Javaslat a költségvetési szervek jogállása és gazdálkodása rendjének korszerűsítésére

1. Javaslat a költségvetési szervek jogállása és gazdálkodása rendjének korszerűsítésére Dr. Aradi Zsolt 2008. szeptember MKK

2. A/ • Bevezetés – a költségvetési gazdálkodás • 1. Követelmények • finanszírozhatóság, • hatékonyság, mérhetőség, • kultúráltság.

3. Szabályok • egységes költségvetési követelmények, • differenciált, funkció-feladat szerinti szabályozás, • végrehajthatóság, elszámoltathatóság, teljesítmény, üzemgazdasági szemlélet.

4. 2. Az államháztartásról szóló törvény • Az államháztartás • bevételei, kiadásai: gazdálkodás-pénzügyek  az állam szerepvállalása a társadalomban + a gazdaságban, • működés: definíció, átfogó szabályok, hatáskörök, eljárások, ellenőrzési rend, „intézés” stb.

5. Nem: jogcím-, követelmény- és feltételrendszer  az állami feladatok finanszírozási kötelezettsége. A szerepvállalás • tartalma: szakmai törvények és más jogszabályok, • megvalósításának mértéke, üteme: költségvetési törvények. A gyakorlatban  elvárások megvalósulása.

6. 3. Államháztartási reform: a közszféra hatékony működése piacgazdasági kiadási szükségletek finanszírozhatóság + források felszabadítása. • Egyébként: az adófizetőt képviselő érdekek  • pénzügyi keret-lehetőségek betartása, • takarékosság, restrikció, • nem hatékony feladatmegoldás. Változatlan input és software ↛finanszírozható és javuló teljesítmény.

7. 4. Irányítói/felügyeleti magatartás • rendszerszerűség, hatás  ügyek intézése, egyedi megközelítések, „osztás”, • ambíció, öntevékenység, össztársadalmi/ nemzetgazdasági/összkormányzati szempontok, • okok kezelése nem vagy másképp finanszírozható feladat- és szervezetrendszer, kapacitás, követelmény- és feltételrendszer, • tárca, önkormányzat intézményi érdekek, • bátorság, • állami döntés → végrehajtási útvonal. ~

8. B/ • I. A közpénzekkel való gazdálkodás követelményei, peremfeltételei • 1. A közpénzügyek • Mikro-pénzügyek: a vállalati szférában • pénz- és tőkepiacok, „pénzvilág” térnyerése, • követelmények és folyamatok leírása, szakmai gazdasági esemény. • Makro-pénzügyek: nemzetgazdasági fiskális / monetáris folyamatok.

9. Public: állami, közösségi, köz-, költségvetés, de: • közpénz, nem magánpénz • szakmai determináció: szakmai célok gazdasági és pénzügyi célok. • Mikro-szintű közpénzügyek: kevésbé formalizálható • speciális célok, • összetett cél- és feltételrendszer, • társadalmi elvárások, politikai preferenciák.

10. Mezo-szintű közpénzügyek: pénzügyi + szakmai oldal természete, céljai, eszközei társadalmilag optimális állapot. m+m+m: ismeret és rendszer keveredése.

11. 2. A költségvetésből való gazdálkodás • A közfeladatok jellemzői: • a kereslet, az igények, a fizetőképesség eltérése, • általános szakmai követelmények, garanciák, • a feladatok tervezhetősége, mérhetősége, protokoll, • fenntartási, ellátási kényszer, • a teljesítmények, eredmények, hatások, ráfordítások értékelhetősége, az időtényező, • kalkulálható, előírható költség (döntéshozó), költségelemek, bérpolitika, • átláthatóság igénye, • az állam forráshoz jutása.

12. Valós piaci viszonyok: • keresleti piac – ár (megfizetés), • kínálati piac, felszámolható/belépő kapacitás – ár(verseny), költségkontroll, minőségkontroll, • kockázat mindkét oldalon, • ellátási, igazodási kényszer, (köz)etalon hiánya.

13. A piac kudarcai: • externalitás, • morális veszély: egyéni, szolgáltatói, • információs asszimetria, • kontraszelekció, • átláthatóság hiánya.

14. C/ • Az intézményi gazdálkodás szabályai • I. Általános elvárások • 1. Az államháztartás működésével kapcsolatos követelmények • fiskális követelmény, • elosztási hatékonyság, • felhasználási, működési hatékonyság.

15. 2. Pénzügyi kultúra • összetett célrendszer, • a rendszerszerűség (elemek, folyamat), igényesség, • társadalmi, politikai, gazdasági környezet, vezetés (irányító szerv, intézmény), • gazdálkodás (irányító szerv, intézmény), • oktatás, • kommunikáció.

16. II. A jelenlegi szabályozás és a javaslat, hatása • 1. Szabályozás • Hiányos, átláthatatlanná vált, eljárási jellegű szabályok. • A működés + gazdálkodás teljes folyamata • közvetlen és • felhatalmazás.

17. A téma jelentőségéhez méltó minőségű és irányultságú szabályozás • kettős funkció: • közfeladat-ellátás finanszírozható + államháztar-tás elvei érvényesülnek, • szakmailag hatékony, • a közfeladat-ellátás és a közfinanszírozás felelőssége, követelményei megjelennek, • input  output, nem „királyi út”.

18. 2. A közfeladatok követelmény- és feltételrendszere • Nincs a közfeladat-ellátás összességére összehangolt pénzügyi és ágazati (intézménytípusonkénti) követelmény- és feltételrendszer (piaci feltételek hiánya) • Az intézményi alapítás és működés • szakmai, • pénzügyi, • gazdaságossági • követelményei és feltételei.

19. Az egyes közszolgáltatások javulása • jogszabályban: rendszerszerűen, állam által felvállaltan, mennyiségi és minőségi elvárások, • tartósan finanszírozhatók.

20. 3. A költségvetési szerv fogalma, ismérvei • Hiányos, a sajátos ismérvek kifejezésére, a jogszabályi, az irányíthatósági és a szolgáltatói környezetnek nem megfelelő. • Jogi személy, meghatározott körű (közérdekű) közfeladat-ellátás, non-profit, irányítás/felügyelet, forrás, költségvetés, bejegyzés.

21. Szervezeti célszerűség és szabályozás megalapozása • az ismérvek elhatárolnak a vállalkozási, magánjogi konstrukcióktól. Teljesítményelv  vállalkozási forma, • a gazdálkodási szabályozás az ismérvekhez és a jogálláshoz kapcsolódik, • korrekt, felülvizsgált nyilvántartás.

22. 4. Tevékenységi fajták • Alap- és vállalkozási tevékenység – nem kielégítő. • Markáns megkülönböztetés, ismérvek. • A sajátos követelmények alapján • a pénzügyi szabályok (forrás, kalkuláció, ár) differenciáltak, • az alapfunkciók védettek.

23. 5. Költségvetési szervi típusok • Többszörös csoportosítás: az operatív pénzügyi működés. • Többszörös csoportosítás: • szakmai feladat (altípusokkal), • funkciók.

24. Testreszabott a szabályozás • a tevékenység, az irányítottság, a forrásstruktúra, • a belső szervezeti struktúra • szerint, és • közvetlen jellegű, eligazító, felhatalmazó, • hatékonyságorientált.

25. 6. Az irányító/felügyeleti szervek • Hiányos, nem rendszerezett jogosultságok és kötelezettségek. Egyedi jogérvényesítés és számonkérés. • Funkciók leírása, kiegészítése: irányítás/felügyelet; feladat-, követelmény- és feltétel-meghatározás, finanszírozás, ellenőrzés és értékelés, nyilvánosság. • Az irányítás és a felügyelet megkülönböztetése, pontosító leírás. • Helytállási kötelezettség. • A középirányító szerv.

26. A rendszerműködtetés, a közérdek intézményi önállósággal arányosítása. • A feladat-alapúság, az elszámoltathatóság és a felelősség erősítése (vezetés kiválasztása, adósságkezelés).

27. 7. Közfeladat-ellátás köre, módja • Rendelkezés nincs a pénzügyi szabályozásokban. • Szervezeti célszerűség, rendszeres felülvizsgálat. A közfeladat felülvizsgálat és a szabályozás.

28. A garantált, átlátható és finanszírozható közfeladat-ellátás támogatása • feladatmegoldás (szervezet) adekvát, • alapító okirat, SZMSZ szerinti működéshez folyamatos monitorozás, • költségvetési tervezés, beszámolás megalapozása.

29. 8. Költségvetési szerv jogi személyiségű szervezeti egysége • Nem önálló jogi személy. Külön tv. • Összetett intézmények: alapítói hatáskör, egység fennmarad. • Költségvetési szervek egységei fenntartható szakmai önállósága: • összevont és összetett struktúrák működőképesek, • egyszerűek legalizálódnak.

30. 9. A működés alapkövetelményei: • gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség • Kevésbé hangsúlyos a jogszabályi szint (vhr.) és a rendelkezésekben való lekövetés hiánya miatt. • Deklaráció és értelmezés. • A közforrások közcélú és intézményi önállóság melletti felhasználásának alapja a követelmények meghatározása. A szaktevékenységet is kifejező követelmények.

31. 10. Bevételi struktúra • Vhr. szintjén technikailag rendezett, nyilvántartási jellegű. • Közgazdaságilag megalapozott gazdálkodási jogosítványok, kalkulációs előírások. • Értelmezhető és szabályozható forrásstruktúra: • megalapozott, kiadásokkal összehangolt, átlátható tervezés, kalkuláció, • rugalmas gazdálkodás, • a halmozódás, forrásátrendezés követhető, • kalkuláció megalapozott.

32. 11. A költségvetési szervek vezetése • A vezetőhöz telepítve egyes kötelezettségek. Ágazati törvényekre utalt elvárások. A differenciált igényt nem elégíti ki, széles körű, de nem számon kért követelmények. • A vezető szakmai és gazdasági funkciója, követelmények intézménytípusonként differenciáltan. Funkció- és felelősségmegosztás (személyi, testület) és lehetősége.

33. A vezető kiválasztása a különféle jellegű követelményekre építve • intézmények összetettsége, szakmai és gazdasági önállósága melletti szakszerűségi garanciák, • a tényleges hatáskör és felelősség megalapozása.

34. 12. A költségvetés • Fiskális (nem üzemgazdasági) felépítésű, nagy adattömeg. Nem tartalmaz szervezési/megalapozó dokumentumokat. Szakmai-feladat kapcsolata nincs. • Jóváhagyás: kiemelt előirányzatok és háttérszabályozá-sok (rendszerbeli és eseti), feladat  költségokok erőforrások • egyeztetett (kölcsönös felelősség), • mennyiségileg minimális adattartalmú, költségszintű, • protokoll/teljesítményterv, • feladatellátási megállapodás.

35. A költségvetés alapvető szerepe, új minőség • feladatszervezési, teljesítmény-kapcsolat, megalapozás, végrehajtható, számonkérhető, adósságképződés nélküli, • a „megrendelés”, „megbízás” követelményeinek is megfelelő, irányító/finanszírozó által is felvállalt, garantált közszolgáltatás, • a követelmények érvényesítésére, a felhasználás megszervezésére támaszkodva értékelhető, ellenőrizhető folyamat, teljesítmény, • az éves fiskális keretek oldása.

36. 13. Árszabályozás • Nem rendszerbe foglalt. • Költségtartalom differenciáltan. • Szabályozási szintek és szempontok, feladatok meghatározottak.

37. 14. Az éves költségvetések végrehajtása • Az előirányzatok megváltoztatására (módosítás, átcsoportosítás) bonyolult, technikai jellegű szabályok. • Átjárás: differenciáltan korlátozott irányítói hatáskörök. • A tervezés erősítése és a működés támogatása a változtatás korlátozásával (feltételek ismertek), illetve rugalmasság. • A szabályok támogatják a bérpolitikát és a felújítások szintentartását. • Specialitások (jogállás, bevételi típusok).

38. 15. Finanszírozási módszer • Esetleges, főleg időarányos. • Finanszírozási módszerek a tevékenység jellegéhez, adottságaihoz igazodóak. • Differenciált, feladatalapú finanszírozás általi garanciák, egyszerűség.

39. 16. Beszámolás • Formális. • Szakmai és pénzügyi. Visszacsatolás, nyilvánosság. • Vezető és munkatársak érdekeltsége.

40. 17. Maradvány • Bonyolult, fiskális követelmények. Kötelezettségvállalással nem terheltek elvonhatósága. • Feladatelmaradás utáni elvonás, kötelezettség-vállalással terhelt és nem terhelt megkülönböztetése. Különleges körülmények. • Szankcionált a megalapozatlan forráslekötés. Az ésszerű maradványképződés elismerése. A jogállási differenciáltság lekövetése, támogatása.

41. 18. A közhatalmi és a közszolgáltató tevékenység jellege, a gazdálkodás • Nincs ilyen megkülönböztetés. Praktikusan számos elem differenciált, nem rendszerszerű. • A szabályozás széthúzása • közhatalmi szerv: tevékenység és gazdálkodás szétválasztása • közszolgáltató szerv, altípusokkal: tevékenység és gazdálkodás differenciált kapcsolata.

42. A költségvetési szervtípusok gazdálkodásának eltérő, speciális elemei. A tevékenységet • a jellegének és • a forrásainak • megfelelő szabályozási feltételek támogatják. Elemei:

43. tevékenységek, • vezetés, irányítás/felügyelet, • pénzügyi keret (források), • protokoll, teljesítményterv, feladat-ellátási megállapodás, • előirányzat-átcsoportosítás, • létszám-előirányzat és gazdálkodás, • teljesítményösztönzés, • finanszírozás ütemezése, maradvány, • kincstári hitel, állampapír, • számvitel, könyvvizsgáló, • „átsorolás”.

44. 19. Létszámmal, személyi juttatással való gazdálkodás • Bértömeg-gazdálkodás, kivéve a központi közigazgatásban. Nem kellően ösztönző foglalkoztatási és illetményrendszerek. • Bértömeg-gazdálkodás kifejtése, differenciált szabályok. • Közhatalmi szerv: létszám-keret, a juttatások megalapozott tervezése. • Közszolgáltató szerv: a foglalkoztatási, díjazási viszonyok a szolgáltatást, a teljesítményt támogatják.

45. 20. Könyvvezetés • Módosított teljesítményszemléletű. • Vállalkozói típusoknál a ráfordítások és bevételek eredményszemléletű gyűjtése is, független könyvvizsgálat. • Feladatalapú tervezés és gazdálkodás, eredményszemlélet is. • A könyvvizsgáló a korlátozott irányítói funkciókat kompenzálja.

46. 21. A közfeladat-ellátás egyéb módjai, a közfeladat átadása költségvetési szerv és gazdálkodó szervezet között • Elvek, feltételek nélküli szervezet-alapítás, közforrás-felhasználás. • Az ismérvek, feltételek, eljárás részletes leírása. „Átalakulást” pótló előírások. • Szervezeti célszerűség, valós piaci kontroll. A „gazdálkodó” a valós előnyöket bizonyító területre koncentrálódik, irányító szervek támogatása, a döntéshozó felelőssége.

47. 22. A közfeladat ellátás állami gazdálkodó által • az ellátandó közfeladat közszolgáltatás, • érvényesül a gazdasági verseny tisztasága és szabadsága, • szolgáltatók köre nem korlátozott, • információk biztosítottak, • gazdaságosság, hatékonyság, átláthatóság, • menedzser-vezetés,

48. verseny a költségvetési támogatásért, • a költség- és feladatalapú tervezés szakmai háttere, teljesítmény értéke adott, • ellátás biztosított, nincs állami kötelezettség szanálásra, • közfinanszírozás szempontjából előnyös.

49. 23. Gazdálkodó szervek alapítása • korlátolt felelősség, többségi befolyás, tiltott továbbalakítás, • törvényi szabályozás, engedélyezés, feltételek (szükségesség, gazdaságosság, tartalom), • forrásarányok, • felügyelő bizottság, könyvvizsgáló.

50. 24. Hatások vizsgálata - pozitív • állam, • állampolgár, • költségvetési szerv, • költségvetési szerv vezetője/vezetése, • költségvetési szerv foglalkoztatottja, • szolgáltatást igénybevevő, • szállító.