Offentlige organers innbyrdes kamp om skjønnsutøvelsen – eksempler fra vindkraftutbygging

1. Offentlige organers innbyrdes kamp om skjønnsutøvelsen – eksempler fra vindkraftutbygging Nikolai K. Winge 31. oktober 2012

2. UtmarksarealArealstatus og arealutvikling • Utmarka: En arena for en rekke interesser med ulike arealbehov: • Ulike former for utbyggingstiltak • Kraftanlegg, veier, masseuttak, alpinanlegg, golfbaner, fritidshus, mv. • Ulike næringsinteresser • Reindrift, jakt og fiske, skogbruk, jordbruk, turisme mv. • Ulike former for vern av allmenne verdier • Miljøvern, friluftsliv, kulturminner, landskap mv.

3. UtmarksarealArealstatus og arealutvikling • Riksrevisjonen 2007: • “Arealstatusen og arealutviklingen i Norge ivaretar ikke de verdier og prinsipper som Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealdisponering.” • ”I perioden 1985–2005 har areal som er nedbygd økt med 26 prosent.” • ”Bit-for-bit”-utbygging uten forankring i helhetlige planer

4. UtmarksarealArealstatus og arealutvikling • Vedtak om arealbruksendringer kan berøre eller gripe inn i andre arealinteresser med andre arealbehov. • Konflikter på mange plan: • Statlige vs. statlige • Horisontale interessekonflikter • Statlige vs. regionale og lokale • Vertikale interessekonflikter • Offentlige vs. private. • Vi skal fokusere på utbyggingstiltak som arealbruksendring. • Vindkraftverk som eksempel.

7. Kort om status innen kraftsektoren. • Mål om 30 TWh ny fornybar energi innen 2016. • Estimert vindkraft: 10 TWh innen 2020. • Opprustning og omlegging av forsyningsnettet.

9. Interessekonflikter i utmarksforvaltningen

10. Problemstilling: Rettslige virkemidler for en helhetlig arealforvaltning.

11. Det rettslige bildet innenfor arealforvaltningen: • Mange lover som har betydning for hvordan utmarka skal disponeres. • Lovene skal ivareta mer eller mindre kolliderende interesser, og håndheves av forskjellige myndigheter på flere nivåer. • Et fragmentert og sektorbasert rettsbilde.

13. Et utsnitt av det rettslige bildet i arealforvaltningsretten

14. Arealforvaltningsrettens grunnproblemer: • Fragmentert og sektorisert styring • Vedtak har ofte usikre/omstridte virkninger • Mange miljøvirkninger er langsiktige, og rammer våre etterkommere. • Avveining av inkommensurable verdier.

15. Lovgivning med bevarings- eller verneformål: • Arealbruksbegrensninger i sektorlovgivningen. • Kan brukes «offensivt» eller «defensivt» • Offensivt; uavhengig av utbyggingstiltak • Defensivt; i forbindelse med utbyggingstiltak • Fullmaktshjemler eller lovbestemt vern.

16. BevaringshjemlerNaturmangfoldloven 19/6 2009 nr. 100: • Formål § 1: • Lovens formål er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur • Miljørettslige prinsipper § 8 til § 12: • Retningslinjer for offentlig beslutningstaking • Nml. § 7: • Prinsippene i §§ 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, herunder når et forvaltningsorgan tildeler tilskudd, og ved forvaltning av fast eiendom. Vurderingen etter første punktum skal fremgå av beslutningen. • Vern etter vedtak: • § 23 og 24 - Prioriterte arter • Kapittel V – Områdevern • Kapittel VI – Utvalgte naturtyper

17. BevaringshjemlerKulturminneloven 9/6 1978 nr. 50: • Formål, § 1: • Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning • Lovfestet vern, § 3: • Ingen må - uten at det er lovlig etter § 8 - sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredet kulturminne eller fremkalle fare for at dette kan skje • Vern etter vedtak: • § 15 Fredning av bygninger, anlegg m.v. fra nyere tid • § 19 Fredning av område rundt et fredet kulturminne • § 20 Fredning av kulturmiljø

18. BevaringshjemlerFriluftsloven 28/6 1957 nr. 16 • Formål, § 1: • Formålet med denne loven er å verne friluftslivets naturgrunnlag og sikre almenhetens rett til ferdsel, opphold m.v. i naturen, slik at muligheten til å utøve friluftsliv som en helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig fritidsaktivitet bevares og fremmes • Lovfestet vern, § 2: • I utmark kan enhver ferdes til fots hele året, når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet. • Vern etter vedtak, § 34: • Med Stortingets samtykke kan Kongen gjøre vedtak om at områder av statens grunn blir lagt ut til friluftsmark. • Tilrettelegging for friluftsliv i utmark, § 35: • Kommunen kan varde og merke opp ruter og turstier i utmark

19. BevaringshjemlerReindriftsloven 15/6 2007 nr. 40 • Formål § 1: • Reindriften skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv. • Loven skal bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag. • Arealbruksbegrensing § 22: • Reindriftens flyttleier må ikke stenges

20. Utbyggingshjemler i sektorlovgivningen • Spørsmål: Hvilke virkemidler inneholder sektorlovgivningen for å sikre helhetlig vurdering av arealbruksendringer • Prosessuelle virkemidler • Krav til saksbehandlingen • Varsling, høring, opplysning, konsultasjon, konsekvensutredning mv. • Materielle virkemidler • Synliggjøring av berørte interesser – relevansspørsmålet. • Vektlegging av berørte interesser – vektleggingsspørsmålet.

21. Rettslig kravved etablering avkraftanlegg: • Krever konsesjon etter energiloven av 1990. • Hører under Olje- og energidepartementet (OED), men myndigheten er delegert til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). • Kan være aktuelt med avklaring iht en rekke andre lover.

22. UtbyggingshjemlerMaterielle virkemidler • Hvilke hensyn er relevante? • Hvilken vekt skal ulike hensyn tillegges? • Mineralloven: • «Formålet med loven er å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressursene i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling.» • Vannressursloven: • «Samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag.» • Energiloven § 1-2: • «Loven skal sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder skal det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt.»

23. UtbyggingshjemlerMaterielle virkemidler • Utpreget fullmaktslovgivning • Bred skjønnsutøvelse • Berørte hensyn "ivaretas" gjennom konsesjonsvilkår og ekspropriasjonserstatning. • Faglig uenighet "løses" gjennom klage- og innsigelsesinstituttet.

24. Utbyggingshjemler Prosessuelle virkemidler • Forvaltningsloven § 17 • “Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.” • Treffer ikke så godt i arealforvaltningssaker: • Mange som blir berørt. • Usikre/omstridte virkninger. • Omfattende utredningsprosess.

25. Prosessuelle virkemidler i energiloven: • Enl. § 2-1 tredje ledd: • “Søknaden skal gi de opplysninger som er nødvendig for å vurdere om tillatelse bør gis og hvilke vilkår som skal settes” • Enl. § 2-1 annet ledd: • “For søknader som omfattes av plan- og bygningsloven kapittel 14 skal konsekvensutredninger vedlegges søknaden” • Melding • Utredningsprogram • Høringsrunder • Konsekvensutredning • Tematisk konfliktvurdering

26. Virkemidler i plan og bygningsloven § 1-1.Lovens formål        Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.        Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.        Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig.        Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.        Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene.

27. Oppgaver og hensyn i planleggingen: • Utdrag fra § 3-1 første ledd: • a) sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen i kommuner og regioner, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene kan løses • b) sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer • d) legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling • § 3-1 annet ledd: • Planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, regionale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.

28. Planredskapene

29. Rettsvirkninger overfor sektormyndigheter: • I utgangspunktet bindende for alle sektormyndigheter. • Men tillatelse fra sektormyndighet er ikke nødvendigvis ”tiltak” i plan og bygningslovens forstand. • Forholdet til arealplanene varierer fra sektor til sektor: • Plan går foran sektorvedtak • Vedtakene er likestilt • Sektorvedtak går foran

30. Rettsvirkninger overforsektormyndigheter: • Særordning for energianlegg: • Kraftlinjer er unntatt fra plansystemet i sin helhet, jf. pbl. § 1-3 annet ledd. • Produksjonsanlegg: • Kommuners reguleringsplikt er frivillig, jf. pbl. § 12-1 tredje ledd. • Kommuneplanens arealdel er fremdeles bindende, men kan settes til side av OED, jf. enl. § 3-1 fjerde ledd og pbl. § 6-4 tredje ledd.