Evaluación de la implementación de la ley de transparencia y acceso a la información

1. Evaluación de la implementación de la ley de transparencia y acceso a la información Preparado para uso exclusivo de: IPYS Setiembre 2009

2. Contenido • Resumen ejecutivo 3 • Objetivos y Metodología 9 • Marco de Referencia 13 • Principales Hallazgos 15 • Estructura y capacitación del órgano responsable 15 • Conocimiento de la ley 30 • Procedimientos institucionales en la aplicación de la ley 37 • Otros tipos de mecanismos de acceso a la información 52

3. Resumen Ejecutivo Setiembre 2009

4. En resumen

5. En resumen

6. En resumen… Existen problemas que impiden un mejor cumplimiento de la ley… • Una cultura del “secreto” que puede ser superada por el temor a las sanciones, la importancia otorgada a la imagen del sector y, a largo plazo, por la convicción. • Existen muchas dudas sobre la información: • falta mayor precisión sobre qué información es clasificada, según cada sector • distinguir entre documentación e información para evitar solicitudes de documentos que se requieren elaborar • en general, no existe un procedimiento estandarizado de control de la información que se entrega al ciudadano • el manejo de los archivos varía mucho de un ministerio a otro, falta un proceso de digitalización generalizado. • En la mayoría de ministerios, las funciones ligadas a la ley de transparencia son algunos de otras muchas a las que se da mayor prioridad. • Muchos entrevistados demuestran una gran convicción y manifiestan su permanente lucha con las áreas poseedoras de la información para que la entreguen y cumplan los plazos. Entre los funcionarios

7. En resumen… Existen problemas que impiden un mejor cumplimiento de la ley… • Aunque algunos consideran que la PCM cumple una labor de control, muchos identifican como una debilidad de la ley la falta de un ente supervisor. • No todos los ministerios tienen los mismos requerimientos, lo que puede generar inseguridad en el funcionario y molestia en el solicitante. • En algunos ministerios el procedimiento puede ser bastante burocrático y presentar ciertas trabas: • se exige un formato de solicitud que en algunos casos solo está en Internet y en otros casos no está a la disposición del usuario • los archivos del sector pueden estar descentralizados y el usuario tiene que dirigirse a la oficina específica • la información a entregar retorna al funcionario responsable en lugar de ser entregada directamente por el área respectiva • se tiene que saber cuántas copias se entregarán para indicar el monto a pagar, hacerlo en algunos casos en el Banco de la Nación y volver con el recibo • En la mayoría de ministerios no existen procedimientos establecidos para resolver pedidos especiales. Solo algunas iniciativas aisladas. A nivel de procedi-mientos

8. En resumen… Existen problemas que impiden un mejor cumplimiento de la ley… • Los ciudadanos demuestran: • Falta de conocimiento sobre los alcances de la ley • Falta de precisión sobre los documentos que solicitan, lo que entorpece la búsqueda • Deshonestidad al solicitar información para lucrar con ella de manera inescrupulosa. • Requieren también capacitación. • Muchos funcionarios públicos solicitan información por esta vía debido a su facilidad, en lugar de utilizar los canales adecuados. Entre los solicitantes A pesar de los problemas … Los entrevistados consideran que se ha avanzado considerablemente en el desarrollo de una conciencia de la transparencia entre los funcionarios públicos. Se han desarrollado o están en proceso interesantes iniciativas que facilitan el acceso a la información: un portal con más información que la estrictamente obligatoria posibilidad de acceso a la información y de seguimiento del trámite vía Internet defensorías que supervisan el cumplimiento de la ley de transparencia asesoría al ciudadano para facilitar su búsqueda y precisar su solicitud

9. Objetivos y metodología Setiembre 2009

10. Objetivos • Objetivo general • Evaluar la implementación de la ley de transparencia y acceso a la información en los ministerios • Objetivos específicos • Identificar la capacitación recibida y el nivel de conocimiento de los responsables sobre dicha ley. • Evaluar la aplicabilidad de dicha ley. • Evaluar la eficiencia en el cumplimiento de dicha ley. • Identificar la cultura de transparencia institucional de los diferentes ministerios. • Identificar la prácticas de proactividad de los encargados de velar por el cumplimiento de la ley.

11. Metodología • Técnica: Entrevistas en profundidad • Tipo de estudio: Cualitativo exploratorio • Universos: Secretarios generales, encargados de la ley de acceso a la información y transparencia de los diecisiete Ministerios. • Instrumentos: Se realizó una guía de discusión, revisada por Ipsos APOYO Opinión y Mercado y aprobada por el cliente • Trabajo de campo: Se realizaron 25 entrevistas en profundidad a funcionarios de los diecisiete Ministerios, entre el 15 de junio y el 7 de setiembre de 2009.

12. Metodología • Las entrevistas se realizaron en un momento complejo: acababa de renunciar el ministro Simon y de asumir el cargo Velásquez Quesquén. • Algunos entrevistados, sobre todo los de mayor rango, acababan de entrar en funciones. • Por ello, se necesitó insistir muchas veces para conseguir las citas (más de 10 llamadas para una cita) y/o recurrir a contactos personales. • El nivel de conocimiento y de compromiso de los entrevistados fue, por lo tanto, muy variable. Por esta razón, muchos prefirieron realizar la entrevista con su equipo de trabajo y algunos no permitieron que se los grabara.

13. Principales hallazgosMarco de referencia Setiembre 2009

14. Los entrevistados pertenecen... a las instituciones obligadas al cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública… • PCM • RREE • Ministerio de Agricultura • Ministerio de Energía y Minas • MINCETUR • MINSA • Ministerio de Trabajo • Ministerio del Ambiente • Ministerio de Defensa • MEF • Ministerio de Transportes y Comunicaciones • Ministerio de Educación • Ministerio del Interior • Ministerio de Justicia • MIMDES • Ministerio de Producción • Ministerio de Vivienda

15. Principales hallazgosLey de transparencia y acceso a la información Setiembre 2009

16. Entrevistados

17. Entrevistados

18. Entrevistados

19. Entrevistados

20. Funcionario responsable de la Ley de transparencia y acceso a la información • En la mayoría • También • En una minoría • de casos Los distintos ministerios han confiado esta responsabilidad a distintos funcionarios... Es responsabilidad del SG quien delega esta en el jefe de la OGA. o bien se apoya en el responsable de Gestión documentaria o en un responsable específico de una Oficina de transparencia y acceso a la información Se ha atribuido esta responsabilidad al Director de Trámites documentarios, O al responsable de Comunicaciones (en un caso al encargado de prensa) Existe un responsable encargado exclusivamente de las funciones relacionadas con la ley de transparencia y acceso a la información, que pertenece a la oficina de Comunicaciones. En los ministerios donde existe una Defensoría del usuario, esta se encarga también de supervisar el cumplimento de la ley, en tanto es un derecho del ciudadano. “se ha designado a alguien en la oficina de comunicaciones y eso es correcto porque es una comunicación directa con los usuarios” (Economía y Finanzas) 20

21. Razones de la designación del funcionario • La mayoría • menciona que es • También Los entrevistados se refieren más a razones funcionales que a atributos personales... Por indicación expresa de la norma: la ley de Transparencia y Acceso a la información indicaría que esta función es responsabilidad del Secretario General. Este delega la función o conforma un equipo con sus responsables de área. Por el conocimiento jurídico del funcionario, en muchos casos abogado. Porque el funcionario maneja el archivo, el ingreso y salida de la documentación Porque el puesto se relaciona con las distintas áreas, a las que se solicitará la información Por tratar con el público y ser responsable de la comunicación Por tener a su cargo la responsabilidad del servicio de informática. Excepcionalmente, por la experiencia y los contactos del funcionario en el ministerio. El tiempo de responsabilidad en el tema de información es muy variable: Hay igual número de funcionarios con menos de un año en el cargo que con más de dos años. “está a cargo porque tiene el perfil: es un oficial jurídico, con experiencia en estos temas” (Defensa) 21

22. Otras funciones Además de las funciones relacionadas con el acceso a la información, la gran mayoría de los entrevistados... • Cumple otras funciones; entre las más frecuentes: • Todas las funciones relacionadas con la administración del ministerio que corresponden a la Secretaría General y a la Oficina General de Administración: se responsabiliza de adquisiciones, personal, finanzas, infraestructura, informática, logística, etc. • Las funciones de manejo y sistematización del archivo; así como la tramitación de los documentos que entran y salen de la institución. • Las funciones relacionadas con la comunicación, las relaciones públicas y la prensa. • Una minoría asume exclusivamente la responsabilidad de que se cumpla la Ley de Transparencia y Acceso a la Información. “en realidad la ley distrae a muchas personas que no se han contratado para este tema, se les asignan estas funciones de manera extra a sus propias funciones” (Interior) “hay que resaltar que es bueno que haya una persona exclusiva que se dedique a esto. Porque en otros ministerios el funcionario responsable cumple funciones adicionales” (Salud) 22

23. Equipo de trabajo… • Aunque sus funciones no son exclusivas, la mayoría… • Cuenta con un equipo de trabajo reducido que bajo la responsabilidad directa del SG o del jefe de la OGA cubre los distintos aspectos contemplados por la ley: • Responsable de archivo y trámite documentario • Responsable de informática • Responsable de comunicaciones • En el caso del Ministerio de Salud, se incluye al personal de la Defensoría de la Salud y Transparencia. • En el caso de ministerios complejos con áreas descentralizadas (Salud, Interior, Transporte, Economía y Finanzas, Energía y Minas), el funcionario responsable ha nombrado a un coordinador del cumplimiento de la ley en cada área; en algunos casos también encargado de alimentar el portal con la información correspondiente. • Excepcionalmente… • Una sola persona está encargada de hacer efectiva la ley en el sector, apoyada por una secretaria. “encargados directamente en nuestra dirección son dos y los responsables de cada unidad orgánica del ministerio con los que se coordina: serían como 40, más o menos” (TyC) “acá somos dos personas, pero por resolución ministerial cada unidad orgánica tiene su propio responsable” (Interior)

24. Funciones relacionadas con el tema de acceso a la información… Según la organización de cada institución, las funciones serían… Recibir las solicitudes: • en físico • por Internet si el servicio está implementado • en algunos ministerios hay una persona para cada sistema de recepción. Dirigir la solicitud a quien corresponda • enviar al área correspondiente • buscar en el archivo central • buscar en depósitos externos si la información es antigua Hacer el seguimiento de la solicitud • en algunos ministerios existe un sistema de alerta informática • en algunos casos el funcionario se mantiene en contacto con el solicitante por correo electrónico o teléfono Hacer las consultas pertinentes al área legal si es necesario Hacer entrega de la documentación al solicitante • en físico o a través de Internet Supervisar el portal y su actualización “ yo soy la persona que se encarga de las solicitudes vía web y el jefe de trámite documentario en la parte física con otra persona” ( Vivienda)

25. Incorporación de las funciones en el ROF del Ministerio respectivo… En la gran mayoría de casos, estas funciones no han sido incorporadas al ROF… El ROF es anterior a la ley. En la mayoría de ministerios se está a la espera de una ley orgánica que está en proceso de aprobación o el ROF mismo está en proceso de actualización. • Esto se debe a que Muchos entrevistados consideran que no es necesario incorporarlas al ROF, porque así existe más libertad para asignarlas al área más conveniente ya que se trata de una función transversal. Por otro lado, la ley no especifica que esta función debe estar en el ROF. Estas funciones están incorporadas en el ROF porque este es reciente (Ambiente, Defensa, Salud). • Sin embargo, • Excepcionalmente, “para mí no debería estar en el ROF porque justamente es transversal. Así se le puede asignar al área que sea más conveniente” (Justicia) “se le asigna la competencia a los SG, pero además ya está incorporado en nuestro ROF. Tenemos una nueva ley del ministerio, que tiene unos dos años; como consecuencia, hay un nuevo ROF y ahí está incorporada Transparencia” (Defensa) “estamos en el proceso de sacar un nuevo ROF, pero por encima del ROF está la ley y la ley está vigente” (Producción)

26. Presupuesto… • En la mayoría de instituciones… • No se cuenta con un presupuesto autónomo. • La mayoría considera que un presupuesto específico no se justificaría porque el número de solicitudes no es tan importante y si se utiliza cada vez más el medio electrónico, estas no van a aumentar. • Una minoría considera que se debería contar con un presupuesto que considere las horas hombre • En general, • Sí se considera necesario incrementar el presupuesto para: • Implementar de mejor manera los medios informáticos: • Contar con mayor banda ancha • Digitalizar los archivos • Contar con el software más adecuado • Realizar capacitaciones más amplias “lo que se necesita es equipamiento informático; muchas veces las comisarías no cuentan con computadoras, impresoras, toners, esto debe mejorarse para entregar la información a tiempo” (Interior) “se debería digitalizar toda la información del MEF, pero se ha tenido una política de austeridad y eso nos ha frenado un poco” (MEF) “tenemos serios problemas con el tema de ancho de banda, necesito más; pero me obligan a negociar en forma conjunta, eso me recorta mi trabajo” (Salud) “no es necesario un presupuesto operativo por área, es una oficina más de la Cancillería” (RREE)

27. Talleres de capacitación… no han sido una práctica generalizada; sin embargo, se mencionan… • Talleres de capacitación que se han ofrecido: • Los talleres organizados por la PCM, incluso virtuales • En algunos casos, convenios con ONG; por ejemplo, IPYS • Seminarios de seguimiento: PCM, Defensoría del Pueblo, Ciudadanos al día. • En el caso de Salud, los responsables incluyen entre sus funciones la capacitación descentralizada e incluso multisectorial. “ no ha habido talleres, pero se están programando, tanto para el personal como para el público” ( Vivienda) • Otros medios de capacitación • Un medio muy utilizado para la comunicación sobre el tema han sido las circulares internas. • Por otro lado, muchos entrevistados han buscado informarse a fondo sobre la ley. • Se proponen foros virtuales y una red interactiva entre los funcionarios, en lugar de seminarios presenciales, para permitir una mayor participación a pesar de las agendas recargadas. “ la PCM y entidades particulares como IPYS han organizado diversos foros y conferencias; hemos asistido” (Defensa) “entre las 3 áreas responsables tenemos veinte a treinta capacitaciones al año. Son físicas, nosotros vamos a las regiones; hacemos capacitación multisectorial por la experiencia que tenemos. También se hizo un convenio con IPYS para fortalecer a DIGESA, DIGEMID y Salud de las personas” (Salud) “siempre estoy en búsqueda de capacitación, he estado ingresando al centro Carter, por ejemplo; pero me perdí su evento en el Perú porque no me enteré a tiempo” (Ambiente) “lo que hicimos fue una circular interna para que la gente sepa” (RREE)

28. Talleres de capacitación… Hay bastante consenso sobre los contenidos de la capacitación… • Contenidos que debe contemplar la capacitación: • Alcances y limitaciones de la ley. Así como procedimientos. • Sensibilización y creación de conciencia entre los funcionarios. • Capacitar sobre los contenidos que se deben incluir en el portal. • Además… • Sería importante capacitar a todo el personal y no solamente a los responsables del servicio. • Capacitar a los ciudadanos sobre el tipo de información que está dentro del alcance de la ley, dónde y cómo solicitarla, a través de instituciones como universidades. La necesidad de capacitar a los ciudadanos es una demanda reiterada. “ lo que trato que la gente entienda es que la ley es trascendente. Yo puedo ser funcionaria de este ministerio pero soy ciudadana del ministerio de la mujer. Porque siempre voy a seguir siendo ciudadana” (Salud) “con la Defensoría se hizo un taller para cambiarle la mentalidad a la gente, eso es muy difícil; hubo mucha resistencia de los funcionarios porque todo era secreto y tenían que acostumbrarse a que la regla es al revés: todo es público, para que sea secreto tiene que decir que es secreto” (Producción) “crear conciencia de la necesidad de entregar información no solo porque tienes la espada de Damocles de la denuncia penal, sino porque es un derecho del ciudadano” (Energía y Minas) “debemos hacer mayor difusión a nivel de instituciones privadas, con universidades y con eso se puede tener mayor alcance” (PCM)

29. Compromiso de los funcionarios… Es importante involucrar a todos los trabajadores en el cumplimiento de la ley… • Los entrevistados consideran que los funcionarios públicos lograrán respetar adecuadamente la ley por varios motivos: • El temor a las sanciones: • Este sería el primer paso para lograr la colaboración de muchos funcionarios, sobre todo de los más antiguos que se sienten propietarios de la información. • La importancia que atribuyen a la buena imagen del sector público, de su sector en particular, de su ministro, del país: • La obligación de enviar la información consolidada a la PCM, que la compartiría con el gobierno en su conjunto y con instancias internacionales, contribuye a motivar a los funcionarios. • Contribuyen también a ello los concursos y reconocimientos que se otorgan a las buenas prácticas del servicio público. • La convicción: • Como un resultado de este proceso, los entrevistados consideran indispensable que los funcionarios adquieran la convicción de que el ciudadano tiene todo el derecho de recibir la información pública. “ creo que al principio fue la presión, hubo que hacer amenazas, después la gente ya ha entendido” ( Vivienda) “Defensa es un sector políticamente sensible y nos interesa mucho voltear esa percepción de que Defensa no entrega información; por eso, nos aplicamos mucho en cumplir con la ley” (Defensa) “nos han reconocido entre las instituciones como el primer puesto en lo que es publicación de información de transparencia” (Transporte y Comunicaciones) “por la PCM la información va a la OEA, entonces influye en la imagen del Perú, tiene repercusión mundial” (Salud) “hemos recibido un premio de Ciudadanos al día como el Ministerio que mejor atención tenía” (Energía y Minas)

30. Principales hallazgosConocimiento de la ley Setiembre 2009

31. Conocimiento de la ley 27806 … Todos los entrevistados tienen conocimiento de la ley, pero este es variable. • Objetivo • Obligación de proporcionar la información solicitada a los ciudadanos. • Obligación de publicar información en los portales institucionales. • Vigencia • La mayoría conoce con mucha precisión que la ley se promulgó en el año 2002 y se comenzó a implementar en el 2003. Una minoría expresa dudas. • Control externo • La ley obliga a enviar un consolidado de las solicitudes y cumplimiento a la PCM, quien a su vez presentaría la información global a la OEA. • Relevancia • Muchos entrevistados consideran la ley muy relevante por responder a un derecho sustentado en la Constitución y por contribuir con la lucha anticorrupción.

32. La información clasificada… Este es uno de los temas más delicados de la aplicación de la ley. • Todos los entrevistados tienen claro que existe información clasificada que no se puede proporcionar al ciudadano y se divide esencialmente en 3: • Información secreta: lo relativo a seguridad nacional • Información reservada: de orden interno, protección del sistema democrático • Información confidencial: que podría vulnerar el derecho a la intimidad de las personas • En cada ministerio, la información clasificada puede ser de distinta naturaleza: • Trámites en proceso (Producción, Transportes y Comunicaciones; Energía y Minas, MIMDES, MEF), esencialmente de tipo confidencial. • La ley general de Salud contempla que la información sobre diagnóstico, registros clínicos, y todo lo que atente contra la intimidad de las personas sea información clasificada. • En Defensa es información clasificada, por ejemplo, la relacionada con adquisiciones, vía secreto militar. En Interior, algunos documentos permanecen como clasificados durante 5 años, luego pasarán a ser de dominio público. En estos dos casos se trataría de información secreta y reservada. • La información clasificada sí se debe entregar a: • Autoridades judiciales, Defensoría del Pueblo, Contraloría u otras previstas por ley. “este es nuestro consolidado; en el 2008 hemos tramitado 412 solicitudes, de las cuales 243 fueron tramitadas con respuesta positiva y 169 con respuesta negativa porque eran documentos clasificados. Antes había más documentos clasificados, ahora se han generado procesos de desclasificación” (Defensa) “en el caso de las CAS hemos aplicado la excepción de intimidad, porque están pidiendo los resultados de las evaluaciones y entrevistas psicológicas” (Transportes y Comunicaciones)

33. La información clasificada… Existen algunas dificultades para cumplir con las solicitudes ciudadanas. • ¿Quién decide cuál es la información clasificada? • Cada dependencia poseedora de la información o quien emite la información. • El responsable puede discutir la decisión de la dependencia • Finalmente, el área legal tendría que tomar la decisión definitiva. • Algunos entrevistados mencionan que si la duda persiste se podría recurrir a la PCM. • Además, los entrevistados consideran que: • Toda la información que manejan los organismos del Estado no es pública – no toda se refiere a la gestión pública sino a otros temas que involucran a empresas o personas particulares – y el ciudadano muchas veces no tiene conciencia de ello. • Quien genera la información debería ser el responsable de su clasificación, no quien la conserva en sus archivos. Pero en todas las entidades esto no está igualmente claro. “una norma la clasifica quien la emite y es el único autorizado para modificar la clasificación. Eso lo dice la ley. Pero los documentos clasificados son la minoría” (Defensa) “la ley general de salud establece que las historias clínica no se podría dar, por lo que puede afectar la intimidad de las personas. La persona que tiene la información lo decide según la norma” (Salud) “en el caso de DIGESA, de DIGEMID, hay fórmulas y si una nueva empresa quiere sacar un nuevo shampoo, yo, competidora no puedo pedirle la fórmula a DIGESA: eso es reservado” (Salud) “hay excepciones que en la práctica rebasan lo que puede estar contenido en la norma” (Trabajo) “aquí no hay información reservada. En cada caso particular hay que evaluar si se encuentra entre las excepciones.” (Producción)

34. Otras dificultades sobre la información… Existen algunas otras dificultades para cumplir con las solicitudes ciudadanas… • La ley considera que se debe entregar documentos con los que cuentan las instituciones públicas, pero no que se debe elaborar un documento para responder a la solicitud del ciudadano. En efecto, el ministerio puede contar con información pero que no está consolidada en un documento; en este caso, no sería su obligación procesar esta información • La información solicitada puede haber existido pero haberse perdido por algún siniestro o por su antigüedad. En esos casos no se podrá entregar. Sin embargo, la ley no contempla la opción de que la información no exista. • En algunos ministerios – sobre todo en los más sensibles como Defensa – se verifica la identidad del ciudadano a través de su DNI. Si este es falso o no corresponde a la persona no se entregará la información. • Los documentos pueden pertenecer al sector pero no estar archivados en el ministerio sino en otras dependencias. La mayoría de entrevistados manifiesta que ayudan al solicitante haciendo el enlace con el organismo correspondiente. “hay personas que desean que les facilitemos un análisis, sobre determinada norma o estadísticas que no hemos desarrollado y no tenemos la obligación de elaborarlos, es información que no tenemos” (Transporte y Comunicaciones) “la ley no me obliga a preparar información que no existe, especifica que se entrega información existente” (MEF) ´“en otros casos, queda claro que la información existió pero que se perdió en el siniestro del año 93 y hay un acta de esa época que detalla cuál es la información perdida” (Defensa) “se les explica que deben pedir información que ya exista; pero contestarle un cuestionario, eso no” (RREE) “si se sabe que en otra entidad tienen la información, se está obligado a comunicarle eso al ciudadano”(Defensa)

35. Normas adicionales sobre clasificación de la información… • La mayoría de entrevistados manifiesta que no existen normas adicionales. • La ley cuenta con su reglamento que especifica los alcances y limitaciones y que la mayoría considera claro y suficiente. • En caso de duda, se recurre a la asesoría jurídica de cada sector o a la PCM. No existen normas adicionales “no tengo ningún documento que me precise que hay cierta información que no deba dar; cada caso que llega lo veo; yo creo que todo lo que hacemos acá es 100% público” (Ambiente) “nuestro único parámetro es la ley y tratamos de cumplirla a pie juntillas” (Defensa) • En el TUPA del Ministerio de Transporte y comunicaciones se ha incluido: confidencialidad en el tema de telecomunicaciones, solicitada por algunas empresas sobre sus políticas institucionales (norma del 2007) y una resolución del 2009 para mejorar la atención de las solicitudes. • El MIMDES cuenta con la RM 515-2007 que precisa que el funcionario responsable de brindar la información se hará cargo de clasificar la documentación. • Interior: Resolución Ministerial sobre el funcionamiento de la ley y tipifica la información secreta para el tipo de documentos que ellos manejan (planes operativos de la policía, estrategias contra el terrorismo, etc.) • MEF: directiva interna sobre procedimiento, actualizada en el 2008. • Salud: tres directivas que precisan el procedimiento para atención de solicitudes, la clasificación de información y la publicación del portal. • Directivas de administración documentaria y procedimientos en Energía y Minas. Existen normas relacionadas Son complementarias. No hay contradicción con la ley.

36. Dificultades para poner en práctica el principio de transparencia • En general, los entrevistados no encuentran graves dificultades para poner en práctica el principio de transparencia. • Muchos asocian esta ley con la lucha anticorrupción – y por ello la PCM cumple un rol de monitoreo general – y se identifican con sus alcances. No existen dificultades • Algunos entrevistados mencionan ciertos aspectos que pueden dificultar esta tarea: • Personal antiguo con una cultura del “secreto”. • Personal asignado al cargo sin experiencia, sin suficiente conocimiento del funcionamiento interno de la institución, del tipo de información que maneja, del personal al que debe recurrir en cada caso. • Archivos poco organizados o incompletos. • Falta de información de los ciudadanos. Razones por las que pueden existir dificultades La falta de información de los ciudadanos es un problema recurrente “la cultura del secreto ha sido muy difícil de erradicar en los servidores con bastante tiempo en el ministerio; antes el Estado era muy oscuro” (Salud) “al principio parecía muy simple, pero en realidad implica muchas responsabilidad; especialmente ahora con el plan de lucha contra la corrupción” (Mincetur)

37. Principales hallazgosAplicabilidad de la ley: procedimientos institucionales Setiembre 2009

38. Proceso de acceso a la información… • Cada paso del proceso puede ser físico o virtual: • En algunos ministerios se presentan las dos opciones • Muchos todavía no tienen implementado el servicio virtual • Algunos ministerios insisten en que el proceso sea virtual La mayoría no cuenta con flujograma o si manifiesta tenerlo no lo pudo mostrar..Una minoría lo tiene y lo muestra.

39. El solicitante debe presentar… • Presentar un formato de solicitud: en la mayoría de ministerios cuentan con un formato simple para llenar; en algunos este se debe imprimir desde la página web; en una minoría no se cuenta con formato y la solicitud se hace en papel simple. La PCM habría propuesto un formato. • DNI: en la mayoría de ministerios basta el número que permite verificar la identidad por la RENIEC, en otros se exige una copia del DNI. • Si el solicitante es menor de edad, no requiere presentar DNI. • Si el solicitante es una persona jurídica, debe presentar una carta que prueba que representa a la empresa o institución. • Se solicita una dirección y número telefónico: esencialmente para poder contactar al solicitante. • El ciudadano debe indicar cuáles son los documentos solicitados: este es un punto delicado porque muchos solicitantes no indican con precisión lo que desean lo que dificulta la búsqueda. • No es necesario especificar los motivos de la solicitud. Requerimientos para los solicitantes “si, por ejemplo, una empresa pesquera pide información, el gerente debe presentar un poder – copia simple nomás - que lo faculta para actuar en nombre de la empresa” (Defensa) “en la asesoría buscamos que se precise lo que realmente necesitan” (Transporte y Comunicaciones) “el DNI no es un requisito” (MIMDES) “cuando es una empresa o un sindicato pedimos una carta poder, copia simple nomás” (Trabajo) Algunos entrevistados consideran que los requerimientos a los solicitantes no son suficientes. La facilidad del trámite llevaría a los ciudadanos a solicitar por esta ley información que no corresponde (como los requisitos para un determinado trámite), documentos inútiles o información a la que le pueden dar mal uso.

40. Y pagar… • El trámite no tiene ningún costo. • Se cobran las copias; su costo depende de cada ministerio. • Este costo está fijado en función del monto de la UIT; varía entre los 10 y los 60 céntimos por copia. • Hay un precio por copia simple y un precio por copia fedeteada. • El solicitante es informado sobre el costo cuando se ha hecho la búsqueda y se sabe el número de páginas. • Según el ministerio, se debe pagar en el Banco de la Nación o en la Tesorería; se le entregarán los documentos presentando el recibo de pago. • En general, el trámite por Internet no tiene costo; sin embargo, solo se envían por esta vía documentos con un número limitado de páginas. • Se generan problemas cuando el solicitante se niega a pagar. Costo del trámite “cuando se le comunica al ciudadano que el documento está listo, se le comunica formalmente que tiene que pagar una tasa, y se le dice que vaya al Banco de la Nación y él viene con el voucher y se le hace entrega” (Defensa) “hay expedientes de 200 folios que no se envían por mail” (Transporte y Comunicaciones) “el costo es de 0.01% de la UIT, me parece que actualmente son 34 céntimos por hoja” (Interior) “cuando viene se le hace un comprobante que indica cuántas son las copias que tiene que pagar en Tesorería, va paga (está a 10 céntimos por hoja y copia certificada 50 céntimos, CD está a 5 soles) y con el recibo hacemos una carta de entrega del documento y se entrega” (MEF)

41. ¿Quiénes son los solicitantes? • Dada la información que se solicita para el trámite, solo DNI, no se tiene un perfil de los solicitantes más frecuentes. • Se mencionan personas naturales (que serían la mayor proporción), sindicatos, personas jurídicas, también comunidades, funcionarios, municipalidades. • Solo se puede concluir que las personas naturales son más numerosas que las personas jurídicas; pero ello se puede deber a que a estas últimas se les solicita además un documento que las identifique como representantes de la institución. Solicitantes Preocupa a los entrevistados que muchos solicitantes sean tramitadores o personas inescrupulosas que venden luego la información a empresas o particulares. Esto es más frecuente en los ministerios de Producción, Energía y Minas, Transportes y Comunicaciones. Aunque se conozca a estas personas, la ley no permite negarles la información. “nos parece que este derecho de los ciudadanos es muy abierto y da lugar a un abuso por personas que no tienen un legítimo interés, acá tenemos el problema de los tramitadores que, por ejemplo, cuando sale un aviso de procedimiento sancionador copian los expedientes de los implicados y ofrecen sus servicios y muchas veces estafan a estas personas” (Transportes y Comunicaciones) “aquí las empresas tienen que presentar EIA para cualquier actividad económica. Eso cuesta y al poco rato de presentado, te está llegando una solicitud por copias de ese estudio y se los copian. Y eso no hay forma de protegerlo” (Producción) “la ley no nos da los mecanismos para evaluar un documento que es propiedad intelectual de una persona y otro la pide para copiarla y venderla. Es una deficiencia de la ley” (Energía y Minas)

42. ¿Cuántas solicitudes se procesan? • El número de solicitudes mensuales varía mucho según el ministerio: • Una minoría recibiría más de 500 solicitudes mensuales: Energía y Minas, Educación. • La mayoría recibe entre 100 y 500 solicitudes mensuales: Vivienda, Transportes y Comunicaciones, Interior, Economía y Finanzas, Salud, Producción. • Otras entidades reciben menos de 100 solicitudes al mes: Ambiente, Defensa, MIMDES, Justicia, Trabajo, MINCETUR, Relaciones Exteriores, Agricultura y PCM. • La mitad de todas estas solicitudes ingresa vía Internet y la otra mitad de manera física. • Sin embargo, el peso de las solicitudes virtuales difiere mucho entre ministerios: • En Vivienda, Ambiente, Salud, Educación y MIMDES la mayoría se recibe virtualmente y se privilegia este sistema. • En Justicia solo se utiliza la vía física; lo mismo ocurre en Trabajo (pero es un problema temporal por el sismo). • En Energía y Minas, en la PCM y Defensa la mayoría son físicas. • En los demás ministerios las proporciones son equivalentes. • Existe una tendencia creciente – tanto de los ciudadanos como, sobre todo, de los funcionarios, de privilegiar la vía virtual. Número de solicitudes “ha disminuido el número de solicitudes porque encuentras la información en el portal. Esa es mi lógica: yo debo disminuir, eso es positivo” (Salud)

43. ¿Qué tipo de información se solicita? Tipo de información • La información solicitada es variada y depende de cada ministerio. • Es frecuente que trabajadores que estén realizando un trámite soliciten información laboral. • Se solicita la normatividad de cada sector aunque esta está en el portal. • También se solicitan los informes de impacto ambiental, valores arancelarios, hojas de vida y agendas de los funcionarios, resultados de adjudicaciones, procesos y concursos. • Según los ministerios, cuando la información está en el portal: • Simplemente se informa de ello al usuario. • Se le indica la ruta que debe seguir en el portal. • En una computadora del ministerio se le indica cómo obtener la información. • Si la información no se encuentra en esa institución o local: • - Se le informa dónde la debe solicitar.

44. ¿Qué tipo de información se solicita?

45. ¿Qué tipo de información se solicita?

46. Mecanismos para pedidos especiales… • En los ministerios complejos, existen responsables de la ley de transparencia fuera de Lima que se encargan de procesar las solicitudes (Interior, Salud, entre otros); también en Agricultura. • Los documentos solicitados desde provincias son remitidos desde Lima en la mayoría de los casos. • A través de Internet no existe problema para tramitar solicitudes de provincias e incluso del extranjero. • No se habrían dado casos de ciudadanos que no hablan castellano que realizan el trámite; los entrevistados consideran que esto se debe a que las comunidades campesinas utilizan tramitadores. • Si se presentara el caso, se buscaría una solución recurriendo a personas quechuahablantes que trabajan en la institución. • En general, no existe un procedimiento establecido para estos casos. Excepto en el MIMDES que imparte cursos de quechua a sus funcionarios. Personas hablantes de lenguas vernáculas, personas de provincias “generalmente vienen con una persona que habla castellano, tratamos de ayudarlos de manera especial, pero no tenemos personas quechuahablantes acá” (Transporte y Comunicaciones) “tenemos capacitación: hemos llevado un curso básico de quechua como para entendernos” (MIMDES) “todavía no nos ha tocado y no lo hemos implementado” (MEF) “Infosalud tiene quechuablantes” (Salud) “en nuestras oficinas rurales se atiende en las distintas lenguas nativas” (Agricultura)

47. ¿Y las solicitudes de funcionarios del Estado? • Hay consenso entre los entrevistados de que estas solicitudes no corresponden a la ley de Transparencia y Acceso a la Información. • Según los entrevistados, debería hacerse la solicitud por el acuerdo de colaboración inter-institucional, por trámite documentario o por relación directa de despacho a despacho. • Pero por la facilidad del trámite – especialmente para las solicitudes que se procesan por Internet – estas personas que forman parte del sector público siguen utilizando esta vía. • En general, se los reorienta. Algunos responsables responden a estas solicitudes como a la de cualquier ciudadano. • La clasificación de la información como secreta o confidencial tiene vigencia también para estas instituciones: no existen excepciones. Solicitudes de instituciones del Estado Es frecuente que miembros de los organismos del Estado, en particular los congresistas y las municipalidades, recurran a la ley para solicitar información como ciudadanos cuando existen otros canales. Esto preocupa a los entrevistados que ven así su labor recargada y, hasta cierto punto, entorpecida. “se les informa que esa no es la vía, pero igual continúan porque esa es la vía más fácil” (Vivienda) “a veces se encauzan mal los pedidos, este mecanismo es para el ciudadano común y corriente” (Defensa) “esto está en discusión porque el funcionario también es ciudadano, entonces puede pedir y por el principio de colaboración, de repente demora más” (Salud)

48. Almacenamiento de la información… • La mayoría de entrevistados manifiesta seguir las reglas de archivo nacionales. • Existen plazos según los cuales la documentación pasa del área correspondiente, al archivo central y, luego, a depósitos externos. • En algunos ministerios se utilizan o están en proyecto sistemas de digitalización de los archivos. • Una minoría de entrevistados considera que el estado de los archivos no ayuda a cumplir con la ley de transparencia. • Además la ley de transparencia genera nuevos documentos: en muchos ministerios se conserva en físico todo un legajo sobre cada solicitud: el formato, la copia de los documentos, todas las comunicaciones cursadas con el solicitante. • Por otro lado, toda la información sobre las solicitudes por la Ley de Transparencia se registra según un formato proporcionado por la PCM y se entrega a esta regularmente (mensual o trimestralmente).en forma física y virtual. Archivos “mucha de la información que piden, si bien la entidad tiene la obligación de poseerla, resulta que no la tiene, pasa en muchas entidades: no tienen infraestructuras adecuadas, procesos implementados; por el desorden de los archivos, es un problema permanente” (Producción) “está en mente un proceso para digitalizar la información y trabajar sin papel, pero todavía está en piloto” (Energía y Minas) Almacenamiento de las solicitudes “de cada solicitud tenemos un legajillo donde está la solicitud original, copia de los documentos que se dirigen a las otras oficina, copia del oficio al ciudadano, acta de entrega, todo se consolida y se entrega periódicamente a la PCM” (Defensa) “no tenemos un mecanismo para la información a la PCM, es totalmente manual” (Mincetur)

49. Control y seguimiento… • El área correspondiente, poseedora de la información, es quien controla que esta sea la correcta.. • En los ministerios en que la documentación regresa al funcionario responsable para su entrega, este revisa la información. • Si es necesario se recurre a Asesoría Jurídica que define en última instancia. Algunos mencionan que la intervención de la PCM sería posible. • Se manifiesta cierta incomodidad por la falta de una instancia de supervisión del trabajo que sirviera para mejorar. Mecanismo de control “el filtro somos nosotros, verificamos que sea la información” (Transporte y Comunicaciones) “el mecanismo de control no es oficial; es una asesora que lo hace por lo menos para cumplir la ley” (Producción) • En una minoría de ministerios (Salud, Energía y Minas, PCM, Transporte y Comunicaciones, Interior) el usuario puede realizar el seguimiento de su solicitud por Internet. • En otros ministerios, este mecanismo está en proceso de implementación; en algunos casos, ya en periodo de prueba. • Internamente, algunos han implementado o lo están haciendo procedimientos informáticos de alerta sobre los plazos. Seguimiento del trámite “el usuario ingresa con su número único que le dan cuando presenta su solicitud. El ministerio es líder en lo que es gestión de documentos. Está desde el 2003” (Energía y Minas) “estamos trabajando en esto, ahorita se hace por un correo” (Vivienda) “ahorita estoy evaluando un software que te manda recordatorios: faltan tantos días para que venza” (Mincetur)

50. En caso de inconformidad… Qué hace el solicitante • El solicitante puede presentar una queja a la misma institución. • En los casos en que existe, puede hacerlo a través del Defensor del Usuario. • En casos más graves, puede quejarse ante Defensoría del Pueblo o presentar un Habeas Data. Buzón de quejas y sugerencias • En la mayoría de instituciones existe un buzón de quejas y sugerencias. • En algunos casos, tanto físicos como virtuales. • En muchos casos no es exclusivo para este servicio. • La mayoría de entrevistados manifiesta que no es frecuente que se presenten quejas. “las quejas y sugerencias son derivadas al Defensor del Usuario que se ha creado ahora en verano en la gestión de la Dra. Nidia Vílchez. Pero más hemos tenido agradecimientos que quejas.” (Vivienda) “cuando yo envío la respuesta pido conformidad al solicitante, pero no he tenido casos de inconformidad” (Ambiente) “los buzones de esta sede y de las periféricas se recogen una vez por semana y siempre se responden. Además, tenemos una línea telefónica anticorrupción gratuita” (Transportes y Comunicaciones)