Relaciones Institucionales enrique.gonzalez@ifai.org.mx