“La Autonomía Municipal derivada del artículo 115 Constitucional ”

1. “La Autonomía Municipal derivadadel artículo 115 Constitucional ” Seminario Nacional "Cabildo y Desarrollo Hacendario Municipal" Acapulco, Guerrero. 22 de Septiembre de 2006 Lic. Juan Marcos Gutiérrez González

2. I. Reforma de 1999 al Artículo 115 de la Constitución Política Federal Se reconoce al Municipio comoorden de gobierno. Se establece unmarco competencial exclusivodel Municipio. Se crea la figura deLeyes Marco Estatales en materia Municipal y se fortalece la facultad reglamentaria municipal.

3. II. Artículo 115 Constitucional en vigor hasta el 22 de marzo de 2000 Ámbito de Legislaturas Locales Ámbito Municipal (Reglamentos)

4. III. Artículo 115 Constitucional según reforma en vigor a partir del 23 de marzo de 2000 Ámbito de Legislaturas Locales Ámbito Municipal (Reglamentos)

5. IV. Particularidades de la Reforma de 1999 al Artículo 115 Constitucional • Competencia exclusivadel Municipio sobre el catálogo de servicios y funciones. • Se extiende su competencia a las funciones derivadas de los servicios. • Asociación de Municipiosde distintos Estados. • Mecanismo de subsidiariedad Estado- Municipio.

6. IV. Particularidades de la Reforma de 1999 al Artículo 115 Constitucional (continuación) … • Pago de predial por sector paraestatal y por • los bienes públicos utilizados por particulares. • Iniciativa en Materia Fiscal. • Ejercicio directo de la Hacienda Municipal por • el Ayuntamiento o por quienes autorice.

7. IV. Particularidades de la Reforma de 1999 al Artículo 115 Constitucional (continuación) … • Actualización de las materias concurrentes • con los Estados • Desarrollo regional. • Transporte Público de Pasajeros. • Concurrencia en Zonas Federales. • Se otorga al Presidente Municipal el mando • de la policía preventiva municipal. • Devolución al Alcalde de capitales el mando de la policía.

8. IV. Particularidades de la Reforma de 1999 al Artículo 115 Constitucional (continuación) … • Iniciación de la vigencia. • Vigencia general 90 días a la ubicación en el D.O.F. • 455 días para otros casos. • Programas Estatales de Transferencia. • Continuidad de servicios. • Adecuación de convenios. • Carga a la legislatura de equiparación • de valores catastrales con valores • comerciales. • Respeto a los derechos laborales, • crediticios y otros.

9. V. Bases de las leyes estatales en materia municipal • Bases de la administración y procedimiento administrativo. • Medios de defensa de los particulares. • Laautonomía del Ayuntamientoen la • aprobación por mayoría calificada de • sus 2/3 partespara la celebración de • actos que comprometan al Municipio • más allá del período.

10. V. Bases de las leyes estatales en materia municipal (continuación)… • Marco de convenios. • Se establece lasubsidiariedaddel Estado para asumir servicios públicos o funciones municipales. • Previsiones suplementarias encaso de que un Municipio no cuentecon reglamentos o bando. • Previsiones deconflictos Municipio-Estado.

11. VI. Artículo 115 Constitucional Tercer Orden de Gobierno Texto anterior Texto vigente I. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Las competencias que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerán por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre aquel y el Gobierno del Estado. I. Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

12. Artículo 115 Constitucional Tercer Orden de Gobierno Texto anterior Texto vigente En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en sus funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.

13. Artículo 115 Constitucional Tercer Orden de Gobierno Texto anterior Texto vigente No se contemplaba estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

14. Artículo 115 ConstitucionalLeyes Estatales en Materia Municipal Texto anterior Texto vigente II. ... Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. II.... Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar,de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones,

15. Artículo 115 ConstitucionalLeyes Estatales en Materia Municipal Texto anterior Texto vigente que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal . No se contemplaba

16. Artículo 115 ConstitucionalMedios de Defensa de los Particulares Texto anterior Texto vigente El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; No se contemplaba

17. Artículo 115 ConstitucionalPatrimonio Inmobiliario b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar las resoluciones administrativas que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; Texto anterior Texto vigente No se contemplaba

18. Artículo 115 ConstitucionalMarco de Convenios c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; Texto anterior Texto vigente No se contemplaba

19. Artículo 115 ConstitucionalSubsidiariedad de la Entidad Texto anterior Texto vigente No se contemplaba d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlo o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes;

20. Artículo 115 ConstitucionalSubsidiariedad de la Entidad Texto anterior Texto vigente e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los Bandos o Reglamentos correspondientes No se contemplaba

21. Artículo 115 ConstitucionalPrevisiones conflictos Estados-Municipios Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores. Texto anterior Texto vigente No se contemplaba

22. Artículo 115 ConstitucionalMarco de Competencia Exclusiva III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: Texto anterior Texto vigente III. Los Municipios tendrán a su cargo las siguientes funciones y servicios públicos:

23. Artículo 115 ConstitucionalFunciones y Servicios Exclusivos a) Agua potable y alcantarillado Texto anterior Texto vigente a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado b) ... c) Limpia c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; ...

24. d) Mercados y centrales de abasto Artículo 115 Constitucional Funciones y Servicios Exclusivos Texto anterior Texto vigente d) … e) ... e) Panteones f) Rastro f ) … g) Calles, parques y jardinesy su equipamiento g) Calles, parques y jardines

25. h) Seguridad pública y tránsito Artículo 115 ConstitucionalFunciones y Servicios Exclusivos Texto anterior Texto vigente h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y transito;

26. Artículo 115 ConstitucionalFunciones y Servicios Exclusivos Texto anterior Texto vigente i)Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera i) ...

27. Artículo 115 ConstitucionalFunciones y Servicios Exclusivos Texto anterior Texto vigente No se contemplaba Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

28. Artículo 115 ConstitucionalAsociación de Municipios de distintos Estados y mecanismo de subsidiariedad Texto anterior Texto vigente Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda. Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo,

29. Artículo 115 Constitucional Asociación de Municipios de distintos Estados y mecanismo de subsidiariedad Texto anterior Texto vigente No se contemplaba cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio

30. Artículo 115 Constitucional Pago de predial por sector paraestatal Texto anterior Texto vigente IV. ... Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios, a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones. IV. ... Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación conlas mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favorde persona o institución algunarespecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios,

31. Artículo 115 Constitucional Pago de predial por sector paraestatal Texto anterior Texto vigente salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

32. Artículo 115 Constitucional Iniciativa en materia fiscal Texto anterior Texto vigente No se contemplaba Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarias de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

33. Artículo 115 Constitucional Fiscalización de cuentas Texto anterior Texto vigente Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizaránsus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles;

34. Artículo 115 Constitucional Ejercicio directo de su hacienda Texto anterior Texto vigente No se contemplaba Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien por quien ellos autoricen conforme a la Ley.

35. Artículo 115 Constitucional Actualización de materias concurrentes Texto anterior Texto vigente V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas... • V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: • Formular, aprobar yadministrar la • zonificación yplanes de desarrollo urbanomunicipal; • Participar en la creación yadministración de susreservas territoriales;

36. Artículo 115 Constitucional Actualización de materias concurrentes Texto anterior Texto vigente c)Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios; d)Autorizar,controlar y vigilar la utilización del suelo,en el ámbito de su competencia,en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

37. Artículo 115 Constitucional Actualización de materias concurrentes Texto anterior Texto vigente f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicasy en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquéllos afecten su ámbito territorial; y i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

38. Artículo 115 Constitucional Actualización de materias concurrentes Texto anterior Texto vigente ... Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; En lo conducentey de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

39. VI. ... VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente; y Artículo 115 ConstitucionalMando de la policía municipal preventiva Texto anterior Texto vigente VI. ... VII.La policía preventiva municipal estará al mando del presidente Municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquella acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde residiere habitual o transitoriamente; y

40. TERCERO.Tratándose de funciones y servicios que conforme al presente Decreto sean competencia de los municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el artículo transitorio anterior sean prestados por los gobiernos estatales, o de manera coordinada con los municipios, éstos podrán asumirlos, previa aprobación del Ayuntamiento. VII. Artículos Transitorios de la Reforma de 1999 al Artículo 115 Constitucional PRIMERO.El presente Decreto entrará en vigor noventa días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto en los artículos siguientes SEGUNDO.Los Estados deberán adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este Decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001. Programa Estatal de Transferencia

41. … Los gobiernos de los estados dispondrán lo necesario para que la función o servicio público de que se trate se transfiera al municipio de manera ordenada, conforme al programa de transferencia que, presente el gobierno del estado, en un plazo máximo de 90 días contados a partir de la recepción de la correspondiente solicitud. En el caso del inciso a) de la fracción III del artículo 115, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, los gobiernos estatales podrán solicitar a la legislatura correspondiente, conservar en su ámbito de competencia los servicios a que se refiere el citado inciso, cuando la transferencia de estado a municipio afecte, en perjuicio de la población, su prestación. La legislatura estatal resolverá lo conducente. En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer párrafo, las funciones y servicios públicos seguirán ejerciéndose o prestándose en los términos y condiciones vigentes.

42. CUARTO.- Los Estados y Municipios realizarán los actos conducentes a efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen celebrado con anterioridad, se ajusten a lo establecido en este Decreto y en las Constituciones y Leyes Estatales. Adecuación de convenios para equiparar valores catastrales con comerciales QUINTO.-Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas de los estados, en coordinación con los municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercadode dicha propiedad, y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad. Derechos laborales, crediticios y otros SEXTO.- En la realización de las acciones conducentes al cumplimiento del presente Decreto, se respetarán los derechos y obligaciones contraídos previamente con terceros, así como los derechos de los trabajadores estatales y municipales.

43. VIII. Problemática Municipal Actual • Subexplotación de fuentes tributarias propias, bases y tasas insuficientes, en materia de derechos por servicios públicos no se cubren ni siquiera los costos de la prestación debido a que las tarifas se encuentran subsidiadas. • Administración de contribuciones inmobiliarias nula o deficiente. • Alta dependencia de las transferencias federales y estatales • Falta de potestad para fijar elementos de las contribuciones (tasas y bases) • Subutilización de la cobranza coactiva • Rotación constante de personal que impide dar continuidad a políticas de crecimiento y desarrollo (cortos períodos de gestión de las administraciones públicas municipales). • Falta de tecnología apropiada para dar mayor eficiencia a la actividad recaudatoria. • Existencia de políticas de perdón fiscal, discrecionalidad y falta de transparencia que generan una cultura de no pago entre los contribuyentes municipales

44. IX. Principios Constitucionales Locales para la Reforma Municipal 1. Autonomía Implica el reconocimiento del municipio como un orden de gobierno, su personalidad jurídica y patrimonio propios, y suámbito exclusivo de competencias respecto de funciones y servicios públicos.

45. 2.- Artículo 115 constitucional como base del fortalecimiento municipal Esto implica que las reformas municipales en lo local, deben observar como mínimo el 115 de la Constitución Federal y jamás ir en contra; no obstante, la Legislación Local puede ampliar sus alcances por ejemplo, en el catálogo de materias a agregar al ámbito exclusivo municipal, o bien temas de la agenda política local como el periodo de los Ayuntamientos (ampliación), o la elección uninominal de los miembros del ayuntamiento en lugar de planillas. (Incluye la posibilidad de estratificación, por ejemplo: Municipios de hasta 60,000 habitantes, mediante planilla; más de 60,000 habitantes mediante división territorial uninominal, etc.)

46. 3. Fortalecimiento de la capacidad normativa Implica que, atentos al espíritu de la nueva fracción II del artículo 115, las legislaturas locales limiten en lo posible el establecimiento de normas en Ley, para que en todo caso, sean materia de los reglamentos municipales. 4. Limitar el concepto de coordinación y concurrencia Esto implica, la voluntad política previa para descentralizar al Municipio, en la mayor medida posible, aquellas materias previstas en el artículo115 fracción V, y demás susceptibles, que por su naturaleza sean concurrentes evitando cualquier tipo de dualidad de funciones, prevaleciendo en todo caso la complementariedad y subsidiaridad.

47. 5. Planeación democrática y participación ciudadana Se parte del principio de la reforma constitucional al artículo 115, en donde cada Municipio debe construir sus propios mecanismos y forma de organización para la planeación democrática y la participación ciudadana y vecinal, mediante la reglamentación correspondiente. 6. Cabildo plural Implica la reforma electoral, de ser necesario, para que ningún partido por si mismo pueda tener la mayoría calificada de dos terceras partes de un Ayuntamiento, obligando así a que las decisiones que por mayoría calificada deban tomarse, siempre involucren a cuando menos las dos principales fuerzas políticas de un Municipio.

48. 7. Modernización, eficiencia y rendición de cuentas Los Ayuntamientos deben ser permanentemente vigilados por el órgano legitimado para ello, el Congreso Estatal, pero con criterios bien definidos en Ley que busquen la eficiencia, eficacia y honradez y que otorguen seguridad jurídica. Así mismo, las atribuciones del órgano técnico de fiscalización (expost) deberá ser fortalecida, así como el régimen de responsabilidades administrativas, guiados por criterios de prevención y sanción oportuna.

49. 8. Libertad de hacienda y manejo patrimonial Implica asumir, que ninguna ley podrá preconcebir el rubro del gasto de la Hacienda Pública Municipal así considerada, salvo los ingresos que por su naturaleza así corresponda (contribuciones de mejora, donativos, herencias y legados). En todo caso, las Leyes de Presupuesto deberán contener los criterios que logren una mas eficiente revisión del gasto así como el sujetar en la medida de lo posible a los Ayuntamientos, a su obligación de programar el gasto vinculándolo con su Plan de Desarrollo.

50. Lic. Juan Marcos Gutiérrez González Cónsul General de México en Denver, Colorado. FIN DE PRESENTACIÓN