A költségvetési intézményrendszer átalakítása, az irányítási struktúrák újraszabályozása

1. A költségvetési intézményrendszer átalakítása, az irányítási struktúrák újraszabályozása Dr. Aradi Zsolt PM főosztályvezető c. egyetemi tanár 2009. szeptember hó

2. A/ • Bevezetés – a költségvetési gazdálkodás • 1. Az államháztartásról szóló törvény (1992.) • Az államháztartás • bevételei, kiadásai  az állam szerepvállalása, • működése: definíciók, átfogó szabályok, hatáskörök, eljárások, ellenőrzési rend.

3. Nem: jogcím-, követelmény- és feltételrendszer, működési mód  az állam finanszírozási kötelezettsége → • tartalma: szakmai jogszabályok, • megvalósításának mértéke, üteme: éves költségvetési törvények.

4. 2. Államháztartás működése, reformja • Változatlan input és software: az adófizető érdekei • takarékosság, • pénzügyi keret-lehetőségek betartása, • nem finanszírozható és nem javuló teljesítmény.

5. 3. Közpénzből közfeladatellátás – az intézményi modell peremfeltételei • A közfeladatok jellemzői: • közérdek érvényesítése: • a kereslet és a fizetőképesség eltérése, • ellátási kényszer, • általános szakmai követelmények, garanciák, • átláthatóság igénye, • az állam forráshoz jutásának módja.

6. működési, finanszírozási ismérvek: • rendszerek működése, feladatok tervezhetősége, mérhetősége, protokollja, • eredmények, ráfordítások értékelhetősége, • kalkulálható és előírható költség, költségelemek, bérpolitika.

7. Valós piaci viszonyok jellemzői –a „láthatatlan kéz”. • keresleti piac – ár (megfizetés), • kínálati piac, felszámolható/belépő kapacitás/szolgáltatás, aktuális igények – ár(verseny), költségkontroll, minőségkontroll, • kockázat mindkét oldalon, • ellátási, igazodási kényszer, (köz)etalon hiánya.

8. A piac kudarcai: • externalitás, • morális veszély: egyéni, szolgáltatói, • információs asszimetria, • kontraszelekció, • átláthatóság hiánya.

9. B/ • Az intézményi gazdálkodás szabályai – új rendszer • I. Általános elvárások • 1. Az államháztartás működésével kapcsolatos követelmények • fiskális követelmény, • elosztási hatékonyság, átláthatóság, • pénzfelhasználási és működési hatékonyság, • kultúráltság → eszközök.

10. 2. Pénzügyi kultúra • összetett célrendszer, összhangjuk, • rendszerszerűség (folyamat, elemek, irányító), • rend, fegyelem, • közérdekűség, átláthatóság, • ismeret, igényesség, • problémamegoldó szemlélet, • teljesítmény, szolgáltatás, • helyzet, többletmunka ↔ racionális rendszer, • oktatás, • kommunikáció. A költségvetési intézményi gazdálkodási kultúra és modell „versenyképessége”.

11. 3. Szabályok • fiskális/technikai/adminisztratív gyakorlat → reform-tartalom, célkövetés • előzmények, • „üres lap”, • alternatíva.

12. a tematika határai • tudat, ismeret, esetlegesség, helyi megoldások, • érdek, hatalom, közigazgatás, • ágazat, • közfeladat-kör, • foglalkoztatás, díjazás szabályai.

13. 4.A közpénzügyi reform-törvények • Az állami vagyonról (2007.évi CVI. tv.) • A takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről (2008.évi LXXV.tv.) • A költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról (2008.évi CV.tv.)

14. 5. A Törvény célja – elfogadás/elutasítás • A közfeladatokat közforrásból ellátó szférában • az állami/önkormányzati intézményrendszer • szakmai működése és gazdálkodása során • az államháztartás működési elveinek • közérdekből való, • reformjellegű és • egymással összehangolt • érvényesítése. Nem másik → más fajta, komplex szabályozás.

15. Részcélok • Az egyes közszolgáltatások komplex: szakmai és gazdasági elvárásoknak megfeleltetése, rendszerbeli kapcsolat • a költségvetési korlát, gazdálkodás és • a közfeladat-ellátás mint finanszírozandó reálfolyamat: szaktevékenység, intézményműködés, fenntartás. Vezetés/irányítás között.

16. szervezeti célszerűség: adekvát modellek és struktúrák  hatékonyság, eredményesség, gazdaságosság, • átláthatóság, jogbiztonság, • tevékenység és gazdálkodás biztonsága, • differenciált gazdálkodási szabályozás megalapozása. • Az alternatíva.

17. Eszközök • A közfeladatot megvalósító szervezettípusok, preferencia: • egymástól elhatárolt ismérvek, • életút eseményei (alapítás, átalakítás, megszüntetés), • megalapozott, szakszerű eljárás; • szereplők, követelmények, tartalom, technikák, • egyes működési szabályok, • A költségvetési szerv és a gazdálkodó szerv közötti „átalakulás” eljárása és feltételei.

18. A jogi személyiségű szervezeti egység: • alacsony méretgazdaságosság, hálózatban működés miatt összevont költségvetési szervek szakmai önállósága fenntartása, • komplex intézmény(rendszer)ek működőképességének javítása.

19. Irányító szerv → rendszerműködtető, megrendelő. • Intézményvezetés → szakszerű, felelős. • A tevékenységek differenciált • meghatározása, • pénzügyi, kalkulációs szabályozása. • A gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség követelményének meghatározása.

20. A gazdálkodás (tervezés, finanszírozás, beszámolás stb.) új konstrukciói: • fiskális követelmények → egységes, • hatékonyság/követelmények → differenciált, • a szaktevékenység és a gazdálkodás összehangolt, • mérhetőség, végrehajthatóság, fegyelem, teljesítményelv, garantált közszolgáltatás, elszámoltathatóság támogatása. Nincs általános/egységes rendszer.

21. Költségvetési tervezés és beszámolás • Szemléletváltás: intézmény + input → feladat + output (is): • feladat-, szervezési- és teljesítmény alapúság, • „megrendelés”, „megbízás” követelményei, • üzemgazdasági szemlélet támogatása, könyvvezetéssel is. • éves fiskális keretek merevségének oldása indokolt körben.

22. II. A költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008.évi CV.tv. Eddigi és az új szabályozás, ennek hatása • 1. A szabályozás általában • Jelenleg eljárási jelleg, hiányos, nehezen áttekinthető. • Az új törvény szerkezete. • Funkció bővülés: • közfeladat-ellátás finanszírozhatósága, • szakmai hatékonyság, szolgáltatás orientáció. • Input-output, „arany középút”.

23. A Törvény jellege • A szervezet + működés és gazdálkodás • közvetlenül és • felhatalmazással/kiutalással.

24. 2. A közfeladatok követelmény- és feltételrendszere • Jelenleg összehangolatlan • pénzügyi és szakmai, • intézmény-típusonkénti • követelmény- és feltételrendszerek. • Az intézményi alapítás és működés (feladatellátás) • szakmai, • pénzügyi, • gazdaságossági • követelményei és feltételei → költségei/forrása(i).

25. A „finanszírozottság” megítélése • szükséglet, mennyiségi és minőségi elvárások, • állam által felvállalás, • tartós finanszírozhatóság.

26. 3.Közfeladat ellátásának felülvizsgálata • Felülvizsgálat:alapító (irányító) szerv. • A felülvizsgálat szempontjai: • igény a közszolgáltatásra, • a szervezeti forma megfelelősége (a működés, gazdálkodás ↔ a tevékenység jellege, forrásszerkezete), • a működés méretgazdaságossága, • költségvetési szervekre átalakítási kötelezettség nincs,

27. minimális feladat: • valamennyi költségvetési szerv besorolása a „fennálló viszonyok” alapján, • a költségvetési szervek működése rendszeres felülvizsgálata.

28. Közszükséglet Teszt Feladat ellátásának megszűntetése, privatizáció Elhagyás Igen Nem Kormányzati szerepvállalás Teszt Igen Hatáskör-illesztési Teszt Nem Átszervezés Decentralizáció, esetleg központosítás NEM Igen Magánszféra bevonása, PPP, outsourcing, Külső partner Teszt Igen Partnerség Nem Regionális integráció, támogató tevékenységek központosított ellátása Újraszervezés Üzemgazdasági Teszt Igen Hatékonyság Munkafolyamatok racionalizálása, e-kormányzat Nem Finanszírozhatósági Teszt

29. T E L J E S Í T M É N Y M É R É S Feladat-felülvizsgálat Jogszabály, alapító okirat Program és teljesítmény költségvetés Belső szabályzatok (SzMSz) Belső számon-kérhetőség Munkafolya-matok újraalakítása (PBR) Szolgáltatási szabványok Külső számon-kérhetőség Vezetői információs rendszer, e-szolgáltatások, IT Munkaköri leírások Teljesítményértékelés Versenyalapú kiválasztás, teljesítmény alapú bér

30. 4. A tevékenység típusai – alaptevékenység, – kiegészítő tevékenység, – kisegítő tevékenység, – vállalkozási tevékenység.

31. 5. Az irányító szerv új feladatai-rendszergazda, beazonosítás • feladat-, követelmény-, feltételmeghatározás, • finanszírozási módok, • gazdálkodók hatékonysága, törvényessége, • nyilvános adatok közzététele/ellenőrzése, • követelmények érvényesítése a feladatellátásban, • módszertan a szabályszerű, hatékony gazdálkodáshoz, • megrendelő funkció gyakorlása, • mögöttes felelősségvállalás, • közfeladat-ellátási igény, szervezeti célszerűség és hatékonyság értékelése, intézkedés.

32. 6. A költségvetési szerv ismérvei • meghatározott állami, önkormányzati feladat, • közérdek, alaptevékenység, nem haszonszerzés, • meghatározott követelmények, feltételek, • irányítás/felügyelet, • működési kör ellátási kötelezettség, • költségvetés, • speciális nyilvántartás.

33. 7. A költségvetési szerv átalakítása • kategóriák (lehetőségek), • átalakítás, megszüntetés kötelező esetei

34. 8. A költségvetési szervek csoportjai alapító szerint Az irányító, az alapító, a felügyelő szerv, a funkcióik Azonosság, elkülönülés. Irányító szerv feladatköre gyakorlása – hatáskör.

35. 9. A költségvetési szervi típusok • Testreszabott/differenciált szabályozás – hatékonyság • tevékenység, irányítottság, forrásstruktúra jellege → közhatalmi, közszolgáltató altípusok, • a feladatméret, összetettség előirányzat kiterjedtsége, a belső szervezeti strukturáltság → önállóan működő és gazdálkodó, önállóan működő.

36. A differenciált gazdálkodási szabályozás(ok) alapja, de: „átsorolás”; lehetőség/kötelezettség. • A jogi személyiségű szervezeti egység „átsorolása”; az alternatíva. • A vállalkozó közintézet feltételei, eljárása. • A „szakfeladat”. • Szakmaiság, gazdálkodás, hatalom (ágazati, irányítói, önkormányzati).

37. 10. A tevékenység jellege szerinti besorolás • Közhatalmi költségvetési szerv • Közszolgáltató költségvetési szerv • Közintézmény • Közintézet: egészségügyi, K+F, felsőoktatási, művészeti stb. • Vállalkozó közintézet: 4 csoport egyedei + törvény • Közüzem

38. 11. A tevékenység (besorolás) és a gazdálkodási folyamat kapcsolatrendszere

39. 12. A jogi személyiségű szervezeti egység • Az önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerven belül – korlátozottság • alapítói döntés, • közfeladat önálló ellátása, • elkülöníthető tevékenység, területi elhelyezkedés, forrás, szervezet, • a költségvetési szerv szervezeti és gazdálkodási egységét nem érinti, ajánlattevő/ajánlatkérő, • a költségvetési szerv határoz meg részére részelőirányzatokat.

40. 13. A funkció szerinti besorolás • Önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv • a szolgáltatás terjedelme széles, összetett • a gazdálkodás/előirányzatok köre kiterjedt, átfogó • az alaptevékenység ellátását támogató szervezeti egység(ek), is szükségesek, • a foglalkoztatottak száma és a munkamegosztás szervezeti egységekre tagozódást igényel.

41. Önállóan működő költségvetési szerv • szakmai szervezeti egységek, • alaptevékenység nem eszközigényes, • szellemi, fizikai (technikai) támogató funkciókat ellátók száma szervezeti egységet nem igényel, • elsősorban szakmai célú (személyi, beszerzés), esetleg működési rezsi, • vezető jogosult kötelezettségvállalásra, szakmai teljesítés igazolásra, utalványozásra.

42. 14. A működés és a gazdálkodás követelményei – tételes szabályok • gazdaságosság, • hatékonyság, • eredményesség.

43. 15. A költségvetési szerv vezetése • Ágazati törvényekre utalás. • A vezető • szakmai + gazdasági funkciója: • tevékenység (jogszabály, költségvetés, megvalósítási-, teljesítményterv-, feladatellátási megállapodás, egyedileg) • gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség • kötelezettségvállalás ↔ források • vagyongazdálkodás

44. belső kontroll rendszer • monitoring, adatszolgáltatás, számviteli rend. • jogkövetkezmények  szabálysértés, feladatelmaradás. • követelmények intézménytípusonként: alaptevékenység, besorolás, forrás-vagyon → végzettség/képesítés, gyakorlat  szabályozás vagy irányító szerv. • pályázat: általános és konkrét elvárások. Jutalmazás-premizálás  éves értékelés, • funkció- és felelősség-meghatározás és • -megosztás, egyéb lehetőségek.

45. A vezető/vezetés kiválasztása • intézmény adottságai, követelmények, szakszerűségi és teljesítmény- garanciák, • a tényleges hatáskör és felelősség, ösztönzés megalapozása. • A gazdasági vezető.

46. 16. A költségvetés • Erőforrások, kiemelt előirányzatok  követelmények + feladat-szervezés, teljesítmény-meghatározás  háttérszabályozás, feladat. • egyeztetett (kölcsönös felelősség),

47. adattartalom • pénzügyi + költségvetés, személyi + tárgyi feltételek, • szakmai, mennyiségi, minőségi jellemzők, • megvalósítási terv: előfeltételek, folyamatszervezés (belső: közintézet, vállalkozó közintézet, közüzem), • teljesítményterv: mért követelmények, eredmények,

48. feladat-ellátási megállapodás; előre nem tervezett; a vállalkozó közintézet és a közüzem (külsőnél), • összes tevékenység és bevétele, • tevékenységfajták ↔ kiadás-bevétel.

49. A költségvetés alapvető szerepe, új minősége • előirányzat (keret) ↔ költségokok→ • végrehajtható, számonkérhető, ellenőrizhető folyamat/ teljesítmény, • irányító/finanszírozó által is felvállalt, • adósságképződés nélküli garantált közszolgáltatás, • az éves fiskális keretek oldása (rendszeres).

50. 17. A költségvetés végrehajtása • Átjárás: differenciált hatáskörök (irányító/intézmény) – előirányzatok között, – többletbevételből. • A tervezés erősítése és a működés támogatása.