Kohaliku omavalitsuse üksuste koostöö korralduslik raamistik ja võimalikud mudelid

1. Kohaliku omavalitsuse üksuste koostöö korralduslik raamistik ja võimalikud mudelid Õie-Liisi Lipmaa

2. Riigikantselei tellitud uuringust • Kohalike omavalitsuste koostöö rakendamine kohalike omavalitsuste ülesannete paremaks täitmiseks ja avalike teenuste kvaliteetsemaks ning efektiivsemaks osutamiseks • KOV üksuste koostöö korralduslik raamistik ja võimalikud mudelid • Koostööpiirkondade modelleerimine • Koostöömudelite täpsem kirjeldus

3. KOV üksuste koostöö raamistik ja võimalikud mudelid • I peatükk: põhimõistete piiritlemine, teenuste korraldamise teoreetilised mudelid • II peatükk: KOV üksuste koostöö ja teenuspiirkonna juhtimise korralduslikud mudelid välisriikide halduspraktika näitel • III peatükk: Eesti valdade ja linnade koostöö institutsionaalsed ja õiguslikud võimalused ja piirid (sh võimalikud koostöömudelid) • IV peatükk: analüüs sundkoostöö võimaluste kohta Eesti õigusruumis

4. KOV teenuse korraldamise viisid • Institutsionaalne teenuse korraldamine • Koordineeritud teenuse korraldamine • Teise kohaliku omavalitsuse üksuse volitamine • Ühine teenuse korraldamine osaliselt autonoomse institutsiooni poolt • Ühine teenuse korraldamine autonoomse avalik-õigusliku juriidilise isiku poolt • Delegeerimine eraõiguslikule juriidilisele isikule • Teenuse osutamine vs teenuse osutamise korraldamine

5. KOV tuumülesanded • KOV tuumülesande mõiste tuleneb “Euroopa kohaliku omavalitsuse harta” põhiprintsiipidest, mis rõhutavad kohaliku omavalitsuse kui kohaliku kogukonna esindaja ja kohaliku demokraatia tagaja õigust otsustada ja korraldada kõiki kogukonnaelus olulisi küsimusi. • Riik tunnustab subsidiaarsuse printsiibil põhinevat KOV universaalpädevust • Kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine on kohaliku omavalitsuse olemuslik tuumülesanne

6. Korralduslikud mudelid välisriikide halduspraktikas • Soome, Taani, Holland, Norra, Prantsusmaa, Läti, Rootsi • Läbiviidud reformide ajendid: • Omavalitsuste suutlikkuse suurendamine • Heaoluriigi toimimiseks vajalike avalike teenuste tagamine • Otstarbekate teenusepiirkondade moodustamine • Tasakaalu otsimine kohaliku demokraatia ja KOV ülesannete efektiivse täitmise vahel • 2 peamist lähenemist: • Põhjamaade teenusekeskne omavalitsussüsteem • Lõuna- ja Kesk-Euroopa riikide kogukonnakeskne omavalitsusmudel

7. Korralduslikud mudelid välisriikide halduspraktikas • Ühisasutus (ühine teenuse korraldamine osaliselt autonoomse institutsiooni kaudu) • Ülesande volitamine teisele KOV üksusele • Ühine teenuse korraldamine autonoomse avalik-õigusliku juriidilise isiku poolt • Otsevalitud esinduskoguga teenuspiirkonna juhtimise mudelid • Konkurentsil põhinevad teenuspiirkonna juhtimise mudelid • FOCJ mudel (Functional Overlapping Competing Jurisdictions ehk Funktsionaalsed, kattuvad ja konkureerivad juristiktsioonid). • Sundkoostöö rakendamine

8. Eesti valdade ja linnade koostöö võimalused ja piirid: olulisemad koostöömudelid (1) • KOORDINEERITUD TEGEVUS • Valdkondlik näide: kõik valdkonnad • Tuumülesannete volitamine: ei • Institutsionaalne vorm: puudub (nt maakondlik liit, koostööühing vms) • Rakendatavus Eestis: põhineb vabatahtlikul KOV üksuste kokkuleppel. Kõik osapooled viivad toiminguid läbi iseseisvalt (sh rahastavad iseseisvalt). • Koostöömudeli õiguskindlus on madal ja paljude partnerite korral aeganõudev.

9. Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja piirid: olulisemad koostöömudelid (2) • ÜHINE TEENUSE KORRALDAMINE • Valdkondlik näide: jäätmehoolduse korraldamine, sotsiaalhoolekande alavaldkondade korraldamine (nt avahooldus) • Tuumülesannete volitamine: jah • Institutsionaalne vorm: • Ühisasutus ametiasutusena • Teenuse volitamine teisele KOV üksusele • Volitamine eraõiguslikule juriidilisele isikule (nt MTÜ) • Rakendatavus Eestis: välisriikides on põhiliselt kasutatud seal, kus osalevad üksused on võrreldava suurusega. Eestis on ühisasutuse õiguslikud alused üldised ja ebamäärased, sama teistele KOV üksustele volitamisega. Delegeerimine MTÜ-le eeldab volitusnormi seaduses.

10. Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja piirid: olulisemad koostöömudelid (3) • ÜHINE TUGITEENUSTE KORRALDAMINE • Valdkondlik näide: raamatupidamine, hankekorraldus, e-teenused • Tuumülesannete volitamine: üldjuhul ei • Institutsionaalne vorm: • Ühisasutus • Teenuse volitamine teisele KOV üksusele • Volitamine eraõiguslikule juriidilisele isikule, sh maakondlikule liidule • Rakendatavus Eestis: ei ole vahetult seotud elanikele teenuse osutamisega. Ühisasutus ja teistele KOV üksustele volitamine – õiguslikud alused ebamäärased. Maakondlik liit ei pruugi olla teenusepiirkonnana sobiv.

11. Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja piirid: olulisemad koostöömudelid (4) • ÜHINE INFRASTRUKTUURI HALDAMISEGA SEOTUD TEENUS • Valdkondlik näide: hooldekodud, koolid, lasteaiad, raamatukogud, kogukonnakeskuses, huvikeskused, noortekeskused • Tuumülesannete volitamine: üldjuhul ei • Institutsionaalne vorm: • Ühisasutus • Teenuse volitamine teisele KOV üksusele • Volitamine eraõiguslikule juriidilisele isikule • Rakendatavus Eestis: Ühisasutus ja teistele KOV üksustele volitamine – õiguslikud alused ebamäärased. Delegeerimine MTÜ-le teenuse osutamise korral. Võimalik ka FOCJ mudeli rakendamine (nt hooldekodud).

12. Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja piirid: olulisemad koostöömudelid (5) • ÜHINE JÄRELEVALVE JA VÄÄRTEOMENETLUSE KORRALDAMINE • Valdkondlik näide: ehitusjärelevalve, keskkonnajärelevalve, teehoiutööde järelevalve • Tuumülesannete volitamine: jah • Institutsionaalne vorm: • Ühisasutus ametiasutusena • Teenuse volitamine teisele KOV üksusele • Koordineeritud tegevus (nt ühisametnik) • Rakendatavus Eestis: ülesanded ei ole omavalitsusspetsiifilised. Ühisasutus ja teistele KOV üksustele volitamine – õiguslikud alused ebamäärased. Ühisasutus on eeskätt mõeldav keskuspiirkondade teeninduspiirkonnas, kus töömaht eeldab ametiasutuse moodustamist. Ühisametniku korral võivad ilmneda koordineerimisprobleemid.

13. Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja piirid: olulisemad koostöömudelid (6) • ÜHINE SPETSIIFILIST OSKUST NÕUDVATE ÜLESANNETE TÄITMINE JA NENDES KÜSIMUSTES MENETLUSE KORRALDAMINE • Valdkondlik näide: ehitus- ja planeerimine, sotsiaalhoolekanne (nõustamine, eriettevalmistusega sotsiaaltöö) • Tuumülesannete volitamine: üldjuhul jah • Institutsionaalne vorm: • Ühisasutus ametiasutusena • Teenuse volitamine teisele KOV üksusele • Maakondlik omavalitsusliit • Koordineeritud tegevus (nt ühisametnik, delegeerimine MTÜ-le) • Rakendatavus Eestis: Ühisasutus ja teistele KOV üksustele volitamine – õiguslikud alused ebamäärased. Tuumülesanded jäävad reeglina iga KOV pädevusse, sooritushaldus volitatakse. Maakonnaliit ei pruugi olla sobiv teeninduspiirkond .

14. Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja piirid: olulisemad koostöömudelid (7) • ÜHINE KONKREETSE KOHALIKU ELU ÜLESANDE ISESEISEV OTSUSTAMINE JA KORRALDAMINE • Valdkondlik näide: ühistransport • Tuumülesannete volitamine: jah • Institutsionaalne vorm: avalik-õiguslik juriidiline isik • Rakendatavus Eestis: tähendab otsustusõiguse täielikku üleandmist koostööinstitutsioonile. Eestis õigusnormid ja sobiva juriidilise isiku vorm puuduvad. Eeldab eraldi seaduse vastuvõtmist ja sundkoostööd.

15. Eesti valdade ja linnade koostöövõimalused ja piirid: kokkuvõte • Ülesande volitamine teisele KOV üksusele – täpsemad regulatsioonid seadustes puuduvad • Ühisasutus – ühisasutuse konkreetsem õiguslik regulatsioon puudub. Eestis mõistetakse ühisasutuse all valdavalt halduslepingu alusel tegutsevat struktuuriüksust, mis ei ole eraldiseisev juriidiline isik. Ühisasutuse moodustamine tähendab volikogude otsuseid ning asutuse juhtimise ja finantseerimise küsimustes kokkulepete saavutamist. • Eestis kehtiv õigusruum ei näe ette koostööd avalik-õigusliku juriidilise isiku vormis

16. Sundkoostöö võimalikkus Eesti õigusruumis (1) • Kohustuslik koostöö ei ole iseenesest vastuolus vabatahtliku koostöö põhimõttega • Sundkoostöö tähendab kindlasti osalist kohaliku autonoomia riivet • Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu üleande täitmine omavalitsusüksusele kohustuslikuks kui see on enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud eesmärgi saavutamiseks

17. Sundkoostöö võimalikkus Eesti õigusruumis (2) • Põhiseadus ei välista, et riik võib teatud ülesannete osas kehtestada miinimumnõuded, sh teenuspiirkonna ning sätestada sundkoostöö teenuse tagamisel. • Põhiseaduse ja kohaliku omavalitsuse autonoomiaga oleks vastuolus see, kui valdav osa kohaliku elu tuumülesannetest loetakse nn sundkoostöö ülesanneteks ning funktsioone tuleks üle anda nii ulatuslikult, et üksus ise muutuks funktsioonivõimetuks.

18. Kokkuvõte • KOOSTÖÖD TAKISTAVAD INSTITUTSIONAALSED JA ÕIGUSLIKUD TEGURID • Teenuse korraldamisele või ülesande täitmisele suunatud koostöö alused seadustes lakooniliselt sätestatud, sellest tulenev halduspraktika puudus • MTÜ ja SA teenuse korraldamise vormina ei arvesta KOV kui avaliku institutsiooni eripäraga • Avaliku halduse ülesannete täitmise volitamine haldusvälisele eraõiguslikule juriidilisele isikule on piiratud ning teatud ülesannete volitamine ei ole lubatav • Juristiktsioonilisi ülesandeid nagu väärteomenetlus ei saa eraõiguslikule juriidilisele isikule volitada (sh maakondlikule omavalitsusliidule) • MTÜ-de otsustusprotsessi sobimatus

19. Kokkuvõte • KOOSTÖÖMUDELITE RAKENDAMISE PIIRID • Koordinatsiooniprobleem • Kohaliku autonoomia riive • Demokraatliku vastutuse küsimus Edukalt toimivad koostöömudelid on tulemusliku haldusreformi nurgakivi!