Financiële aspecten van gemeentelijke schaalvergroting

1. Financiële aspectenvangemeentelijke schaalvergroting Prof. dr. Hans de Groot Em. hoogleraar Public Management Universiteit Twente Onderzoeker COELO Rijksuniversiteit Groningen

2. Inhoud • Wat is schaal? • Aanpak van onderzoek naar de schaal van voorzieningen • Resultaten voor burgerzaken, afvalbeheer en WMO • Conclusies • Mogelijke beleidsimplicaties

3. Wat is schaal? • Bestuurlijke schaal: aantal (stemgerechtigde) inwoners van een bestuurlijke eenheid – in principe degenen die besluiten over omvang en aard van collectieve voorzieningen via de instellingen van de lokale democratie • Schaal van een voorziening: aantal burgers (cliënten) dat door een producent van voorzieningen wordt bediend -> niet noodzakelijk gelijk aan de bestuurlijke schaal – zeker niet bij uitbesteding voorzieningen! • Kleine bestuurlijke schaal: kan meer recht doen aan de verschillen in voorkeuren tussen burgers voor aard en omvang collectieve voorzieningen

4. Wat is schaal? (vervolg) • Optimale schaal van voorzieningen hangt af van kenmerken voorziening: zijn er hoge vaste kosten dan is productie op grotere schaal efficiënter; maar afstemmings- en sturingsproblemen kunnen bij grotere schaal weer leiden tot lagere efficiëntie • Waar de optimale schaal van voorzieningen de bestuurlijke schaal overstijgt ligt aanbod van die voorzieningen door een grootschaliger bestuurseenheid of andere aanbieder • Optimale allocatie van middelen over burgers vereist dat de kring van genieters van voorzieningen zoveel mogelijk gelijk is aan de kring van betalers; dat betekent bekostiging van lokaal bepaalde voorzieningen uit lokale belastingen tenzij (inkomens)verdelingsoverwegingen dat in de weg staan

5. Onderzoek naar de schaal van voorzieningen • Bepaal op basis van gegevens per instelling (gemeente of andere aanbieder) over kosten en productie (prestaties) de relatief meest doelmatige instellingen: de kostenfunctie (beste praktijk) • Zet de doelmatigheid van een instelling af tegen de beste praktijk • Ga na welke factoren de doelmatigheid van een instelling bepalen • Trek daaruit conclusies over per instelling stuurbare verbeteringen of mogelijke externe factoren (waaronder deschaal van de voorziening) • Vergt data van veel instellingen om robuuste patronen te kunnen vinden (geavanceerde benchmarking) • Integrale databestanden over gemeenten zijn helaas schaars

6. Kostenfunctie: de beste praktijk

7. Resultaten voor burgerzaken • Drie soorten producten: reisdocumenten, uittreksels bevolkingsadministratie en huwelijkssluitingen; doorgaans door gemeente zelf aangeboden • Gemiddelde kostendoelmatigheid rond 86% • De optimale schaal van deze voorziening ligt rond 40.000 inwoners; beneden 17.000 en boven 65.000 inwoners nemen de kosten per product significant toe • Gelet op de huidige verdeling van gemeenten naar grootte zou circa 2/3 nog beperkte schaalvoordelen kunnen behalen, maar is voor 15% de schaal te groot • Geen significante samenhang tussen doelmatigheid en klantenwaardering van de dienstverlening

8. Resultaten afvalbeheer • Productie wordt gemeten door aantal bediende huishoudens en hoeveelheid verwerkt afval • Grote variatie in organisatie van de dienstverlening: eigen diensten (20%), uitbesteding aan samenwerkingsverbanden, overheidsNV’sof particuliere bedrijven • Gemiddelde kostendoelmatigheid is met 96% relatief hoog • Uitbesteden aan particuliere bedrijven is significant doelmatiger dan de andere organisatievormen, al blijft de besparing beperkt tot enkele procenten

9. Resultaten afvalbeheer (vervolg) • Schaaleffecten zijn pas goed te bepalen door op het niveau van de afvalinzamelaars zelf te gaan kijken (die bedienen immers verschillende gemeenten) • Schaaleffecten in afvalbeheer blijken beperkt. De laagste kosten hebben inzamelaars die circa 65.000 inwoners bedienen, maar alleen onder de circa 40.000 en boven de 300.000 inwoners nemen de kosten bij gelijke productie significant toe. Vooral kleinere gemeenten met eigen diensten kunnen nog kosten besparen door hun afvalinzameling uit te besteden.

10. Resultaten WMO • Productie wordt gemeten door het aantal geholpen cliënten en is verkregen uit de benchmark van BMC/SGBO voor de periode 2008-2012. • Circa 2/3 van de WMO-uitgaven voor individuele voorzieningen wordt besteed aan huishoudelijke hulp, de rest aan woningaanpassingen en vervoersvoorzieningen. • De gemiddelde kostendoelmatigheid van de huishoudelijke hulp is met 90% vrij hoog. • Behalve bij woningaanpassingen is van schaaleffecten geen sprake; de programma-uitgaven per cliënt hangen niet significant af van de gemeentegrootte. Bij woningaanpassingen zijn de uitgaven per cliënt wel lager bij de grotere gemeenten.

11. Resultaten WMO (vervolg) • Bedenk dat bij de huishoudelijke hulp vrijwel altijd sprake is van uitbesteding aan grootschalige zorgaanbieders; hun schaal is dus bepalend voor schaaleffecten. • Bij uitbesteding aan samenwerkingsverbanden zijn de kosten per cliënt huishoudelijke hulp enkele procenten lager. • Alleen bij de uitvoeringskosten van gemeententreden substantiële schaaleffecten op. De uitgaven per WMO-cliënt voor gemeenten boven de 100.000 inwoners liggen circa 30 procent hoger dan die voor gemeenten met minder dan 20.000 inwoners. Maar deze kosten maken slechts 12 procent uit van de totale uitgaven voor de WMO.

12. Conclusies • Van belang is om te benadrukken dat de schaal van gemeentelijke dienstverlening niet hoeft samen te vallen met de bestuurlijke schaal van de gemeente gemeten in inwoners. Door uitbesteding kunnen ook kleinere gemeenten efficiënter werken. • Bij de drie onderzochte voorzieningen blijken de kostenvoordelen van schaalvergroting afwezig of beperkt. Schaalvoordelen treden bij twee voorzieningen (burgerzaken en afvalbeheer) op voor de kleinste gemeenten, maar daar is uitbesteding ook een alternatief. Tegelijk is sprake van schaalnadelen voor de grootste gemeenten. • Bij één voorziening (WMO) zijn de uitvoeringskosten van gemeenten apart geanalyseerd. Daar treden substantiële schaalvoordelen op. Maar het effect op de totale kosten van de WMO is beperkt.

13. Mogelijke beleidsimplicaties • De kostenvoordelen die in het regeerakkoord van het huidige kabinet worden gezien bij forse opschaling van gemeenten zijn niet onderbouwd vanuit onderzoek. De nu beschikbare cijfers voor drie voorzieningen wijzen in ieder geval niet in die richting. • Gelet op het ontbreken van vergelijkbare en integrale gegevens over gemeentelijke kosten en prestaties zijn harde afspraken tussen Rijk en gemeenten nodig over een verbeterde informatievoorziening, zeker nu drie grote decentralisaties hun beslag krijgen vanaf 2015, inclusief een vorm van nulmeting. • Meer aandacht zou moeten uitgaan naar experimenten met uitbesteding van voorzieningen aan derden met effectieve sturingsmogelijkheden vanuit het lokaal bestuur.