Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet

1. Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet ved ved Professor Diderik Lund Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo og forskningssenteret Oslo Fiscal Studies Innledning for OED 18.10.13

2. Dagens tema: Metoder for å sammenlikne skattesystemer • Ønsker å sammenlikne 8 ulike systemer for norsk petroleumsskatt, faktiske og foreslåtte • Viktig motivasjon: En endring kan kanskje redusere diskusjonen knyttet til periodisering • Skatteavtaler med utlandet har relevans; vil stort sett se bort fra dette problemet i dag • Hvordan best sammenlikne? • Bør normalavkastning skattlegges? • Bør flere alternativer vurderes, bl.a. for å unngå problemer med periodisering? • Ytterligere utdyping i Lund (2000, 2002a,b, 2009, 2012a), bl.a. inntektsflytting, auksjoner Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

3. Utgangspunkt, jfr. Lund (2013a,b) • Verdiadditivitet, delkontantstrømdiskontering • Kontantstrømskatt er nøytral • Hver delkontantstrøm neddiskonteres basert på Kapitalverdimodellen (KVM), evt. opsjonsprising (se nedenfor) • Konsistent med neddiskontering av netto kontantstrøm med en «gjennomsnittlig» kalkulasjonsrente, avtakende i skattesatsen • Men konsistens forutsetter at gjennomsnittet tilpasses hver enkelt situasjon, vanskelig • Jacoby og Laughton (1992) viser hvordan dette kan gjøres for petroleumsskatt, som en etterberegning, stor variasjon • Summers (1987) advarer mot å basere seg på et slikt gjennomsnitt Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

4. (Veldig) enkelt eksempel • Kontantstrøm i periode er • Kvantumsusikkerhet er vanligvis ukorrelert med markedsporteføljen, og kan ignoreres så lenge det ikke er fleksibilitet (realopsjoner); bruk • Produkt- og faktorpris har begge systematisk risiko som må tas hensyn til (Emhjellen og Osmundsen 2011) • Avskrivning og friinntekt er lavrisiko (i KVM), og neddiskonteres med lite (eller 0) risikotillegg i rente Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

5. Analyse av insentivvirkninger • Påvirker skattesystem beslutninger? • Hvis ja: I hvilken retning? • Hvordan måler vi virkningene, slik at vi kan si om ett system påvirker mer enn et annet? • Digresjon: Kan skatt påvirke til mer investering, også hvis systemet ikke innebærer utbetalinger fra staten? • Ja, på marginen, siden den marginale investeringen kan innebære redusert skatt på ikke-marginale investeringer • Eksempel i Lund (2012b) (valg av kalk.rente ble stående ubesvart) • Utgangspunkt: Et prosjekt gir stor ressursrente og vil med stor sannsynlighet betale skatt (i mange år framover); da vil en tilleggsinvestering med tilhørende tilleggsinntekt kunne medføre redusert skatt og bli lønnsom på grunn av dette Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

6. Hva slags beslutninger er av interesse? • Skiller gjerne mellom diskrete og marginale • Diskrete: Ja eller nei til å investere; lokalisering • Marginale: Hvor mye skal investeres i et prosjekt • I dag: Fokus på marginale, derfor på marginale skattesatser • Lokalisering: Vil selskaper bare investere der gjennomsnittlig skattesats er lavest? (Se Lund (2001)) • Vil hevde nei: De kan investere flere steder samtidig • Kompetanse kan replikeres hvis den tilhører selskapet • Framvekst av norsk petroleumsvirksomhet parallelt med britisk, selv om britene hadde lavere skatt • Fins også andre typer beslutninger, f.eks. inntektsflytting (inkl. transfer pricing); interessant, men ikke hovedtema i dag; Lund (2002a); ikke omfattet av tradisjonell økonomisk skatteanalyse Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

7. Kvantifisering av vridningseffekter på beslutninger og konsekvenser (investering, utvinning, verdi) • Vil her konsentrere meg om marginale skattesatser • Ville være nyttig, men svært komplisert, å utvide til: • Hvor mye blir ulike typer beslutninger (spesielt leting og utbygging, men også opphør, fjerning) påvirket? • Hvordan påvirker dette samlet utvinning, samlet nettoverdi? • Analysert i Lund (1992) med fokus på ufullstendig tapsfradrag, utbyggingsbeslutning og samlet verdi • Bradley (1998) utvider med andre prisprosesser • Mye mer omfattende, men også med vesentlige (og etter min mening noen uheldige) forenklinger, i Smith (2012); inkluderer leting, utbygging, EOR og opphør Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

8. Metoder for analyse av marginale skattevirkninger • Må generelt vente at analysen gir ulike svar i ulike situasjoner, f.eks. leting vs. utbygging, sikkerhet vs. usikkerhet, ulik grad av lånefinansiering, høy vs. lav lønnsomhet (dvs. om det marginale prosjektet skattelegges sammen med et lønnsomt) • Kan fastslå teoretisk at noen systemer er nøytrale; gjerne robuste resultater som gjelder i mange situasjoner • Kontantstrømskatt, analogier til kontantstrømskatt • Forutsetter verdiadditivitet (kan ikke ha krav om materialitet) • Gjelder både leting og utbygging, usikkerhet eller ikke, bl.a. også når det er realopsjoner (Lund 2011), uansett lånefinansiering, uansett grad av lønnsomhet • Kan evt. fastslå hvordan noen systemer avviker fra nøytralitet ved å se på dem som sum av kontantstrømskatt og noe annet • Dette gir oss retning av virkning, men ikke størrelse Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

9. Metoder for å måle marginale virkninger av skatt: • Vil nevne to metoder • Enkel sammenlikning av marginale skattesatser, basert på risikojusterte nåverdier av forventede kontantstrømmer; bygger på verdiadditivitet • Sammenlikning av marginale effektive skattesatser (marginal effective tax rates, METR) basert på kilen mellom avkastning før og etter skatt på en marginal investering; vanskelig forenlig med usikkerhet • Lånefinansiering • Kan verdsettes separat, evt. kan fradrag ut over selskapsskatt verdsettes • Kan alternativt bli tatt hensyn til med veid gjennomsnittlig kalkulasjonsrente • Definisjoner: • Med et «marginalt prosjekt» menes et lite prosjekt som er på lønnsomhets-marginen for selskapene, dvs. det har en nettoverdi lik null etter skatt • Med et «samfunnsøkonomisk marginalt prosjekt» menes et lite prosjekt som har nettoverdi lik null før skatt • Forskjell kan skyldes ulike kalkulasjonsrenter, ikke bare skattesystemet Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

10. Sammenlikning av marginale skattesatser • Anta at en investering gir fradrag som har en skatteverdi lik , målt som risikojustert nåverdi (JNV, engelsk: APV) • Anta at investeringen fører til inntekter i de følgende periodene med JNV lik , som gir økt skatt med JNV lik ; anta • Om vi for enkelhets skyld betrakter og som konstanter, blir førsteordensbetingelsen for maks Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

11. Sammenlikning av marginale skattesatser, forts. • Hvis brøken er lik 1, vil systemet være nøytralt i den situasjonen som analyseres • Må skille mellom driftskostnader og investeringer, i petroleum også letekostnader, fjerningskostnader • Enkelt å neddiskontere med ulik sats på inntekts- og kostnadssiden hvis ulik risiko tilsier det • Men, ikke opplagt hvilke satser som skal brukes • Også mulig å ta hensyn til ikke-lineariteter, f.eks. mulighet for at selskap er ute av skatteposisjon i framtidige år og må framføre (og kan miste) underskuddsfradrag (se Lund 2013b) Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

12. Marginal effektiv skattesats (METR)(Boadway og Keen 2010, Fullerton 2005) • For et marginalt prosjekt, skattekilen målt som differansen i avkastningsrater før og etter skatt, , relativt til , kalles METR; lik 0 for nøytralt system • Bygger videre på metoden i Vedl. 4 i NOU 2000:18 • Gir mening som vridningsmål under full sikkerhet • Men mindre meningsfylt under usikkerhet, siden risiko før og etter skatt er ulike, og påvirket av skattesystemet • Likevel mulig å definere METR under usikkerhet, jfr. McKenzie (1994), men den vil variere sterkt mellom ulike situasjoner (bortsett fra for nøytralt system) Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

13. Sammenlikning av marginale skattesatser for åtte ulike systemer • Siden inntekter skattlegges samme år med en konstant sats, er marginalsatsen på inntekt enkel å fastlå, for tida lik 0,78 • Etter avskaffelse av produksjonsavgift og -godtgjørelse • Unntak: En marginal inntektsøkning i et framtidig år med negativt skattegrunnlag påvirker framført underskudd, noe som påvirker hvis framføringsrenten er «feil» (eller null) • Regner ikke SDØE som skatt, men mange likhetstrekk • Hovedfokus: Er marginalsatsen på kostnader ? • Enkelt for driftskostnader; inngår i skattegrunnlag samme år • Fokus her på investeringer; leting og fjerning også relevant • Leting uproblematisk når fradrag umiddelbart, med refusjon • Fjerning: Lindbäck har et poeng (Aftenposten 2. okt.) Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

14. Skal normalavkastningen skattlegges? • To alternative begreper om nøytralitet, type 1 og 2: • Petroleumsskattesystemet skal medføre at et prosjekt er lønnsomt etter skatt hvis og bare hvis prosjektet ville ha vært lønnsomt uten noen norsk skatt i det hele tatt • Petroleumsskattesystemet skal medføre at et prosjekt er lønnsomt etter skatt hvis og bare hvis prosjektet ville ha vært lønnsomt under vanlig norsk selskapsskatt • Gir ulike konsekvenser fordi norsk selskapsskatt • gir en skattekile i avkastning på ca 28 prosent (ikke -poeng) • ikke gir symmetrisk behandling av positive og negative skattegrunnlag, dvs. framføring av underskudd med rente og evt. refusjon av skatteverdi av ubenyttet underskudd • Spesielt slående forskjell for letekostnader • Skattekilen ikke nøyaktig 28%; avhenger av avskrivninger Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

15. Skattlegge normalavkastningen, forts. • Et standpunkt om at normalavkastning ikke skal skattlegges, leder til ønske om nøytralitet type 1 • Under full sikkerhet ville avkastningskravet etter skatt være lik markedsrenten , og dette ville også være avkastningskravet før skatt • Et standpunkt om at normalavkastning skal skattlegges, leder til ønske om nøytralitet type 2 • Under full sikkerhet ville avkastningskravet etter skatt være lik markedsrenten , mens avkastningskravet før skatt ville være (der 0,28 er selskapsskattesats) • Alternativt: De som skyter inn egenkapital, er også skattlagt på sin alternative avkastning, og krever bare i avkastning etter skatt, dvs. før skatt Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

16. Skattlegge normalavkastningen? Argumenter mot • Unngå den generelle kilen i avkastningskrav som skyldes selskapsskatt, som vi regner med at fins i øvrig næringsvirksomhet • I en lukket økonomi vil slik forskjellsbehandling mellom næringer føre til ineffisient bruk av kapital, men i en åpen økonomi vil ytterligere kapital bli trukket til landet, og den delen av avkastningen som er høy nok, vil bli skattlagt • Kan evt. forsvare en særbehandling av petroleumsvirksomheten siden • den uansett skattlegges med et særskilt skattesystem • kapitalmobilitet (men ikke ressursmobilitet) over landegrensene er høy • det er høy ressursrente, slik at samlet skatteinntekt uansett blir høy (hvis det er noe argument ...) Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

17. Skattlegge normalavkastningen? Argumenter for • Uten skatt på normalavkastning vil en del prosjekter drevet av utenlandske, ikke betale så mye i norsk skatt som det de ville betale i selskapsskatt i hjemlandene; vil derved gå glipp av «foreign tax credits» og betale skatt i hjemlandet; dette reduserer norsk skatt til fordel for utenlandsk skatt, samtidig som en ikke oppnår ønsket økning i investeringsomfang i Norge • Om vi tar utgangspunkt i de samlede realinvesteringene som skjer i Norge (som riktignok antas å bli redusert på grunn av selskapsskatten), og vi ønsker en effisient allokering av dette beløpet, må avkastningskravet være likt overalt, noe som krever likebehandling av sektorene • Resonnement vanligvis under full sikkerhet; «avkastnings-krav» er renten etter selskapsskatt; utvides til usikkerhet? Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

18. System 1 og 2: 2013-systemene, før og etter endringene i vår; metodespørsmål: • Er avskrivningene og friinntekten risikofrie i CAPM-forstand (null beta)? Mitt syn: Ikke helt, men svært lav beta • Skal en bruke rente før eller etter skatt for å neddiskontere skattefradrag? Avventer Scheel-utvalget; konsistens med skattereformer 1992 og 2006 tilsier bruk av etter-skatt-rente • Når skattemessig underskudd kan framføres med rente, er hensikten at fradragene har samme verdi selv om de kommer i et år med slikt underskudd; da kan en regne JNV som om alle fradrag kommer i år med overskudd • Hvis framføringsrenten er «feil» slik at selskapene ikke er indif-ferente til framføring, bør en ta hensyn til dette for riktig JNV • Lånefinansiering kan en ta hensyn til slik Finansdept. har gjort: • Ønsker finne vridning fra særskatt som tillegg til vridning fra selsk.skatt • Tar derfor rentefradrag i selsk.skatt som gitt; ser på fradrag i særskatt • Avgjørende forutsetning at selskapene låner til grense, proporsjonal m. inv. Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

19. System 3: Bare ren kontantstrømskatt • Prosjekt lønnsomt før skatt hvis og bare hvis det er lønnsomt etter • Dette er en sammenlikning med situasjonen uten skatt • Resultat gjelder også når det er realopsjoner (Lund 2011) • Sammenlikning av kontantstrømskatt med bare selskapsskatt: • (Resonnement under full sikkerhet; avkastningskrav; kan utvide til usikkerhet) • Med hel eller delvis egenkapitalfinansiering blir avkastningskravet før skatt høyere av selskapsskatt, men er upåvirket med kontantstrømskatt • Derfor blir flere prosjekter (og spesielt flere mindre tilleggsprosjekter) startet under ren kontantstrømskatt • Et fullt lånefinansiert marginalt prosjekt betaler null selskapsskatt, og avkastningskrav før skatt er derfor upåvirket Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

20. System 4: Ren kontantstrømskatt med fradrag for lånefinansiering? • I diskusjon om ressursrenteskatt betyr «kontantstrømskatt» vanligvis en proporsjonal skatt på ikke-finansielle kontantstrømmer, og «ren» føyes til når negativ skatt utbetales • Som vist foran er en slik skatt nøytral vis-a-vis ikke-skatt • Om det gis ytterligere fradrag, for rentekostnader, vil dette senke avkastningskravet i den utstrekning et prosjekt er lånefinansiert (resonnementet forutsetter full sikkerhet, men kan utvides til usikkerhet, retningen på effekten blir den samme) • Under full lånefinansiering blir avkastningskravet før skatt det samme som avkastningskravet etter skatt, Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

21. System 6: Kombinasjon selskapsskatt og en kontantstrømskatt som er fradragsberettiget i selskapsskattberegningen • Kontantstrømskatt beregnes «først»; reduserer JNV men påvirker ikke relative lønnsomhetsmål • Selskapsskatt beregnes «deretter» basert på kontantstrøm etter kontantstrømskatt, slik at det bare gis fradrag for den delen av investering (i form av avskrivninger) og driftskostnad som ikke er dekket gjennom fradrag i kontantstrømskatt • Slik kontantstrømskatt er skattemessig parallell til SDØE • Vridning som ved selskapsskatt alene Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

22. System 5: Kombinasjon selskapsskatt og en kontantstrømskattsom beregnes parallelt • Vil vise at dette gir større vridninger enn selskapsskatt alene • Et prosjekt som er marginalt under selskapsskatt, får nå JNV<0 • La = investering, avskrivning, der har lavest JNV • Dette formaliserer påstanden om «tyngre byrde» i NOU 2000:18 (Lund 2000, øverste hele avsnitt i spalte 2 på s. 201) Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

23. System 7 og 8: Som 6 og 5, men med saldosavskrivning i stedet for dagens 6 år lineær • Eneste punkt i analysen hittil som bygger på utformingen av avskrivningssatsene, er resultatet om at selskapsskatten reduserer avkastning med en faktor • For en realinvestering forutsetter dette at avskrivningene reflekterer reelt kapitalslit • Hvis reelt kapitalslit går saktere enn seks år lineært, vil seks års lineære avskrivninger bety at avkastningen ikke blir så kraftig redusert av selskapsskatten • Men for øvrig er JNV av fradragene en riktig måte å regne på, og den forutsetter ikke at avskrivningene følger reelt kapitalslit Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund

24. Referanser • Bradley, PG (1998), «On the use of modern asset pricing for comparing alternative royalty systems for petroleum development projects,» Energy Journal, 19, 47–81 • Boadway, R, og M Keen (2010), «Theoretical perspectives on resource tax design,» i P Daniel, M Keen og C McPherson (red.), The taxation of petroleum and minerals: Principles, problems and practice, s. 13–74, IMF og Routledge, London • Emhjellen, M, og P Osmundsen (2011), «Separate cash flow evaluation — Applications to investment decisions and tax design,» International Journal of Global Energy Issues, 35, 43–63 • Fullerton, D (2005), «Marginal effective tax rate,» i JJ Cordes, RD Ebel og JG Gravelle (red.), Taxation & Tax Policy, 2. utg.,s. 249–251, Urban Institute Press, Washington DC • Jacoby, HD, og DG Laughton (1992), «Project evaluation: A practical asset pricing method,» Energy Journal, 13, 19–47 • Lund, D (1992), «Petroleum taxation under uncertainty – Contingent claims analysis with an application to Norway,» Energy Economics, 14, 23–31 • Lund, D (2000), «Nøytralitet i petroleumsskattleggingen,» vedl. 1 til NOU 2000:18, Skattlegging av petroleumsvirksomhet, s. 185–226, Finansdepartementet, Oslo • Lund, D (2001), «Petroleumsskatt — flere uavklarte spørsmål,» Økonomisk Forum, 55(9), 34–40 • Lund, D (2002a), «Rent taxation when cost monitoring is imperfect», Resource and Energy Economics, 24, 211–222 • Lund, D (2002b), «Petroleum tax reform proposals in Norway and Denmark,» Energy Journal, 23, 37–56 • Lund, D (2009), «Rent taxation for nonrenewable resources,» Annual Review of Resource Economics, 1, 287–308 • Lund, D (2011), «Neutrality of the Resource Super Profits Tax,» Australian Economic Review, 44, 233–238 • Lund, D (2012a), «Erfaringer med rammevilkår for petroleumsproduksjon i Norge,» foredrag 28.04., Skatteministeriet, København • Lund, D (2012b), «Er petroleumsvirksomheten subsidiert?» Samfunnsøkonomen, 126(4), 22–31 • Lund, D (2013a), «Kalkulasjonsrente og skatt i petroleumsvirksomhet,» Samfunnsøkonomen, 127(6), 12–23 • Lund, D (2013b), «How taxes on firms reduce the risk of after-tax cash flows,» akseptert for publ. i FinanzArchiv/Public Finance Analysis • McKenzie, KJ (1994), «The implications of risk and irreversibility for the measurement of marginal effective tax rates on capital,» Canadian Journal of Economics, 27, 604–619 • Smith, JL (2012), «Modeling the impact of taxes on petroleum exploration and development,» IMF WP 12/278, Washington DC • Summers, LH (1987), «Investment incentives and the discounting of depreciation allowances,» i M Feldstein (red.), The effects of taxation on capital accumulation, s. 295–304, Univ of Chicago Press, Chicago Sammenlikning av skattesystemer i petroleumsvirksomhet, ved Diderik Lund