OSNOVI FINANSIJA

1. OSNOVI FINANSIJA Predmetni nastavnik : Prof. dr MARKO IVANIŠ Nedelja 11 – Nefiskalni javni prihodi i budžet

2. NEFISKALNI JAVNI PRIHODI • Za razliku od fiskalnih javnih prihoda, nefiskalni (privredni) javni prihodi čine specifičnu vrstu javnih prihoda. Oni se još nazivaju i originarni javni prihodi. Njihova osnovna karakteristika sastoji se u tome što se ostvaruju po osnovu državnog (javnog) vlasništva nad ekonomskim dobrima ili po osnovu delatnosti države i njenih organa. • Iz grupe nefiskalnih javnih prihoda najveći značaj imaju sledeći prihodi : (1) Domenski prihodi (2) Prihodi državnih ustanova (3) Prihodi državnih preduzeća • (1) Domenski prihodi - podrazumevaju prihode koje država ostvaruje po osnovu svojinskog raspolaganja imovinom. Ova vrsta prihoda se može sticati : (a) prodajom imovine, (b) davanjem imovine u zakup, ili (c) korišćenjem imovine, odnosno njenom ekonomskom eksploatacijom. (NPR. u pojedinim zemljama u tranziciji, postoji državna imovina u obliku velikih kompleksa poslovnog prostora koji se nedovoljno koristi, pa se izdaje).

3. (2) Prihodi od državnih ustanova - predstavljaju javne prihode koji se ostvaruju od delatnosti državnij (javnih) ustanova (NPR. ustanove kulture, obrazovanja, nauke, zdravstva itd). Ovde se radi o javnim ustanovama koje su neprofitnog karaktera čije se finansiranje ostvaruje iz budžeta. Međutim, treba pomenuti da državne i javne ustanove mogu da ostvaruju i druge vrste prihoda, baveći se različitim sporednim aktivnostima, ali ti prihodi nemaju karakter javnih prihoda o kojima se ovde govori. • (3) Prihodi državnih preduzeća - predstavljaju prihode koje ostvaruju državna preduzeća. Ova vrsta nefiskalnih javnih prihoda upravo ima najveći značaj. Brojni su motivi i razlozi osnivanja državnih preduzeća, ali su najčešće ekonomske, socijalne i finansijske prirode. Međutim, najveći razlog osnivanja državnih preduzeća je socijalno-poliotičke prirode. Naime, država osniva preduzeća u cilju zaštite zdravstvenih interesa stanovništva, razvoja željenih demografskih trendova, rešavanja javnih komunalnih problema itd. U svim tim delatnostima, nije realno očekivati zainteresovanost privatne inicijative, budući da cene usluga nisu uvek u stanju da pokriju rashode poslovanja, dok država ima interesa da te cene drži na nižem nivou.

4. PRIHODI NA KREDITNOJ OSNOVI(JAVNI ZAJAM) • Javni zajam predstavlja oblik javnih prihoda koji ostvaruje država kod mosilaca dohotka ili kod emisione ustanove, a radi postizanja određenih javnih ciljeva, odnosno zbog pokrića javnih rashoda. Naime, država pristupa emisiji javnog zajma u cilju pokrića debalansa u budžetu. Zbog toga, zajam predstavlja vanredni izvor sredstava za finansiranje javnih potreba. • Novčana sredstva koja država pribavlja po osnovu javnog zajma za nju predstavljaju obavezu vraćanja pozajmljenih sredstava. Deugim rečima, zajam znači da je država kreirala dug koji ona kao dužnik mora ispuniti prema poveriocima. Na ovaj način dolazi se do kategorije (pojmova) “javni zajam” i “javni dug”. S tim u vezi, treba reći da se ova dva pojma najčešće u finansijskoj literaturi identifikuju. • Međutim, između javnog zajma i javnog duga ne mora uvek postojati znak jednakosti, jer “javni dug” predstavlja pojam širi od pojma “javnog zajma”. To proizlazi iz činjenice da država može imati neku obavezu plaćanja tj. duga nevezano od državnog zajma.

5. Osim navedenih razlika u širini pojma javnog i javnog zajma, treba imati u vidu i činjenicu da se pod “javnim dugom” obično podrazumeva skup zajmova koje je emitovala država radi postizanja budžetskih ciljeva. Pri tome, “javni zajam” predstavlja samo metod kojim se to postiže. Sledstveno tome, proizlazi da se javni zajmovi i ne mogu smatrati pravim javnim prihodom kao što su porezi, takse i prihodi od državnih preduzeća. • U kontekstu navedenog, zajmovi su samo anticipiranje prihoda. To znači da kada su državi hitno potrebna velika sredstva koja ne može fiskalno pribaviti, onda će ih ona odmah pozajmiti, pa će kasnije stvarnim (pravim) javnim prihodima postepeno da vraća tako kreiran dug i plaća kamatu. Na osnovu toga, sledi zaključak da između stvarnih (pravih) javnih prihoda i javnog duga postoji organska veza, jer se javni dug ne može realizovati bez pravih javnih prihoda (poreza i privrednih prihoda države). • Međutim, javni zajam je danas postao jedan od osnovnih oblika vanrednih prihoda savremene države. Na taj način, on predstavlja značajan instrument ekonomske intervencije u privredi i finansijskom sistemu zemlje.

6. Osnovne karakteristike javnog zajma su sledeće : (1) Javni zajam je destinirani prihod države ; (2) javni zajam vanredni prihod države ; (3) Javni zajam je dobrovoljan u ugovornoj formi ; (4) javni zajam je povratan, uz plaćanje ugovorene kamate. • U savremenim privredama javni zajam se danas redovno javlja kao značajan izvor prihoda u državnim finansijama, ali ne sa jedinim ciljem uspostavljanja budžetske ravnoteže, već i kao veoma pogodan i efikasan instrument ekonomske politike države.

7. a) Uzroci stvaranja javnog duga • U situaciji kada država raspolaže čitavim nizom različitih instrumenata za prikupljanje javnih prihoda, postavlja se pitanje u kojim će slučajevima ona pribeći javnom dugu. S tim u vezi, finansijska teorija izdvaja nekoliko osnovnih razloga za stvaranje javnog duga koji se ogledaju u sledećem : (1) Vanredni i veliki javni rashodi države (čini najvažniji razlog); (2) Ekonomski intervencionizam države u privredi ; (3) Vremensko nepoklapanje formiranja javnih rashoda i prihoda ; (4) Stalni budžetski deficit koji se ne može pokriti redovnim prihodima. • U kontekstu navedenog, prvi navedeni razlog je najvažniji, jer danas u savremenoj državi nije moguće stalno rastuće javne rashode pokriti samo porezima. Analogno tome, država lakše pristupa formiranju javnog duga. • U pogledu prirode i uzroka nastanka javnog duga, mogu se izdvojiti dva osnovna teorijska pravca, to su : (a) Klasična teorija javnog duga (b) Savremena terija javnog duga.

8. (a) Klasična teorija javnog duga - u potpunosti odbacuje javni dug, a kada ga prihvata onda je to vezano samo za uspostavljanje ravnoteže u budžetu. Zgovornici ove teorije osporavaju javni dug sledećim argumentima : (1) Odsustvo racionalnog gazdovanja državnom imovinom ; (2) Rasipništvo u upotrebi tako prikupljenih javnih sredstava ; (3) Ograničavanje slobodnog privrednog razvoja ; (4) Lako zaduživanje sa mogućnošću bankrotstva državne blagajne. • (b) Savremena teorija javnog duga - posmatra javni dug kao značajan instrument finansijske i razvojne politike države. Zagovornici ove teorije potrebu postojanja javnog duga opravdavaju sledećim argumentima : (1) Moderna država bez sredstava javnog duga ne bi mogla vršiti svoje funkcije ; (2) Sredstva javnog duga upotrebljena za proizvodne svrhe sama stvaraju sredstva za otplatu javnog duga, čime jača ukupan privredni potencijal zemlje ; (3) Sredstva javnog duga upotrebljena u proizvodne svrhe jačaju materijalnu osnovu države ; (4) Javnim dugom se mogu u vrlo kratkom roku prikupiti mnogo vreća sredstva nego porezima ; (5) Javni dug zaključen u inostranstvu povećava domaću (nacionalnu) akumulaciju ; (6) Najveći deo javnog duga pokriva generacija koja ga stvara, uglavnom iz svog nacionalnog dohotka, dok manjim delom to predstavlja teret budućih generacija jer se radi uglavnom o kratkoročnom javnom dugu.

9. U razvijenim tržišnim privredama - uloga i značaj javnog duga postaje sve veći, pogotovo što u ovim privredama postoje veoma razvijena finansijska tržišta na kojima se vrši prodaja i kupovina obveznica javnog duga. Takođe, ovim aktivnostima se reguliše i novčani opticaj i likvidnost privrede, odnosno vrši se monetarna kontrola. Sledstveno tome, odnos javnog duga prema ukupnim javnim rashodima i društvenom proizvodu u svim savremenim privredama je veoma visok, a po stanovniku dostiže visinu koja odgovara skoro visini nacionalnog dohotka jedne srednje razvijene zemlje. • U privredama zemalja u tranziciji - uloga i značaj javnog duga je mali. Kao osnovni razlog nedovoljnog korišćenja javnog duga u ovim zemljama navodi se : nizak nivo privrednog razvoja, mali per capita dohodak, nedovoljno razvijeno finansijsko tržište, nerazvijen bankarski sistem, nepostojanje finansijskih navika stanovništva i otežan plasman državnih obligacija. Zbog svega toga, ove zemlje umesto javnog duga najčešće koriste direktnu emisiju bankarskog sistema, zbog čega je učešće javnog duga u društvenom proizvodu izuzetno nisko.

10. b) Vrste i klasifikacija javnog duga • U finansijskoj literaturi se može naići na više klasifikacija javnog duga. Njihovo grupisanje u pojedine grupe omogućava detaljnu analizu i upoznavanje sa prednostima i nedostacima pojedinih vrsta javnog duga. Inače, javni dugovi su veoma nehomogena kategorija, budući da se radi o različitim vrstama i različitim specifičnostima ovog oblika prihoda države. • Analogno navedenom, najčešće se razlikuju sledeće vrste javnog duga : (1) Unutrašnji i spoljni javni dug (interni i eksterni) ; (2) Dobrovoljni, patriotski i prinudni javni dug ; (3) Kratkoročni, srednjoročni i dugoročni javni dug ; (4) Rentni i amortizacioni javni dug ; (5) Produktivni i neproduktivni javni dug. • Imajući u vidu značaj navedene klasifikacije javnog duga, u nastavku izlaganja ćemo u najkraćim crtama bliže pojasniti značenje pojedinih kategorija javnog duga (zajma).

11. (1) Unutrašnji i spoljni javni dug - kao kriterijum za podelu služi teritorija kojoj pripadaju upisnici javnog zajma, a to mogu biti domaći ili strani subjekti. Unutrašnji javni dug zaključuje se na domaćem tržištu i u domaćoj valuti, dok se spoljni javni dug zaključuje na inostranom tržištu i u stranoj valuti. Zajmove u inostranstvu, država zaključuje najčešće preko banaka ili bilateralno, kod Vlade druge države. • (2) Dobrovoljni, patriotski i prinudni javni dug - kao kriterijum za podelu služi dobrovoljnost, koja se zasniva na osnovnim interesima upisnika zajma. Dobrovoljni zajmovi se zasnivaju na principu dobrovoljnosti i predstavljaju sporazum države i pravnih ili fizičkih lica, gde postoji zajednički interes najčešće u vidu više kamatne stope, poreskih olakšica i drugih pogodnosti. Patriotski zajmovi se takođe zasnivaju na dobrovoljnosti ali se upisnici zajma ne rukovode ličnim interesom (kamata, poreske olakšice) već zajam upisuju iz patriotskih osećaja. Prinudni javni zajamovi su oni kada država jednostrano određuje ko i koliko mora da upiše zajma. Elementi prinude čine ove zajmove bliskim porezima, ali se od njih razlikuju jer se vraćaju uz plaćanje kamate.

12. (3) Kratkoročni, srednjoročni i dugoročni javni dug - kao kriterijum za podelu služi vreme vraćanja zajma, odnosno broj godina za koje zajam treba da se isplati. Kratkoročni zajmovi, najčešće se emituju sa rokom vraćanja do 5 godina. Srednjoročni zajmovi se emituju sa rokom otplate od 5-15 godina, dok se dugoročni zajmovi zaključuju sa rokom vraćanja dužim od 15 godina. • (4) Rentni i amortizacioni javni dug - kao kriterijum za podelu služi način otplate zajma. Kod rentnog javnog duga, država kao dužnik preuzima obavezu plaćanja ugovorene kamate, dok u pogledu glavnice rezerviše sebi pravo da to učini onda kada joj to bude omogućavala finansijska situacija u budžetu. Kod amortizacionog javnog duga, postoji obaveza države već kod formiranja duga u smislu da ga ona prem autvrđenom planu amortizacije otplati uz plaćanje odgovarajuće kamate. S tim u vezi, amortizacioni javni dug ima prednosti jer se unapred znaju godišnje obaveze države i što se te njene obaveze gase u određenom roku. U pogledu roka otplate amortizacioni zajmovi se dele na : (a) zajmove sa promenljivim rokom otplate, i (b) tajmove sa fiksnim rokom otplate. Pri tome, dominiraju ovi drugi, sa fiksnim rokom i planom otplate.

13. (5) Produktivni i neproduktivni javni dug - kao kriterijum za podelu služi osnovna svrha zaključivanja javnog zajma. Kod produktivnih javnih zajmova, sredstva se koriste u produktivne svrhe što ih sa ekonomskog aspekta čini potpuno opravdanim. Naime, ova sredstva se upotrebljavaju u reproduktivne svrhe čime se povećava i materijalna baza nacionalne privrede. Kod neproduktivnih javnih zajmova, upotreba sredstava ne dovodi do povećanja materijalne baze privrede, što znači da se ne stvara osnova iz koje bi ova sredstva bila vraćena. • Na kraju, opravdano je osvrnuti se i na pitanje kakve su perspektive u razvoju i značaju javnog duga. S tim u vezi, moglo bi se reći, da će delovanje javnog duga u savremenim privredama postajati sve značajnije, što će zavisiti od delovanja mnogih faktora kao što su : (a) struktura javnog duga prema upisnicima, (b) visina javnog duga prema ukupnim javnim rashodima, (c) opšte stanje nacionalne privrede i očekivana buduća kretanja, (d) socijalni i politički odnosi u jednoj zemlji, (e) razvijenost politike otvorenog tržišta i njegova uloga u sistemu kreiranja novca.

14. c) Emisija javnog duga • Pojam emisije javnog duga podrazumeva metode kojima se država služi da bi uručila obveznice svoga duga poveriocima. U literaturi se obično navode dve osnovne metode emisije javnog duga, to su : (a) Direktni metod emisije javnog duga (b) Indirektni metod emisije javnog duga. (a) Direktna emisija javnog duga - obično se sprovodi u razvijenim privredama koje poseduju razvijenu štednju i finansijska tržišta. Direktna emisija znači da državni organi sami ustupaju obveznice javnog duga fizičkim i pravnim licima za odgovarajući novčani iznos. Ovaj metod formiranja javnog duga veoma je efikasan, pri čemu se izbegava plaćanje visoke provizije bankama za njihove usluge. • Dakle, obveznice javnog duga neposredno se uručuju upisnicima zajma čime se izbegava preprodaja i sprečavaju se špekulativne aktivnosti vezano za obveznice javnog duga. Direktna emisija javnog duga predstavlja najracionalniji i najbolji način emisije javnog duga.

15. Osnovne prednosti - direktnog metoda emisije javnog duga su sledeće : (1) Izbegava se mogućnost špekulacije obveznicama ; (2) Mali su troškovi, jer se izbegava posredovanje banaka ; (3) Sigurnost kontrole i izbegavanje eventualne inflacije. • Osnovni nedostaci - direktnog metoda emisije javnog duga su sledeće : (1) Država preuzima na sebe ogroman posao oko publikovanja svih elemenata koji su relevantni za upis javnog zajma ; (2) Novčana sredstva koja se pribavljaju direktnom emisijom država ne može prikupiti odjednom u planiranom iznosu, već se sredstva prikupljaju njihovim postepenim prilivom; (3) Država preuzima na sebe kompletan politički i finansijski rizik, vezano za emitovanje i realizaciju javnog duga.

16. (b) Indirektna emisija javnog duga - svodi se na to da se javni dug ustupa po utvrđenoj ceni bankama ili bankarskom konzorcijumu. Pri tome, banke isplaćuju zajam odmah, a kasnije formiraju sredstva preprodajom obveznica fizičkim i pravnim licima. S tim u vezi, banke nalaze interes u zaradi koja nastaje na razlici između plaćenog kursa i onog kursa po kojem banke prodaju obveznice javnog duga. • Osnovne prednosti - indirektne emisije javnog duga su sledeće : Država odmah dolazi do celokupnog iznosa državnog zajma. • Osnovni nedostaci - indirektne emisije javnog duga su sledeće : Bankama se omogućava da na razlici kurseva obveznica javnog duga ostvaruju velike zarade, koje u krajnjoj instanci plaćaju poreski obveznici. • Metod indirektne emisije javnog zajma država najčešće korsti kada nije sigurna da će upisati potrebnu (planiranu) sumu sredstava. Prilikom emisije javnog duga, bez obzira na izabrani metod emisije, država je obavezna da javno objavi uslove zajma kako bi se svi potencijalni upisnici zajma sa njima blagovremeno upoznali.

17. d) Amortizacija javnog duga • Amortizacija ili gašenje javnog duga predstavlja završnu fazu u finansiranju države ovim instrumentom javnih prihoda. Amortizacija javnog duga označava radnje vezano za vraćanje zajma. Pri tome, ovaj pojam obuhvata vraćanje glavnice i kamate. • Osnovni razlozi zbog kojih je neophodna amortizacija javnog duga uglavnom se ogledaju u sledećem : (1) Ako država ne bi vraćala javni dug, to bi dovelo do preteranog rasta dugova, što bi uslovilo da javni dug značajno opterećuje državni budžet. (2) Ako se javni dug ne bi amortizovao, onda bi nosioci dohotka odbili da upisuju javni dug u budućim emisijama javnog duga, što bi primoralo državu da traži i druge izvore sredstava i to po nepovoljnijim uslovima. (3) Ekonomski razlozi amortizacije javnog duga imaju poseban značaj, jer amortizacija javnog duga predstavlja stalan instrument ekonomske politike zemlje. (4) Država mora čuvati javni dug kao osnovni izvor sredstava za finansiranje vanrednih slučajeva. Ona to čini kroz sistem amortizacije i gašenja javnog duga u periodima razvoja i prosperiteta, što joj omogućava da javni dug eventualno ponovo koristi u periodima privredno-finansijskih kriza koje se ciklično javljaju u toku privrednog razvoja svake zemlje.

18. Kod otplate javnog duga ne postoji jedan način za otplatu glavnice i isplatu kamate, već nekoliko. To znači da ima i više amortizacija javnog duga. Sledstveno tome, treba reći da se danas najčešće koriste sledeći oblici amortizacije javnog duga : (1) Direktna (neposredna) amortizacija ; (2) Indirektna (posredna) amortizacija ; (3) Ugovorna amortizacija ; (4) Automatska amortizacija ; (5) Fakultativna amortizacija ; (6) Monetarn amortizacija. (1) Direktna (neposredna) amortizacija javnog duga - postoji onda kada se javni dug vraća neposredno poveriocima ili upisnicima putem aniteta. • (2) Indirektna (posredna) amortizacija javnog duga - sprovodi se preko kupovine i prodaje efekata duga (obveznica duga) preko berze HoV.

19. (3) Ugovorna amortizacija javnog duga - sprovodi se tako što država isplaćuje zajam putem amortizacionog plana i to svake godine. • (4) Automatska amortizacija javnog duga – vrši se preko tzv. specijalne “amortizacione kase” koju država dotira svake godine u cilju otplate javnog duga. Naime, amortizaciona kasa na berzi HoV redovno godišnje otkupljuje obveznice javnog duga da bi ih odmah unovčila (ili dalje čuvala). Ovaj način amortizacije javnog duga ima dosta nedostataka, ali njegova je osnovna prednost u tome što omogućava brzu i progresivnu amortizaciju, čime se progresivno smanjuje javni dug. • (5) Fakultativna amortizacija javnog duga - znači zadržavanje prava države da ne otplaćuje glavnicu javnog duga i kamatu u uslovima poremećenih društveno-ekonomskih uslova (privredne krize, rat i sl.). Naravno, posle normalizacije prilika, otplata javnog duga se redovno nastavlja. • (6) Monetarna amortizacija javnog duga - javlja se u uslovima inflacije, kroz procese depresijacije novca ili pada vrednosti nacionalne valute. Međutim, finansijska teorija ne prihvata ovaj način amortizacije javnog duga.

20. BUDŽET • Sve prikupljene javne prihode tj. poreze, doprinose, takse i druge oblike javnih prihoda, potrebno je rasporediti na određene korisnike i za utvrđene namene. Zbog toga, neophodno je da u finansijskom sistemu svake države postoje određene finansijske institucije (institucije za finansiranje javnih rashoda). Analogno tome, teorija i praksa savremenih država poznaju brojne institucije javnih finansija : budžet, fondovi, finansijski programi, podračuni itd. Međutim, nema sumnje da je ubedljivo najznačajnija institucija javnih finansija budžet, budući da on predstavlja osnovni, a često i jedini instrument finansiranja javnih rashoda u savremenim državama. • Budžet predstavlja instituciju za finansiranje javnih rashoda za koju ne postoji jedinstvena definicija. Međutim, ne upuštajući se u mnogobrojne rasprave o različitim definicijama budžeta, u nastavku izlaganja treba pomenuti samo nekoliko najprihvatljivijih definicija. U tom smislu, postoji nekoliko značajnih definicija, kao npr. : “Budžet je sistematski prikaz prihoda i rashoda određene države ili uže društveno-političke zajednice za određeno plansko razdoblje tj. za jednu budžetsku godinu”.

21. Osim prethodno navedene definicije, danas je takođe veoma prihvaćena i definicija koja budžet definiše n asledeći način : “Budžet je osnovna finansijska institucija svake političko-teritorijalne zajednice kojom se planski predviđaju novčani rashodi i prihodi, shodno karakteru proizvodnih odnosa za neposredne i perspektivne zadatke, a koju sankcioniše predstavničkotelo”. Kao što se vidi, ova definicija ukazuje na spregu između budžeta, poliitčkog tela i vladajućih odnosa u proizvodnji koji uslovljavaju i nalažu njegove zadatke, u zavisnosti od konkretnog stanja ovih odnosa. • Postoje i brojne druge definicije budžeta, ali je u njima redovno prisutno nekoliko osnovnih zajedničkih elemenata. Pri tome, osnovne zajedničke crte svih važnijih definicija budžeta uglavnom se ogledaju u sledećem : (1) Budžet je javni akt, jer je finansijski instrument javne vlasti ; (2) Budžet je planski akt, jer istovremeno predviđa prihode i rashode ; (3) Budžet obuhvata jednogodišnji period, jer se odnosi na jednu godinu ; (4) Budžet sadrži i karakteristike ekonomskih i političkih odnosa zemlje.

22. a) Budžetska načela • Pri sastavljanju budžeta, kao i u procesu njegovog izvršenja primenjuju se različita načela koja su usvojena od strane finansijske teorije i prakse. Pri tome, specifičnosti svake države određuju kojim će se budžetskim načelima dati odgovarajuće mesto u budžetskom zakonodavstvu. Zbog toga, političke, ekonomske, socijalne i druge konsideracije značajno utiču na to koja će budžetska načela imati predominantan i relevantan značaj u proceduri predlaganja, donošenja i izvršenja budžeta, a od kojih će budžetskih načela država morati manje ili više odstupiti. • Među brojnim budžetskim načelima (principima) navešćemo samo on anačela koja se u finansijskoj teoriji izdvajaju kao najznačajnija, to su : (1) Načelo budžetske javnosti ; (5) Načelo budžetske specijalizacije ; (2) Načelo budžetske potpunosti ; (6) Načelo budžetske periodičnosti ; (3) Načelo budžetske tačnosti ; (7) Načelo budžetske jasnoće ; (4) Načelo budžetske ravnoteže ; (8) Načelo budžetske javnosti.

23. (1) Načelo budžetskog jedinstva - zahteva da svi javni prihodi, kao i svi javni rashodi jedne poliitčko-teritorijalne jedinice moraju da budu prikazani u jednom budžetu. Na taj način, omogućava se dobijanje što celovitijeg uvida u stanje državnih finansija i finansijsku aktivnost države. • Međutim, ovde treba napomenuti da savremena finansijska teorija umesto klasičnog načela “budžetskog jedinstva” uvodi novo budžetsko načelo, a to je “načelo budžetskog pluralizma” koje podrazumeva više paralelnih budžeta. Ova pojava je direktna posledica državnog intervencionizma u privredi i sve češćeg uključivanja budžeta u anticikličnu ekonomsku politiku savremene države. • (2) Načelo budžetske potpunosti (univerzalnosti) - pretpostavlja da su u budžetu prikazani svi javni prihodi i svi javni rashodi. Oni mogu biti prikazani na dva načina : (a) metodom bruto budžeta (koja se sastoji u ukupnom bruto iskazivanju svih javnih prihoda i rashoda), i (b) metodom neto budžeta (koja se sastoji u prikazivanju viška prihoda na rashodima za svakog korisnika budžetskih sredstava). Bruto metod je potpuniji i pravilniji.

24. (3) Načelo budžetske tačnosti (realnosti) - podrazumeva potrebu da se javni prihodi i javni rashodi koji se iskazuju u budžetu iskažu što realnije i što tačnije. Drugim rečima, načelo budžetske tačnosti insistira da se razlika koja se može pojaviti između planiranih budžetskih prihoda (i rashoda) i izvršenih budžetskih prihoda (i rashoda) svede na minimum. To predstavlja jedan od osnovnih imperativa korektne finansijske politike države. • Da bi se postigla što veća tačnost u planiranju budžetskih prihodai rashoda, primenjuju se tri osnovna metoda, to su : (a) Direktna metoda - ogleda se u tome što se odgovarajućim organima ostavlja potpuna sloboda u postupku utvrđivanja budžetskih prihoda i rashoda za svaku godinu. (b) Automatska metoda - ogleda se u tome što se pri sastavljanju i predlaganju budžeta uzima u obzir ostvarenje budžeta iz ranijih godina. (c) Metoda majoracije - ogleda se u tome što se porast društvenog proizvoda kao i budžetskih prihoda iz nekoliko prethodnih godina predividi i za godinu za koju se budžet donosi (na bazi prosečnih veličina).

25. (4) Načelo budžetske ravnoteže - podrazumeva da su javni rashodi u budžetu uravnoteženi sa javnim prihodima iskazanim u budžetu. Ako se pojavi višak prihoda onda se javlja budžetski suficit, a ako se pojavi manjak prihoda onda se javlja budžetski deficit. Načelo budžetske ravnoteže se ugrađuje u sve savremene budžete. • (5) Načelo budžetske specijalizacije - postavlja kao imperativ da prihodi i rashodi u budžetu moraju biti izneti na bazi jedne određene specifikacije koja treba da omogući da se odobrena sredstva u budžetu troše i to : (a) U utvrđenom iznosu - kvantitativna specijalizacija ; (b) Za utvrđene svrhe - kvalitativna specijalizacija ; (c) U okviru određenog vremena - vremenska specijalizacija. (6) Načelo budžetske periodičnosti - zahteva da se budžet donosi za jedan određeni vremenski period, a teorija i praksa su pokazale da je to period od jedne godine. Pri tome, kalendarska godina i budžetska godina ne moraju se poklapati.

26. Jednogodišnji period trajanja budžeta prihvata se kao najoptimalnije rešenje. Ako u toku godine dođe do promena u budžetskim prihodima, onda se obavlja tzv. “rebalans budžeta” (isparvka budžeta). Rebalans budžeta se mora izvršiti ako se u toku budžetske godine smanje prihodi zbog čega se neće moći pokriti rashodi. • (7) Načelo budžetske jasnoće - podrazumeva grupisanje na jedinstven način svih prihoda prema izvorima i svih rashoda prema njihovoj nameni. (a) Grupisanje i podela prihoda može se izvršiti prema : - Od koga se prihodi ubiraju - Putem kojih instrumenata se prihodi ubiraju - Putem kojih oblika se vrši ubiranje javnih prihoda. (b) Grupisanje i podela rashoda može se izvršiti : - Prema korisnicima (prema tzv. resornom principu) - Prema vrstama rashoda (prema tzv. funkcionalnom principu)

27. (8) Načelo budžetske javnosti - podrazumeva da se budžet izloži javnosti preko širokog sistema javnog informisanja. To znači da budžetska procedura oko donošenja budžeta mora biti javna. Analogno tome, prednost ovog budžetskog načela ogleda se u tome što je moguće vršiti kontrolu kako u procesu donošenj abudžeta, tako i u procesu izvršenja budžeta. Na taj način, dolazi do većeg uticaja širih slojeva stanovništva na donošenje budžeta i na politiku trošenja javnih rashoda.

28. b) Budžetski postupak • Posao oko izrade budžeta nalazi se u nadležnosti posebnog državnog aparata. Prilikom izrade budžeta mora se obaviti veoma obiman posao. To podrazumeva prikupljanje veoma raznovrsnih podataka koji se vezuju za budžet i to : (a) podataka iz oblasti javnih finansija, i (b) podataka o kretanju privrede uopšte. U tom smislu, pokušaćemo sagledati osnovne elemente budžetske procedure ili budžetskog postupka. S tim u vezi, treba reći da budžetski postupak ili budžetska procedura predstavlja skup postupaka, aktivnosti i poslova vezanih za sledeće : (1) Izrada budžeta (2) Donošenje budžeta (3) Izvršenje budžeta (4) Završni račun budžeta (5) Budžetska kontrola.

29. (1) Izrada budžeta - predstavlja prvu fazu kroz koju prolazi budžet u svom nastajanju. Pri tome, ova faza se sastoji iz sledećeg : (a) budžetske inicijative, (b) planiranja prihoda i rashoda, i (c) izrade predloga budžeta. • (a) Budžetska inicijativa - poverena je najvišem državnom organu koji je nadležan za obavljanje poslova iz oblasti javnih finansija (ministarstvo finansija). Posao oko sastavljanja budžeta počinje tako što što se najpre svim telima koja su vezana za budžet izdaje nalog za izradu predloga predračuna, koji se mora dostaviti u ostavljenom roku. • (b) Planiranje prihoda i rashoda - pretpostavlja njihovo predviđanje sa najvećom mogućom tačnošću. Pri tome, mogu se koristiti subjektivne i objektivne metode planiranja. Subjektivne metode se odnose na korišćenje ličnog iskustva planera u analizi podataka iz prethodnog perioda. S druge strane, objektivne metode znače da se za predviđanje uzimaju podaci o stvarnom izvršenju budžeta, korigovani eventualnim promenama koje se predviđaju za naredni period.

30. (c) Izrada predloga budžeta - nastaje nakon postizanja ravnoteže budžeta. Naime, u ministarstvu finansija je organizovana posebna služba (direkcija budžeta) koja se bavi izradom predloga budžeta. Kada se u direkciji budžeta usaglase predlozi rashoda sa planiranim prihodima, onda ministarstvo finansija predlog budžeta iznosi pred Vladu, koja ga nakon sopstvenog pretresa upućuje parlamentu na usvajanje (odobrenje). • (2) Donošenje budžeta - odnosi se na proceduru usvajanja predloga budžeta od strane parlamenta (skupštine). To znači da se o predlogu budžeta koji je sačinila Vlada, raspravlja u skupštini (parlamentu), uz poštovanje propisane procedure i određene tehnike. • (3) Izvršenje budžeta - podrazumeva ostvarivanje javnih prihoda, s jedne strane, i finansiranje javnih potreba, s druge strane. Inače, proces izvršenja budžeta regulisan je pravnim propisima kojima se utvrđuje pravilno izvršenje budžetskog plana i sprečavanje nepravilnosti pri naplati prihoda i pri utrošku sredstava za javne rashode. Izvršenje budžeta se poverava organima uprave čije su funkcije ispunjenje plana prihoda i rashoda.

31. (4) Završni račun budžeta - predstavlja poslednju fazu jednog budžetskog ciklusa. Takođe, završni račun budžeta predstavlja instrument kojim se na kraju godine iskazuju svi ostvareni prihodi i ukupan raspored sredstava u budžetskoj godini koja je upravo istekla i za koju se donosi zavšni budžet. Završni račun budžeta donosi se po proceduri koja je veoma slična onoj koja važi za donošenje budžeta. Inače, značaj završnog računa budžeta ogleda se u tome što se predstavničkom telu daje mogućnost da razmotri i oceni kako je izvršn avlast države u praksi realizovala načela (principe) koje je ustanovila na samom početku budžetske godine. • (5) Budžetska kontrola - obuhvata sve novčane fondove namenjene državnom budžetu. Ova kontrola je višestruka i vrši se u različitim momentima budžetskog ciklusa, kako bi bili obuhvaćeni svi organi koji su angažovani u izvršenju budžeta. Najtipičniji oblici budžetske kontrole su sledeći : (a) administrativna kontrola, (b) sudska kontrola, interna kontrola, (d) ekstern akontrola, (e) prethodna kontrola, (f) naknadna kontrola, i (g) politička kontrola. (O bližem značenju istih pogledati u udžbeniku, na str. 267).

32. Mreža ključnih pojmova : Nefiskalni javni prihodi, domenski prihodi, prihodi državnih ustanova, prihodi državnih preduzeća, prihodi na kreditnoj osnovi javni zajam, javni dug, klasična teorija javnog duga, savremena teorija javnog duga, vrste javnog duga, emisija javnog duga, direktna emisija javnog duga, indirektna emisija javnog duga, amortizacija javnog duga, oblici amortizacije javnog duga, budžet, budžetska načela, budžetski postupak, izrada budžeta, donošenje budžeta, izvršenje budžeta, završni račun budžeta, budžetska kontrola.