Indice

1. Relatore:Donato A. Limone,professore di informatica giuridica,”La Sapienza”,Roma;docente di scienza dell’amministrazione, Università telematica TEL.MA, Roma Giornata di studio, Tuscania 15.5.2009 www.assotuscania.it info@assotuscania.it La legge 241/90: il diritto ad una amministrazione trasparente e semplificata(Le burocrazie per la felicità)

2. Indice • Premessa:finalità della Guida alla legge 241/90 • Parte prima:Principi e criteri della legge 241/90 • Parte seconda: Avvio e iter generale del procedimento • Parte terza:Diritti dei cittadini e delle imprese • Parte quarta:Obblighi degli Organi e dei dirigenti e responsabili degli uffici

3. Premessa FINALITA’

4. Perché una giornata di studio sulla trasparenza e la semplificazione? • Perché dopo 18 anni la legge 241/90 risulta applicata come un insieme di adempimenti formali ma non come una legge per una amministrazione moderna,efficiente,efficace,trasparente • La parte politica ha dato scarso impulso alla legge(la legge obbliga alla trasparenza,a tempi certi,alla qualità del servizio,quindi al controllo dell’operato della burocrazia):non c’è stata una sistematica verifica sull’attuazione della legge da parte dei dirigenti e dei dipendenti • La burocrazia ha determinato il quasi totale fallimento della legge(procedure lunghe e costose,modulistica indefinita,tempi e durata dei procedimenti stabiliti senza metodi,responsabilità “flessibile”,gestione discrezionale,scarsa attenzione all’utenza,ecc.)

5. Obiettivo della giornata di studio:una guida sulla 241/90 • Tracciare una linea guida per l’utenza al fine di fare conoscere alla stessa utenza i propri diritti e gli obblighi dell’amministrazione in tema di diritto di accesso, diritto di informazione, procedimenti amministrativi, di servizi e “stanare” quindi l’amministrazione su questi temi contribuendo alla formazione di un’amministrazione di qualità • Una amministrazione trasparente e semplificata comunica e dialoga meglio con i cittadini e le imprese • La “Guida” è di tipo generale e non intende essere esaustiva su tutte le problematiche relative alla legge 241/90

6. Le burocrazie a cosa servono? • Diamo una risposta ricorrendo alla nostra Costituzione (art.3: la burocrazia contribuisce ad eliminare gli ostacoli di ordine economico e sociale;art.97: i pubblici uffici sono organizzati per assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione; art.98: i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione); • All’art.197 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea,1972, 2008 (Cooperazione amministrativa fra gli Stati Membri e per l’attuazione dell’Unione nei diversi Paesi Membri); • All’art.41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, 2000 (Diritto ad una buona amministrazione): imparzialità; accesso al fascicolo che riguarda il cittadino; obbligo dell’amministrazione a motivare le proprie decisioni; durata ragionevole delle procedure amministrative. • Le burocrazie nei comuni e nelle province servono a sostenere l’azione per lo sviluppo socio-economico delle comunità locali(art.3 del dlgs 267/2000, Testo Unico delle Autonomie Locali). • L’azione amministrativa è retta dai principi di economicità, efficacia, pubblicità, trasparenza e secondo i principi dell’ordinamento comunitario (art.1 della legge 241/90) • Le burocrazie servono ad erogare ai cittadini e le imprese servizi di qualità per migliorare la qualità della vita.

7. Normative di riferimento • Legge 241/90 e successive modificazioni:regolamenta i procedimenti amministrativi ed il diritto di accesso agli atti e documenti • Decreto legislativo 267/2000:Testo Unico delle Autonomie Locali • Legge 150/2000:comunicazione istituzionale e trasparenza verso i cittadini e le imprese • Decreto legislativo 165/2001:principi di organizzazione delle P.A. e pubblico impiego • Decreto legislativo 82/2005 e successive modificazioni:Codice dell’Amministrazione Digitale

8. Parte prima PRINCIPI E CRITERI DELLA LEGGE 241/90

9. 241/90:principi e criteri di base • L’azione amministrativa è retta da 4 principi di base:economicità, efficacia, pubblicità, trasparenza • Il procedimento deve essere snello e semplice,in via eccezionale puo’ essere aggravato (ed è necessario motivare l’aggravamento) • La durata del procedimento deve essere certa • Per ogni procedimento c’è un responsabile • I soggetti interessati devono essere informati sull’avvio del procedimento oppure sul blocco del procedimento • I soggetti hanno diritto di partecipare al procedimento e di accedere agli atti • I procedimenti devono essere semplificati e razionalizzati

10. Economicità,(art.1, comma 1, legge 241/90) • L’azione amministrativa è economica se costa in modo ragionevole; se i costi strutturali e funzionali sono giustificati dalla stessa azione amministrativa; i procedimenti amministrativi devono essere semplici, chiari, finalizzati agli obiettivi di riferimento; se richiedono adeguate risorse umane (non eccessive risorse umane) per essere gestiti e conclusi;in definitiva, se il costo individuale e sociale non è elevato ed ingiustificato

11. Efficacia (art.1, comma1,legge 241/90) L’efficacia dell’azione amministrativa è il risultato ottimale della combinazione di elementi giuridici, fattuali, strumentali, organizzativi e funzionali che permettono ai soggetti interessati di raggiungere agevolmente ed in tempi certi gli obiettivi che si sono proposti nel presentare una istanza all’amministrazione

12. Pubblicità(art.1,comma1,legge 241/90) Gli atti della pubblica amministrazione (delibere, regolamenti, determine dei dirigenti, ecc.) sono pubblici e l’amministrazione deve assicurare la pubblicazione degli stessi con tutti i medi di diffusione (tradizionali e digitali). Il sito web dell’ente è il mezzo che permette la maggiore conoscenza degli atti.Un ente che non assicura la pubblicità degli atti con le tecnologie digitali non garantisce la pubblicità degli stessi

13. Trasparenza(art.1,comma1,legge 241/90) La trasparenza è il requisito fondamentale sulla quale si basano l’efficacia,la economicità, la pubblicità dell’azione amministrativa. La trasparenza permette di conoscere l’azione amministrativa ( iter, fasi, tempi, modulistica, istruttoria, provvedimento finale, norme di riferimento, responsabile del procedimento, ecc.)

14. Semplificazione dei procedimenti (segue) • Art.1,comma 2,legge 241/90: il procedimento non puo’ essere aggravato (se sì,solo motivando) • Art.14 e ss.legge 241/90: Conferenza dei servizi, quando sono interessati piu’ uffici o piu’ enti allo stesso procedimento

15. semplificazione • Art.18,comma 2, legge 241/90: dati, stati, fatti, qualità dei soggetti interessati al procedimento, già in possesso dell’amministrazione, non possono essere richiesti ulteriormente • Art.16 bis, comma 2 della legge 2/2009: conferma il principio dell’art.18, comma 2 della 241/90

16. Definizioni • Procedimento amministrativo • Provvedimento amministrativo • Documento amministrativo • Documento informatico • Documento amministrativo informatico • Interessati • Controinteressati • Posta elettronica certificata • Posta elettronica istituzionale • Protocollo e protocollo informatico • Istanza • Responsabile del procedimento • Durata • Conferenza di servizio • Accesso agli atti e documenti

17. Procedimento amministrativo • Atti ed attività dell’amministrazione, effettuati sulla base di una istanza presentata da un interessato o da parte di un ufficio della stessa amministrazione o di un’altra amministrazione,e strutturati in una sequenza logica e funzionale,con o senza mezzi informatici e telematici, finalizzati alla emanazione di un provvedimento amministrativo

18. Provvedimento amministrativo • Atto di una amministrazione ,conclusivo di un procedimento amministrativo ed avente rilevanza esterna e con effetti giuridici

19. Documento amministrativo e documento amministrativo informatico • Documento amministrativo:ogni rappresentazione comunque formata del contenuto di atti,anche interni,detenuti da una pubblica amministrazione,utilizzati ai fini dell’attività amministrativa. • Documento amministrativo informatico:la rappresentazione informatica di atti,fatti o dati giuridicamente rilevanti comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa

20. Interessati e controinteressati • Interessati: Tutti i soggetti portatori di un interesse concreto,attuale e giuridicamente rilevante alla emanazione del provvedimento amministrativo. • Controinteressati: tutti i soggetti,individuati o facilmente individuabili,portatori di un interesse concreto,attuale e meritevole di tutela,ai quali potrebbe derivare pregiudizio dall’emanazione del provvedimento amministrativo richiesto dagli interessati.

21. Posta elettronica certificata e posta elettronica istituzionale • Ogni sistema di posta elettronica nel quale è fornito al mittente documentazione elettronica attestante l’invio e la consegna di documenti informatici(Codice dell’Amministrazione digitale, dlgs 82/2005,art.45 e ss.) • La posta elettronica messa a disposizione dall’amministrazione per ricevere ed inviare documenti con la certezza del tempo dell’invio e della consegna dei documenti agli interessati

22. Protocollo e protocollo informatico • La funzione di protocollo è quella di certificare,con valore legale, la data e l’ora di ricevimento o di invio dei documenti da parte dell’amministrazione • Il protocollo informatico effettua tutte le operazioni sopra indicate in modo digitale:ricevimento di documenti tramite email;certificazione legale del tempo di ricevimento;invio dei documenti digitali ai responsabili dei procedimenti

23. Istanza • Art.2,comma1 della legge 241/90 • Con una istanza il soggetto interessato chiede (manifesta la volontà) di ottenere un provvedimento che lo riguarda (concessione,licenza,l’accesso agli atti e documenti per i quali ha un interesse legittimo,ecc.)

24. Parte seconda AVVIO E ITER GENERALE DEL PROCEDIMENTO

25. Iter generale tipo di un procedimento amministrativo (segue) • Invio di una istanza da parte dell’interessato tramite posta,posta elettronica certificata,a mano direttamente presso l’ufficio del protocollo • Il protocollo certifica la data e l’ora di ricevimento o di invio • I termini decorrono dalla protocollazione della istanza • Assegnazione della pratica al responsabile del procedimento

26. Iter generale • Il procedimento puo’ essere avviato oppure no • Comunicazioni ai soggetti interessati • Avvio della istruttoria del procedimento • Conclusione del procedimento con un atto/provvedimento finale • Pubblicazione del provvedimento sul sito web dell’ente

27. Come presentare una istanza o domanda o richiesta • Verificare quali e quanti documenti è necessario allegare alla istanza • Dove verificare come presentare le istanze: negli uffici,presso l’URP,sul sito dell’ente • Verificare se si puo’ presentare una istanza in modalità digitale oltre che per posta o direttamente • Presentare la propria istanza presso il Comune:ufficio protocollo • L’ufficio protocollo dovrebbe essere digitalizzato • L’ufficio protocollo assegna un numero alla pratica che dovrebbe accompagnare la stessa fino alla conclusione del procedimento

28. Presentazione dell’istanza: Responsabilità dell’Amministrazione • Responsabilità dei dirigenti nel definire correttamente le modalità di presentazione dell’istanza, con la relativa modulistica da adoperare • Responsabilità dei dirigenti nel pubblicare sugli albi e sul sito dell’ente la modulistica da utilizzare per la presentazione delle istanze • Monitoraggio periodico delle attività di protocollazione e del funzionamento del sistema informatico di protocollo

29. Assegnazione della istanza al responsabile del procedimento • Oggi è possibile inviare le istanze tramite posta elettronica certificata • L’istanza viene consegnata (in modo manuale o digitale) subito al responsabile del settore di competenza(entro 24 ore) • Il responsabile del settore provvede ad assegnare subito la pratica a se stesso o ad un dipendente del proprio settore (entro 24 ore)(art.6 della legge 241/90)

30. Assegnazione:responsabilità • Determinazione della durata di permanenza della documentazione presso il protocollo • Certezza del tempo di invio della istanza al dirigente • Certezza del tempo di assegnazione della pratica al dipendente • Le indicazioni devono essere approvate con apposito regolamento di attuazione della legge 241/90

31. Le fasi di un procedimento I procedimenti si possono articolare in fasi con la relativa durata e modulistica L’amministrazione provvede al censimento dei procedimenti amministrativi L’amministrazione provvede a definire ogni singolo procedimento:denominazione, flusso documentale, norme di riferimento,risorse impegnate, modulistica, istruttoria, fasi, pareri, provvedimento

32. Fasi:responsabilità • Obbligo dei dirigenti nel pubblicare l’iter completo dei procedimenti • Obbligo di pubblicare la modulistica che serve per ciascun procedimento • Obbligo di definire le fasi rispetto alla durata e alle relative attività • Obbligo di stabilire la durata di ogni singolo procedimento secondo criteri oggettivi e nel rispetto del principio della semplificazione e dei bisogni della utenza

33. Pubblicazione dei procedimenti • Pubblicazione dei procedimenti sul sito dell’ente • Pubblicazione della modulistica • Pubblicazione dell’iter dei procedimenti • Pubblicazione dei responsabili dei procedimenti • Pubblicazione delle norme di riferimento • Pubblicazione dei provvedimenti

34. Pubblicità:responsabilità • Per tutte le tipologia di pubblicità indicate nella diapositiva precedente

35. La durata dei procedimenti • Durata per legge:massimo 90 giorni • Durata per regolamento:il regolamento determina la durata per ciascun procedimento • Il termine decorre dalla data ed ora della registrazione presso il protocollo dell’ente • Il silenzio assenso:decorsi i termini del procedimento e senza un provvedimento finale,si ritiene accolta la istanza • Responsabilità nel definire tempi certi e ragionevoli nel rispetto del principio della semplificazione e dei bisogni della utenza • Monitoraggio periodico per verificare se si possa migliorare la durata dei procedimenti

36. L’istruttoria(art.5 della legge 241/90) • L’istruttoria è finalizzata a valutare tutti gli elementi di fatto e di diritto presenti in una istanza • A seguito della istruttoria iniziale il responsabile decide di avviare il procedimento ovvero decide di bloccare il procedimento avvisando in tutti e due i casi i soggetti interessati

37. Le comunicazioni ai soggetti interessati • Comunicazione per l’avvio del procedimento o per il blocco del procedimento motivando lo stesso blocco o diniego a procedere (art.7 della legge 241/90)

38. Valutazioni tecniche (art.17 della legge 241/90) • Si possono effettuare durante il procedimento e possono essere obbligatorie oppure no

39. L’accesso agli atti e ai documenti • L’accesso agli atti e documenti è stabilito dall’art. 22 e 25 della legge 241/90 e DPR 184/2006) • L’accesso viene normato da apposito regolamento • Si presenta una istanza di accesso • L’istanza puo’ essere accolta oppure no

40. Pubblicazione degli atti • La pubblicazione degli atti è obbligatoria per garantire uno dei criteri dell’azione amministrativa(vedi art. 1 della legge 241/90 e l’art.1 della legge 150/2000) • La pubblicazione deve avvenire sui siti web degli enti

41. La tutela dei dati personali • La tutela dei dati personali è regolata dal dlgs 196/2003 (Codice della protezione dei dati personali) • La tutela dei dati personali non puo’ bloccare o vincolare i diritti legittimi degli interessati all’accesso ad atti e documenti • L’amministrazione ha l’obbligo di garantire l’accesso agli atti o la pubblicazione degli stessi tutelando i dati personali

42. Il sito web dell’ente • L’art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale stabilisce i contenuti del sito di un ente pubblico: struttura amministrativa;nomi ed indirizzo email dei dirigenti;elenco dei procedimenti amministrativi e loro iter/modulistica/norme di riferimento/termini/responsabili

43. Parte terza Diritti dei cittadini e delle imprese

44. 1.I diritti dei cittadini e delle imprese • Diritto a burocrazie organizzate sulla base degli articoli 3,97 e 98 della Costituzione, dell’art.41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, dell’art. 197 del Trattato della Unione Europea • Diritto a burocrazie comunali e provinciali per supportare lo sviluppo socio-economico delle comunità locali (art.3 del dlgs 267/2000) • Diritto a burocrazie nelle quali gli organi e la dirigenza devono operare nella distinzione dei ruoli(art.4 del dlgs 165/2001) • Diritto a burocrazie che tutelino i dati personali nelle attività amministrative (dlgs 196/2003) • Diritto all’accesso agli atti e alle informazioni (art. 22 della legge 241/90;art.10 dlgs 267/2000 e legge 150/2000)

45. 2.I diritti dei cittadini e delle imprese • Diritto ad una azione amministrativa efficace,economica,pubblica e trasparente(art.1 della legge 241/90) • Diritto ad una azione amministrativa semplificata (art. 14 e ss. della legge 241/90) • Diritto a procedimenti amministrativi con una durata certa ed un termine che esprima procedure snelle e definite sulla base di metodi scientifici (art. 2 della legge 241/90; oggi massimo della durata se non è definita dai regolamenti è 90 giorni;art. 14 Disegno di legge 1082 del 2008:sarà di 30 giorni) • Diritto a procedimenti definiti e trasparenti in tutte le fasi (flusso dei procedimenti, fasi, modulistica, provvedimenti finali, ecc.) (art.1 della legge 241/90 ed art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale) • Diritto ad avere una comunicazione veloce sulla ammissibilità del procedimento (tramite comunicazione cartacea o elettronica: art. 8 della legge 241/90) • Diritto a poter contattare il responsabile del procedimento tramite telefono o email o email certificata (art. 4 e ss. della legge 241/90 ed art. 54 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

46. 3.Diritti dei cittadini e delle imprese • Diritto a potere conoscere per ciascun procedimento le norme di riferimento e che regolano il procedimento (art 54 del Codice dell’Amministrazione Digitale) • Diritto a potere conoscere l’organizzazione e le competenze specifiche dei vari settori/uffici dell’ente(dlgs 165/2001;art. 54 del Codice dell’Amministrazione digitale;legge 150/2000) • Diritto alla partecipazione al procedimento (art. 7 e ss. della legge 241/90 e art. 4 del Codice dell’Amministrazione Digitale) • Diritto all’uso di sportelli per le attività produttive (art. 10 del Codice dell’Amministrazione Digitale) • Diritto all’invio delle istanze in rete (art. 2 della legge 241/90 e art. 65 del Codice dell’Amministrazione Digitale)

47. 4.Diritti dei cittadini e delle imprese • Diritto alla pubblicazione sui siti web della modulistica per la presentazione delle istanze (art.54 e 65 del Codice dell’Amministrazione Digitale) • Diritto alla utilizzazione di Uffici Relazioni per il Pubblico (URP) che diano risposte concrete ed efficaci (art. 10 e ss. del Dlgs 165/2001) • Diritto a procedimenti amministrativi informatici (art. 41 del Codice dell’Amministrazione Digitale) • Diritto all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione per comunicare con le P.A. (art.3 del Codice dell’Amministrazione Digitale) • Diritto a conoscere i programmi ed i bilanci dell’ente (art. 10 Dlgs 267/2000;Norme sulla contabilità pubblica; Direttiva del Ministro per la Funzione Pubblica del 17.2.2006 sul bilancio sociale; art.54 del Codice dell’Amministrazione Digitale) • Diritto a conoscere le valutazioni sui dirigenti e sui dipendenti(Disegno di legge 1082 del 2008,art.14) • Diritto a conoscere gli standards per la qualità dei servizi forniti (Disegno di legge 1082 del 2008,art. 14)

48. Parte quarta Obblighi degli Organi, dei dirigenti e dei dipendenti

49. Obblighi degli Organi • Obbligo da parte degli Organi politici di pubblicare sul sito web lo statuto,i regolamenti, il programma politico da ttuare,il bilancio, il PEG,le delibere e di controllare che la dirigenza attui la legge 241/90, la legge 150/2000,il Codice dell’Amministrazione digitale negli aspetti organizzativi, funzionali e tecnici

50. Obblighi della dirigenza e/o dei responsabili degli uffici • Obbligo di pubblicare le determinazioni • Obbligo di semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi • Obbligo di definire tempi certi dell’azione amministrativa con metodi scientifici • Obbligo di pubblicare sul sito istituzionale tutti i dati relativi ai procedimenti amministrativi (flusso, fasi, tempi,pareri,conferenze di servizio,provvedimenti finali,forme di comunicazione ai soggetti interessati, modulistica,norme di riferimento,modalità di accesso, ecc. • Obbligo di pubblicare sui siti web i nomi dei dirigenti con la indicazione delle competenze,del curriculum vitae,della retribuzione, dei risultati del loro operato, dei recapiti istituzionali comprensivi di email e di email certificata, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale • Obbligo di aggiornare il sito web dell’ente e di garantire l’affidabilità dei dati/documenti ivi pubblicati