Oikeussosiologia 4: Lainvalmistelu ja lakien vaikutukset

1. Oikeussosiologia 4: Lainvalmistelu ja lakien vaikutukset Kaijus Ervasti

2. Lainsäädäntö ja sen kehityspiirteet

3. Normit • Sanktioin (rangaistukset, palkkiot) tuettuja sosiaalisia käyttäytymissääntöjä kutsutaan normeiksi. • Normit voivat vaikuttaa 1) ulkoisena pakkona tai 2) normien sisäistämisen kautta. • Normit jaetaan virallisiin (lainsäädäntö) ja epävirallisiin normeihin

4. Viralliset ja epäviralliset normit

5. Oikeudellistuminen • Oikeusjärjestys tunkeutuu yhä laajemmin elämänalueille, jotka aiemmin ovat olleet sääntelemättömiä tai vähän säänneltyjä • Sääntelyn alueet ovat tulleet aikaisempaa tiheämmiksi, monimutkaisemmiksi, poliittisesti painavammiksi ja aikaisempaa muuttuvaisemmiksi • Oikeus on lisääntynyt vertikaalisesti • Oikeudellistumista voi kuvata säädösten, oikeudenkäyntien ja lakimiesten määrää koskevalla kehityksellä • Esimerkki oikeudellistumisesta: Rikoksista ilmoittaminen ja koulujen ilmoittamisalttius (J. Kivivuori 2006)

6. Rikosten ilmoittamisalttius

7. Syyt koulujen ilmoittamisalttiuden kasvulle

8. Lainsäädännön tunnusmerkit • Toimivaltaisen päätöksentekijän antamaa • On päätetty noudattamalla säädettyä menettelyä • Annettu kirjallisessa muodossa • On julkaistu asianmukaisesti • On saatettu voimaan

9. Oikeudellisen sääntelyn vaihtoehtoja • Suostuttelu, tiedottaminen, valistaminen • Itsesääntely • Yhteissääntely, yhteistoiminta • Taloudellinen ohjaus • Ei sitovat ohjeistot ja toimintasuositukset, riitoja ratkovat ”vaihtoehtoiset toimielimet” • Sääntelytoimella uhkaaminen • Pidättäytyminen sääntelytoimista

10. Lainsäädännön kehityspiirteitä • Oikeussääntelyn välineellinen käyttö eli instrumentalismi: sääntely nähdään keinona saavuttaa tavoitteita. • Sääntelyn määrän kasvu ja oikeudellistuminen: kaikissa länsimaissa sääntely lisääntyy. • Oikeussääntelyn keskeinen asema julkisen vallan toimintavälineenä: valtiolla vain harvoja toimintavälineitä, jotka eivät edellytä sääntelyä. • Kansainvälisen sääntelyn merkityksen kasvu: seuraukset voivat olla odottamattomia.

11. Säädösten määrä 1920-2012

12. Hallituksen esitysten määrä 1992-2012

13. Hallituksen esitysten laajuus 1980-2012

14. Sääntelyn kasvun syitä • Sääntelyn yhteiskunnalliset, taloudelliset ja teknologiset taustatekijät • Eri toimijoiden tavoitteet ja intressit • Julkisen vallan tehtäviin ja toimintavälineisiin liittyvät taustatekijät • Sääntelyjärjestelmään ja sääntelyn erityispiirteisiin liittyvät taustatekijät

15. Kansainvälistyvän oikeussääntelyn kehityslinjoja • Oikeudellisen sääntelyn yhdenmukaistuminen (WTO, EU) • Sääntelyn liberalisoituminen ja deregulaatio (kaupan vapauttaminen, sääntelyn purkaminen) • Julkisen ja yksityisen sääntelyn yhteenkietoutuminen • Perus- ja ihmisoikeussääntelyn vakiintuminen ja leviäminen

16. Lakien valmistelu ja vaikutukset: lähtökohtia

17. Lainsäädännön syntyyn vaikuttavia tahoja Lainsäädäntö Virkakoneisto Politiikka Yrityskenttä Järjestöt Muut yksityiset ja julkiset toimijat Kansalaisyhteiskunta

18. Lakihankeen elinkaari Lain Lainvalmistelu Päätöksenteko Toimeenpano ja vaikutukset vaikutukset

19. Säädösvalmistelun vaiheet Aloite Esivalmistelu Perusvalmistelu Lausuntomenettely Jatkovalmistelu Päätöksenteko Julkaisu, koulutus, tiedottaminen Seuranta

20. Mihin lainvalmistelussa tarvitaan (empiiristä) tietoa? • Olemassa olevan tilanteen selvittämiseen • Esivalmistelu: tarvitaanko toimenpiteitä • Perusvalmistelu: ongelman hahmottamiseen, keinojen valintaan, vaikutusten ennakointiin • Päätöksenteko: päätöksenteon rationaalisuus ja vakuuttavuus • Toteutuneiden vaikutusten seurantaan • Lain todellisten vaikutusten selvittäminen jälkikäteen

21. Vaikutusten arviointi • Vaikutusten ennakointi säädöksen valmisteluvaiheessa: Pyrittävä arvioimaan kaikki merkittävät vaikutukset. • Säädöksen vaikutusten arviointi jälkikäteen: Pyrittävä arvioimaan sekä kohdealueella että muualla.

23. Lainvalmistelun tietolähteet • Lainvalmistelijan omat kokemukset, tiedot ja tuntuma alaan • Alan toimijoilta ja asiantuntijoilta saatavat tiedot • Eri intressiryhmiltä saatu informaatio • Tilastot ja muu säännönmukaisesti tuotettava tieto (esim. barometrit) • Empiiriset tutkimukset

24. Lakien vaikutusten tutkimisen lähtökohtaisia ongelmia • Mitä taustaa vasten vaikutuksia arvioidaan (esim. lain tavoitteet, erilaiset teoreettiset näkökulmat)? • Miten erottaa vaikutukset muiden uudistusten ja ilmiöiden vaikutuksista? • Miten arvotetaan vaikutukset (riippuu näkökulmasta ovatko myönteisiä vai kielteisiä)? • Mikä syynä vaikutuksille (vrt. teoriaepäonnistuminen – toimeenpanon epäonnistuminen)?

25. Lakien vaikutuksia määrittävät tekijät • Säännöstö itse ja sen sisältö • Säännöstön toimeenpano viranomais-organisaatiossa ja tuomioistuimissa • Kuinka kohdealueen toimijat toteuttavat ja noudattavat säännöksiä • Toimintaympäristön muutokset alueella, jossa säännöksiä on tarkoitus toteuttaa

26. Perusteluita lakien vaikutusten tutkimiselle (1) • Rationalistinen perustelu: Jos uusilla säännöksillä pyritään tiettyyn tulokseen, on tarpeen tietää vastaavatko vaikutukset odotuksia. • Läpinäkyvyysperustelu: Sääntelyn ja yhteiskunnan monimutkaistuessa säännösten vaikutuksia yhä vaikeampi tunnistaa ja arvioida. • Demokratia- ja vastuuperustelu: Jotta vastuu voidaan kohdistaa oikein päättäjiin ja asiantuntijoihin, tarvitaan riittävä tieto säännösten vaikutuksista.

27. Perusteluita lakien vaikutusten tutkimiselle (2) • Lakisääntelyn korjausperustelu: Tieto säännösten tosiasiallisista vaikutuksista edesauttaa tarvittavien korjausten tekemisessä. • Lainvalmistelun laadun ja ammattitaidon parantaminen: Asiantuntemusta säädösten vaikutuksista tulisi saada kasautumaan, jotta laatu paranisi. • Tutkimustulokset lakien vaikutuksista: 1) vajavaiset myönteiset vaikutukset, 2) sivu- ja haittavaikutukset

28. Lainvalmistelua koskevat ohjeet vaikutusten arvioinnista

29. Lainvalmistelun ohjeita • Hallituksen esityksen laatimisohjeet (1975, 1980, 1992, 2004) • Lainlaatijan opas (1996, 2008) • Lainlaatijan EU-opas • Lainlaatijan perustuslakiopas (2006) • Säädösehdotusten vaikutusten arviointia koskevat ohjeet (2007) • Hallituksen esitysten käännättäminen (2004) • Svensk lagspråk i Finland • Hyvän säädösvalmistelun laatuvaatimuksista. Sääntelyn laadun parantamisesta annetun OECD:n suosituksen täytäntöönpano Suomessa. Suomen tarkistuslista (1997) • Kansainvälisten sopimusten valmistelua ja voimaansaattamista koskevat ohjeet (2003)

30. Hallituksen esityksen rakenne (HELO) • Esityksen pääasiallinen sisältö • Yleisperustelut • Johdanto • Nykytila • Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset • Esityksen vaikutukset • Asian valmistelu • Esityksen riippuvuus muista esityksistä • Yksityiskohtaiset perustelut • Lakiehdotukset

31. Lainsäädännön vaikutukset (HELO) • Taloudelliset vaikutukset • Vaikutukset viranomaisten toimintaan • Ympäristövaikutukset • Yhteiskunnalliset vaikutukset

32. Taloudelliset vaikutukset • Julkistalous • Kotitaloudet • Yritykset ja elinkeinoelämä • Jollei vaikutuksia, mainittava erikseen

33. Vaikutukset viranomaisten toimintaan • Vaikutukset viranomaisten tehtäviin • Vaikutukset viranomaisten organisaatioihin • Vaikutukset yksilön ja yritysten asemaan viranomaisissa

34. Ympäristövaikutukset • Vaikutukset luontoon • Vaikutukset ihmisten oloihin • Vaikutukset yhdyskuntaan • Vaikutukset luonnonvarojen hyödyntämiseen

35. Yhteiskunnalliset vaikutukset • Vaikutukset ihmisten elinoloihin • Vaikutukset eri ihmisryhmien asemaan • Vaikutukset asenteisiin • Työllisyysvaikutukset • Rikollisuusvaikutukset • Tietoyhteiskuntavaikutukset • Aluekehitysvaikutukset • Tasa-arvovaikutukset • Sukupuolivaikutukset

36. Alustava vaikutuserittely lainvalmistelussa • Nykytilan selvittäminen • Kuvaus tavoitteesta • Asian mittaluokka • Keitä asia koskee, yhdenvertaisuus • 2-3 toimenpidevaihtoehtoa • Hahmotelma hyödyistä, kustannuksista ja riskeistä • Miten varmistetaan toteutuminen ja noudattaminen • Eri vaihtoehtojen edut ja haitat, yleisarvio

37. Tutkimusnäkökulma lakien vaikutuksiin

38. Lain vaikutusten jaotteluita • Lain suorat ja epäsuorat vaikutukset • Lain välilliset ja välittömät vaikutukset • Lyhyen aikavälin vaikutukset ja pitkän aikavälin vaikutukset • Päävaikutukset ja sivuvaikutukset • Ennakoidut ja ennakoimattomat vaikutukset • Aineelliset ja aineettomat vaikutukset

39. Lakiuudistuksen vaikutukset Lainsäädännön vaikutukset Vaikutukset kohdealalla Vaikutukset muualla Nollavaikutukset Kielteiset sivuvaikutukset Myönteiset Vaikutukset ”päätulos” Kielteiset vaikutukset Myönteiset sivuvaikutukset

40. Lakien vaikutusten ulottuvuudet • Vaikutukset eri oikeussubjektien materiaalisessa elämänpiirissä • Vaikutukset viranomaisten tehtäväpiirissä • Vaikutukset oikeudellisiin menettelytapoihin • Vaikutukset ihmisten tietoisuuden, arvojen ja moraalin kannalta

41. Sääntelykeinon arvioinnin mittareita • Sääntelykeinon osuvuus: Vaikuttaako sääntely siihen epäkohtaan, jota säännellään. • Sääntelykeinon riittävyys: Vaikuttaako keino niin voimaperäisesti, että saadaan aikaiseksi tarkoitettu tulos. • Sääntelykeinon haitattomuus: Missä määrin sääntelykeinosta aiheutuu haittoja. • Sääntelykeinon toteutettavuus: Onko sääntelykeino toteutettavissa päätöksenteossa ja viranomaisten ja yhteiskunnan käytännöissä.

42. Piirteitä hallituksen lakiesitysten perusteluista • Nykytilaa koskevassa jaksossa esitetään lähes aina voimassaolevaa lainsäädäntöä. Useimmiten on esitelty soveltamiskäytäntöjä • Noin puolella lakiesityksistä (43 %) on EU-kytkentä. • Lakiesitysten valmistelu tapahtuu suurelta osin virkatyönä (49 %) tai työryhmässä (43 %) ja vain harvoin komiteoissa tai toimikunnissa • Lausunnonantajista on maininta noin kahdessa kolmasosassa (66 %) esityksistä. • Vaihtoehtoisia ratkaisumalleja on esitelty noin joka neljännessä esityksessä. • Osalla esityksistä ei ole mitään merkittäviä vaikutuksia. • Noin puolet lakiesityksistä läpäisee eduskunnan muuttumattomana. • Eduskunnan valiokunnat ovat pääosin tyytyväisiä esitysten laatuun. Suurimpana puutteena pidetään vaikutusten liian heikkoa arviointia.

43. Taloudellisten vaikutusten arviointi hallituksen lakiesityksissä

44. Julkistaloudellisten vaikutusten arviointi hallituksen esityksissä

45. Yritysvaikutusten arviointi hallituksen esityksissä

46. Ympäristövaikutusten arviointi hallituksen lakiesityksissä

47. Organisaatio/viranomaisvaikutusten esittäminen hallituksen esityksissä

48. Vaikutukset kansalaisiin hallituksen lakiesityksissä

49. Vaihtoehtojen vertailu hallituksen lakiesityksissä

50. Vuoden 2004 vaikutusarviointien arvio • Erittäin hyvä vaikutusarvio 8 prosentissa esityksistä, hyvä 24 prosentissa ja tyydyttävä tai huono 68 prosentissa • Pyrkimykset kehittää vaikutusarviointia eivät ole vaikuttaneet, vaan vaikutusarviot ovat pikemminkin huonontuneet • OM:n tarkastustoimiston mukaan enemmistö vaikutusarvioista on kirjoitettu ”kunhan jotakin kirjoitetaan” –periaatteella • ”Uusia” vaikutusryhmiä ehdottaneet ministeriöt eivät yleensä ole itse noudattaneet omia vaatimuksiaan • Loppupäätelmä: vaikutusarviointiohjeistoa ei juuri noudateta.