Az állampolgárság szerepe a migránsok beilleszkedésében

1. Az állampolgárság szerepe a migránsok beilleszkedésében Tóth Judit ICCR Alapítvány

2. Keretek Az állampolgársági szabályokból és annak alkalmazásából csak töredékesen lehet válaszolni • kit kellene integrálni (uniós polgár, nem-uniós polgár, menekült, hontalan, egykori magyar állampolgár) • mit jelent a beilleszkedettség (nem közrendi és szociális teher/veszély), • jog-e vagy kötelezettség a beilleszkedés (kötelezettség) • a beilleszkedési folyamatban a jogállás (in)stabilitása mit számít (előzetes jogállás/ok megszerzése, állampolgársági eljárás hossza, indoklás hiánya, vizsga…) • mitől kivétel a kivétel (családjogi, emberi jogi és etnikai kedvezmények) • milyen a szabályozási hatásvizsgálat szerepe a szabályozásban, módosításban (empirikus kutatás hiánya)

3. Szakirodalom • Az elmúlt húsz évben négy nagyobb témakör köré szerveződtek az állampolgárságról szóló írások, publikációk: • az állampolgársági jog történetét elemzik (15%) • a mai állampolgársági joggal foglalkozik, ide értve az állampolgárság számára konkurenciát jelentő más jogállásokat (határon túli magyarok, letelepedett vándorok, hontalanok, menekültek), valamint a kettős állampolgárságot (40%) – de ez sem jutott el az élő jog elemzéséhez • az állampolgársági jogban markánsan jelen lévő etnicitást vizsgálja, ide értve a migrációs politikát, az identitás politikát és a nemzetépítést is (31%) • negyedik rétegét azok az írások alkotják, amelyek az európai integráció, az uniós polgárjog és az uniós kisebbségi jogvédelem felől közelítik meg az nemzeti állampolgárságot (14%)

4. Jogi szabályozás háttere • Az állampolgárrá válás: a jogcímek rendszere (feltételek, belső arányok, megoszlások) révén jut kifejezésre, hogy • milyen az állampolgárságról vallott felfogás • milyen (szak)politikát szolgál • milyen a társadalmi tolerancia, szolidaritás, diaszpórák, kapcsolati hálók nagysága, erőssége…

5. Állampolgárság megközelítése • Az egyén és az állam (uralkodó) viszonyát a természetjogi iskola a felek szabad akaratával, és az annak alapján létrejött társadalmi szerződéssel magyarázta. Bizonyos jogokról ebben sem mondhat le az egyén, de feltételezték, hogy létrejött a polgárok közössége és az állam között egy általános állampolgársági szerződés • A polgári jog körében helyezte el a korai státusz elmélet, amelybe az ember beleszületik, állapot, amelyet általában haláláig megtart a polgár, nem veszíti el, és az állampolgárság megléte az alapja számos egyéb polgári jogi jogkövetkezménynek

6. Állampolgárság • A Code Napoleon (1804) óta a polgári jogi szabályokban kapott helyet, annak részeként tekintettek az állampolgárságra, hasonlóan a jogképességhez • A hazai jogtudósok közjogi eredetűnek vélték a jogintézményt, mert az állam fogalma is az, s annak alkotórésze az állampolgárság (terület+népesség+főhatalom), amely nélkül állam nem képzelhető el (Concha Győző, Szalay László), összekapcsolva az alattvalói lojalitással, hűséggel • a polgári forradalmak és a gyarmatokra kivándorlás felerősítette a patriarchális uralkodói gyámkodás elvét (kevésbé a központosított kormányzatot), és ezzel együtt az atyai hatalom analógiáját is, amelyet már nem tekintettek természetes hatalomnak,

7. Állampolgárság • John Locke jelképezi a váltást az ascriptive és a konszenzuális modell között (radikális nézetet vallott a szülő-gyermek kapcsolatról és a politikai közösségről, társadalomról amelyet már nem tekintett szerves, természetes hierarchiának) • A szülőnek és az államnak csak a gyermek éretté válásáig van hatalma, • a politikai közösségben a tagság nem a természet adta hűségen alapszik, • az állam köteles a természetes, sérthetetlen emberi jogokat tiszteletben tartani, és • a szülő politikai álláspontját, közösségi tagságát nem örökli a gyermek, hanem a két fél (közösség és egyén) érett, kölcsönös elfogadásával, egyéni akarattal és döntéssel jön létre a tagság, • így ez a kötelék módosítható (lemondás, kivándorlás stb.) – tehát konszenzuális

8. Állampolgárság • közjog (nemzeti és nemzetközi) – állami akarat és • magánjog (nemzeti és nemzetközi) – az egyén saját döntései (pl. családalapítás, házasságkötés, válás, örökbefogadás, kivándorlás) révén alakul, • önmagában egyik sem képes a szabályozást megvalósítani

9. Átfogóan

10. Nemzetközi összehasonlíthatóság kísérletei • MIPEX (25 tagállam + Can, Nor, Sv): a migráció és integráció összefüggő rendszert alkot, amelyet 142 indikátor segítségével 3 modellbe lehet besorolni, több hullámban végzett adatgyűjtéssel a jogalkotás alapján -- összevethető a megkövetelt beilleszkedési szint (a foglalkoztatásra/ munkavállalásra, a családegyesítésre, a huzamos tartózkodási jogállás megszerzésére, a politikai részvételre és az egyenlő bánásmód biztosítékaira, az oktatásra, valamint az állampolgárság megszerzése) • Liberális • Fél-liberális • Restriktív (pl. Magyarország)

11. Összehasonlíthatóság • A nyelvi és beilleszkedési tesztről készített európai kutatás 9 uniós tagállamban – köztük Magyarországon is – azt vizsgálta, hogy miként alakítja az elmúlt évtizedben terjedő tesztelés a bevándorlók jogállása, a beilleszkedés és a politikai közösséghez tartozás közötti kapcsolatokat • kiszorító, diszkrimináló hatás, különösen a családegyesítési jog terén • és a nem standardizált nyelvi követelmények miatt (ld. hazai vizsgáztatási rendszer) • EUCITAC (27 tagállam+jelöltek) állampolgársági szabályozása a statisztikák és a joggyakorlat összefüggéseiben is, összehasonlítható módon • önálló csoportot alkotnak az etnikai preferenciát alkalmazó országok

12. A szabályozás vitatható elemei, további kutatási irányok • lehet-e mérni, meghatározni, nyilvántartani, beszámítani az etnikai hovatartozást a hatósági eljárásokban, amennyiben a jogi szabályozás – jelesül a honosítás – az etnikai kedvezményezésre épül (pl. népszámlálás ehhez nem ad segítséget) • szakaszolni a jogi szabályozást, hogy a Magyarországhoz fűződő viszonyban milyen alapelvi változásokvoltak az állampolgárságot szerző és az állam között a jogszabályok alapján • etnikai kapocs, családi kapcsolat, területhez kötődés, érdemszerzés • Áptv: egyes jogintézményeiben megtestesült elvek a területhez kötődésre épültek, így összeilleszthetők voltak a migrációval és a vándor beilleszkedésével. Ugyan a befogadás döntően etnikai preferenciája a más nyelvű, kultúrájú migránsoknak a családi kapcsolatok, itteni születés és nevelkedés révén kínált stabil jogállást, állampolgárságot, a magyar eredetű migránsoknak sokkal kedvezőbben nyújtott magyar állampolgárságot. 1993-2010 között a jogi szabályozás közös kereteket adott a vándorok integrációjához, és kivételként kezelte a területi kötődés nélküli állampolgárság szerzés lehetőségét, a szerzéshez területi kötődés + magyarországi egzisztencia + nyelvtudás, különös állami segítség nélkül, a migráns saját erejére támaszkodva. • 2011-től új korszak: két külön jogi keret jön létre, a honosítás és a „honosítás”

13. További • kutatni kellene az állampolgárság megszerzése előtti és utáni életutat, hogy abban milyen tartalmi változást hoz az állampolgárság megszerzése, van-e tovább-migrációs hatása, a hazatérés vagy a maradás mellett dönt-e az illető, milyen a hatása a családalapításra, hogyan alakul a nyelvtudás, a munkavállalás – azaz a területhez kötésen alapuló állampolgárság valós összefüggéseit lehetne felmérni és figyelemmel kísérni • ehhez a migrációs statisztikai rendszer javasolt reformja kellene, bevezetve az egyéni statisztikai azonosítót, hogy a követés lehetségessé váljon, segítve a spontán vagy majd támogatott beilleszkedési életút-állomások azonosítását

14. Empíria az elmélet árnyalásához • BÁH irattárban (2009-ben beadott kérelmek) • N= 128 fő a %-ok a kérelemre vonatkoznak) • Alapeset: 9% • Kedvezmény ht.alapján 7% • Kedvezmény gyermek alapján 6% • Kedvezmény • magyar nemzetiség alapján 69% • Elutasítás 9%

15. Megoszlás • Vizsgázott 21% • Nem vizsgázott 79% • Kérelmezők állampolgársága • Román 49% • Szerb 17% • Ukrán 15% • Szlovák 2% • Egyéb 17%

16. Összegzés • Az állampolgárság végérvényesen eltolódik az etnicista, esszencialista és kommuntárius modell felé, amelyben a területi elv ugyanolyan elvétve jelenik meg, mint a köztársasági alkotmányosság követelménye és értékeinek közvetítése. • Levált a „honosítás” a migrációs politikáról és elsősorban identitáspolitikai kérdéssé alakult. • Másfelől a honosítás a nem-magyarok számára kifejezetten diszkriminatív, kiszorító hatású a családjogi és menedékjogi, hontalansági (emberi jogi) kedvezmények ellenére is az állampolgárság megszerzése a fő szabály változatlansága és a kivételek, legkedvezményezettebb esetek közt növekvő távolság miatt -- ezért a szabályozás változtatása indokolt, ide értve a területhez kötődők (itt született, nevelkedik) nagyobb kedvezményezését

17. Összegzés • csak formális választ lehet adni az állampolgárság megszerzésének a migránsok beilleszkedésében betöltött szerepét illetően: stabilizáló, az állampolgári és az uniós polgári jogokat megnyitó funkciója az egyéni alkalmazkodás és a kulturális hasonlóság függvénye. • Állami, önkormányzati támogatások, politikák helyett csak a honosításhoz vezető úton kötelezően megszerzendő jogállás részeként nyílik mód egyes szociális, gyermekvédelmi, közoktatási, egészségügyi ellátások, politikai jogok (helyi aktív választójog, népszavazásban részvétel) megszerzésére, sokszor annak gyakorlási lehetősége nélkül.

18. Összegzés • Át kell gondolni az állampolgársági vizsga teljes • célját, • tartalmát, • a nyelvi követelményeit, • értékelési rendszerét, • intézményes segítséget kell adni a felkészülésre, megszüntetni a felmentések tág körét • Kell egy vízió arról, hogy kik legyenek a jövendőbeli állampolgárok, mert egyszer elfogynak a határon túli magyarok