Presupuesto en México XVI Seminario Regional de Política Fiscal (CEPAL – ILPES)

1. Secretaría de Hacienda y Crédito Público Presupuesto en México XVI Seminario Regional de Política Fiscal (CEPAL – ILPES) II Reunión de Responsables de Presupuesto de América Latina (PUMA – OCDE) Santiago de Chile Enero, 2004

2. Contenido • Modernización de la administración pública • Hacia un presupuesto por resultados • Siguientes pasos • Reasignación de gasto 1990 – 2004 • Papel del legislativo en la aprobación del presupuesto

3. I. Modernización de la administración pública • En los últimos años, las estructuras políticas, económicas y sociales de México se han transformado de manera importante. • La sociedad mexicana se ha vuelto más participativa y exige mejores bienes y servicios públicos. • El Congreso y los medios de comunicación le dan cada vez mayor seguimiento al uso de los recursos públicos Mejor uso de los recursos públicos Mayor participación ciudadana Modernización de la administración pública

4. II. Hacia un presupuesto por resultados • Avances • 1997 – 2000: Establecimiento de la NEP y el SED (primeros pasos hacia un presupuesto por resultados) Propósitos de las políticas públicas • Estructura • programática • (avance considerable) Misión de las dependencias Quehacer de las unidades responsables Administración por resultados Costo de los programas y políticas de gobierno • Evaluación del • desempeño • (avance moderado) Medición del desempeño

5. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • 2001 – 2004: Innovaciones: • Nueva presentación del presupuesto • Simplificación del proceso presupuestario • Nueva clasificación funcional • Impulso a la asignación de presupuestos con base a metas • Mayor calidad en la definición de metas e indicadores

6. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • Nueva presentación del presupuesto • Anteriormente, la información del presupuesto se presentaba en un paquete de 6 tomos con un total de 6 mil páginas • Para cualquier analista, tomador de decisiones o simple ciudadano, ello significaba perderse en un mar de información • A partir del proyecto de presupuesto para 2003, la información relevante en materia de presupuesto se presenta en un solo tomo que contiene: • La Exposición de Motivos global del presupuesto (alrededor de 70 páginas) • La información específica para cada dependencia o entidad gubernamental, conformada por: • Exposición de Motivos específica (2-3 páginas) • Metas presupuestarias (3-6 páginas) • Análisis administrativo del gasto (1 página) • Clasificación económica del gasto (1 página) • La información más detallada se presenta en los restantes tomos en forma de anexos

7. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • Ejemplo del presupuesto de la Secretaría de Salud para 2004

8. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

9. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

10. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

11. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

12. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

13. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

14. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • Simplificación del proceso presupuestario • Adecuación de la normatividad: • Se elaboró un nuevo Manual de Normas Presupuestarias, que redujo el número de normas en 30 por ciento Número de disposiciones en el Manual de Normas

15. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • Simplificación del proceso presupuestario • Modernización tecnológica: • La elaboración del proyecto de presupuesto para 2004 se llevó a cabo a través de un nuevo sistema integral y “en línea” que redujo el papeleo y el burocratismo Sistema integral Modelo anterior 5 días promedio por dependencia 3 semanas promedio por dependencia Esfuerzo empleado Distribución del trabajo en 10 meses Concentración de trabajo en 1.5 meses Estacionalidad En línea, todo se maneja en forma electrónica sin papel En forma manual a través de oficios Concertación de estructuras programáticas

16. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • Nivel de agregación para la aprobación del presupuesto: • Para este año, la aprobación del presupuesto se hizo por capítulo de gasto, en lugar de partida presupuestal, con algunas excepciones • Ello significó una reducción drástica, de alrededor de 80 por ciento, en el número de claves presupuestarias que tiene que aprobar la Cámara de Diputados • Con ello se otorgó mayor flexibilidad a las dependencias para asignar su presupuesto, enfocándose a la obtención de resultados Ejemplo de los niveles de agregación del presupuesto

17. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • No obstante, existen excepciones como resultado del proceso de negociación del presupuesto en la Cámara de Diputados y por el interés de ésta de aprobar ciertas partidas o conceptos específicos. • Por ejemplo:

18. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Nivel de agregación del control presupuestario por objeto de gasto

19. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Número de claves presupuestarias -39% -78% Por la simplificación programática (menos proyectos, procesos, etc.) Efecto por la simplificación para el control presupuestario

20. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Número de adecuaciones presupuestarias 18,706 -33% 12,500 Internas Externas estimado Las adecuaciones son mucho más expeditas con el sistema en línea

21. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Simplificación del proceso de programación y presupuesto (horas hombre)

22. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Tiempo dedicado al proceso de programación y presupuesto (horas hombre estimadas) -83%

23. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Actualización de la clasificación funcional

24. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Actualización de la clasificación funcional

25. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • Impulso a la asignación del presupuesto con base en metas • En 2003, se estableció una metodología para la determinación de indicadores y metas de desempeño. • Actividades institucionales (AI): son las acciones que llevan a cabo las dependencias para dar cumplimiento a los programas encomendados. Cada AI tiene asignado un objetivo • Constituye la vinculación de las leyes y reglamentos que sustentan la organización del gobierno con los objetivos de los programas de gobierno • Existe una asignación de gasto en varias UR que se identifica con la AI • Metas (resultados): son los productos (bienes y servicios) que proporcionan las dependencias y que deben vincularse con las asignaciones de gasto • Indicadores de resultados (IR): corresponden a la definición de un índice o fórmula que puede ser evaluado numéricamente • Metas específicas: son las valoraciones numéricas de los IR que las dependencias se proponen alcanzar en un periodo determinado • Hay un responsable de la meta o indicador

26. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) MEJORA LA VINCULACIÓN FUNCIONAL-PROGRAMÁTICA AI: eje del presupuesto por resultados FUNCIONES: Gobierno, desarrollo social y desarrollo económico PROGRAMAS: Sectoriales, regionales, especiales METAS PRESUPUESTARIAS ACTIVIDAD INSTITUCIONAL MEJORA EL AGRUPAMIENTO ADMINISTRATIVO UR’s: Agrupamiento a nivel subsecretaría u oficialía mayor Actividades prioritarias: Proyectos de inversión, programas sujetos a reglas de operación, actividades relevantes y otras actividades prioritarias

27. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • Las metas de una dependencia deben: • Estar enfocadas a resultados, no a insumos • Estar bajo el control de dicha dependencia • Tener una vinculación clara con el presupuesto • Ser verificables de preferencia por terceros (objetivo) • Cubrir la totalidad o la mayor parte de las actividades que desarrolla cada dependencia • Ser informativas para la sociedad, el Congreso y el resto del gobierno • Los IR pueden cubrir las dimensiones de: • Cantidad • Calidad • Oportunidad • Costo de los bienes y servicios • Cada AI puede tener una o más metas y cada meta puede tener uno o más IR

28. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Número de indicadores -62% Indicadores de insumos, gestión y de procesos Indicadores orientados a resultados

29. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • Ejemplos del Presupuesto de Egresos de 2004:

30. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) Todavía hay que reducir sustancialmente el número de metas e indicadores y mejorar su calidad (y la de las actividades institucionales)

31. II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.) • Mejor definición de metas e indicadores • El Presidente de la República ha tenido una participación directa en el proceso, motivando a los secretarios a hacer suyo el proyecto • El Presidente definió sus metas de gobierno y con base en ello se establecieron indicadores para medir los resultados de la gestión gubernamental Compromisos del Presidente con la sociedad El Presidente acuerda las metas a cumplir por cada dependencia Las dependencias instruyen a las unidades responsables de los programas a desarrollar para cumplir con las metas (desdoblamiento de metas) Las unidades formulan el presupuesto para garantizar el cumplimiento de metas Elaboración del proyecto de presupuesto con base en los compromisos del Presidente con la sociedad

32. III. Siguientes pasos • Para este año se tienen tres proyectos específicos para avanzar en la consolidación de un presupuesto por resultados: • Mejorar las definiciones de las actividades institucionales de cada dependencia Ejemplos de los problemas observados en la definición de las actividades institucionales

33. III. Siguientes pasos (cont.) • Avanzar en la definición de los indicadores de resultados • Se propone hacer un mayor uso de estadísticas disponibles en el INEGI o en fuentes independientes, a fin de fortalecer la objetividad del sistema Ejemplos de la deficiente definición de indicadores de resultados

34. III. Siguientes pasos (cont.) • Analizar las posibilidades de mejora en la clasificación administrativa, procurando una mayor homogeneidad en las unidades responsables con las que se integra el presupuesto • La clasificación administrativa debiera hacerse con base a la asignación de responsabilidades (actividades institucionales) y no sólo con base a su manejo presupuestal independiente

35. IV. Reasignación de gasto 1990 - 2004 • El déficit público en el periodo 1990 - 2004 • Durante el periodo 1990 – 2004 el déficit económico del sector público se ha reducido de niveles de 2.6 por ciento como porcentaje del PIB a 0.3 por ciento previsto para 2004. Déficit económico(porcentaje del PIB)

36. * * No comparable IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Evolución del gasto • El gasto público federal, excluyendo la amortización de la deuda, ha pasado, como porcentaje del PIB, de 28.9 por ciento en 1990 a 23.1 por ciento previsto para 2004. El gasto “programable”, que excluye intereses y participaciones a estados y municipios, pasó de 15.9 a 16.5 por ciento. Gasto neto total y gasto programable(porcentaje del PIB)

37. IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Evolución de gasto en desarrollo social El gasto en desarrollo social como porcentaje del gasto en programas se incrementó de 38.2 por ciento en 1990 a 61.1 por ciento previsto para 2004. Participación del gasto en desarrollo social en el gasto programable(porcentaje)

38. IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Gasto programable y gasto en desarrollo social • El gasto en desarrollo social ha crecido casi el triple que el gasto programable total Gasto programable y gasto en desarrollo social(crecimiento real acumulado)

39. IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Gasto federal en educación • El aumento en el gasto social se explica en gran medida por el gasto educativo Gasto federal en educación(miles de millones de pesos de 2004)

40. IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Programas de combate a la pobreza • … y por el crecimiento en los programas federales de combate a la pobreza. Programas federales de combate a la pobreza(miles de millones de pesos de 2004)

41. IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Gasto federal en educación y combate a la pobreza Gasto federal en educación y en programas de combate a la pobreza(crecimiento real acumulado)

42. Servicios personales en el sector educativo(miles de millones de pesos de 2004) Pensiones(miles de millones de pesos de 2004) 227.8 152.4 69.9 53.9 1990 2004 1990 2004 Crecimiento real 225.8 % Crecimiento real 182.7 % IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Inercias en la reasignación de recursos al gasto social • Los servicios personales en el sector educativo se han más que triplicado y el crecimiento de las pensiones determina buena parte del gasto en seguridad social

43. IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Costo financiero de la deuda • El menor pago por el costo financiero de la deuda ha abierto espacios para otros gastos (como el social) Costo financiero de la deuda pública(miles de millones de pesos de 2004)

44. IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Inversión financiada fuera del presupuesto: PIDIREGAS • Se ha recurrido a fuentes alternativas para financiar la inversión en las empresas públicas de petróleo y electricidad. Ello también ha permitido ampliar el gasto para otros fines • Hay que considerar que esto implica problemas financieros en el futuro Inversión impulsada por el sector público(miles de millones de pesos de 2004)

45. Reasignación de recursos al gasto social entre 1990 y 2004(miles de millones de pesos de 2004) Fuentes: 712.6 Recursos reasignados de otros renglones al gasto social 31.3 Esquemas alternativos para financiar la inversión en petróleo y electricidad 153.1 Menor costo financiero de la deuda 235.7 292.5 Recursos Totales 420.1 1990 2004 IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • Fuentes para la reasignación de recursos al gasto social

46. IV. Reasignación de gasto 1990 – 2004 (cont.) • A la par de esta reasignación se han presentado algunos problemas: • Inercia en el pago de pensiones • Inercia de los servicios personales en el sector educativo • Vencimientos crecientes de las obligaciones para la “amortización” de los proyectos financiados fuera del presupuesto (Pidiregas

47. V. Papel del Legislativo en la aprobación del presupuesto • Ante la ausencia de reglas claras para modificar y aprobar el presupuesto, el papel del Legislativo, en un escenario de gobierno dividido, puede ocasionar una discordancia entre los intereses de los partidos y grupos representados en este órgano frente a los del Ejecutivo

48. V. Papel del Legislativo en la aprobación del presupuesto (cont.) • Modificaciones al proyecto de presupuesto 2004

49. V. Papel del Legislativo en la aprobación del presupuesto (cont.) • Características de las ampliaciones Gasto con rigideces de orden jurídico y contractual 6.1 Gasto con rigideces políticas 11.1 Medicinas y alimentos Sector Salud Total de ampliaciones 41.3 0.7 Otras actividades institucionales de las dependencias y entidades 23.5

50. 23.5 Para grupos específicos (campo) 10.8 Carreteras 7.3 Con definición regional 7.5 Otras asignaciones 5.2 Abastecimiento de agua potable y drenaje 0.2 V. Papel del Legislativo en la aprobación del presupuesto (cont.) • Características de las ampliaciones en otras actividades institucionales de las dependencias