Mål- og resultatstyring - vedundermedisin eller svartedauden?

1. Mål- og resultatstyring - vedundermedisin eller svartedauden? Per Lægreid Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap Universitetet i Bergen Foredrag på UNIO konferansen, Sundvolden 6.12 2012 Per Lægreid

2. Mål- og resultatstyring • Vedundermedisin eller svartedauden? • Viktig å unngå skyttargravene, men å diskutere føresetnader og vilkår for at slike styringsteknikkar kan virke i offentleg sektor • Variasjonar etter oppgåver • ‘Wicked problem– ‘tame’problem

3. MRS hypotesen • MRS fører til større effektivitet utan at det har negative sideverknader på andre mål • Men effektivitetsgevinsten er usikker og biverknader er eit lenge varsla problem Per Lægreid

4. Kva er MRS? • Målspesifisering • klare, forutsigbare, konkrete, stabile og konsistente resultatmål • Politikarane vel måla • Resultattilbakeføring • etterprøve om måla blir nådd • Forvaltninga vel dei beste midlane • Forvaltninga rapporterer til folkevalde organ • Resultatoppfølging • bruke resultatinformasjon til styring Per Lægreid

5. New Public Management – ein hybrid • Økonomisk organisasjonsteori • Sentralisering • Kontraktstyring • Mistillitsbasert • “Make the managers manage” • Management-teori • Desentralisering • Fristilling • Tillitsbasert • “Let the managers manage” Per Lægreid

6. Mål- og resultatsyringsmodellen • Dei viktige konfliktlinjene går mellom departement og underliggjande organ. Men er dei motspelarar? • Underordna organ arbeide for eigeninteresser • Det går ei skarp grense mellom politikk og administrasjon • ‘Meir styring i stort og mindre styring i smått’, men i praksis blir forvaltninga styrt løpande og presist • Forvaltninga skal rapportere i detalj på alt den har gjort, kva det har kosta og kva effektane er • Regjeringa kan vurdere all resultatinformasjon kritisk og legge den til grunn for nye direktiv og retningslinjer

7. Mål- og resultatstyring på norsk • Virksomhetsplanlegging • Den nye staten 1990 • Hovedmål og delmål • Økonomistyringsregelverket • 1997, revidert 2004 • Lønspolitikk • Prestasjonslønssystem • Leiarlønssystem 1991 • Utviklingstrekk • Frå målfokus til resultatfokus til rapporteringsfokus • Frå standardisering til fleksibilitet • Frå isolert til integrert • Risikostyring • Auka institusjonalisering – SSØ/Direktoratet for Økonomistyring • Kontrollverktøy eller læringsverktøy? Per Lægreid

8. Vilkår for målstyring Per Lægreid

9. Type I og type II feil Per Lægreid

10. MRS i praksis • Vanskeleg å identifisere resultat • Identifikasjonsproblemet. Resultata vil berre delvis vera prega av programma • Regelorientert målstyring • Mål- og resultatstyring endrar innhald i praksis • Resultata vil ofte først vise seg etter mange år • Eittårige budsjett, men effektar på lang sikt • Ikkje sikkert at mangel på resultat må medføre at programmet skal leggjast ned Per Lægreid

11. Utfordringar for MRS • Politikkproblemet • Ansvarsproblemet • Resultatmålingspoblemet • Rapporteringsproblemet • Oppfølgingsproblemet • Organisasjons- og oppgåveproblemet • Samordningsproblemet • Etikk- og tillitsproblemet • Praksisproblemet Per Lægreid

12. Mål- og resultatstyringa relevans • MRS eignar seg mindre for politisk styring av forvaltninga • Utviklar det seg to sett av styrinssystem? • MRS eignar seg betre for intern styring innafor forvaltningsorgan og sektorar • MRS eignar seg best når oppgåvene følgjer organisasjonsgrensene og nivågrensene • Lite eigna til å handtere grenseoverskridande problem og ‘wicked issues’ Per Lægreid

13. MRS paradoks 1 • MRS er attraktivt i teorien, men vanskeleg i praksis • Korleistelje det som ikkje kan teljast? • Mistillit til profesjonelle, men avhengig av dei • Overflod av rapportering, men bruken er Akilles-helen • Kortsiktige mål fortengjer langsiktige • MRS er ikkje det same som resultatoppnåing Per Lægreid

14. MRS paradoks 2 • MRS skulle opne for meir autonomi, fristilling, fleksibilitet og deregulering, men fører til meir kontroll, rapportering, sentralstyring, og regulering • Lærdom: Det er viktigare å redusere behovet for kontroll enn å styrkja evna til kontroll Per Lægreid

15. Negative effektar av MRS • Auka mistillit mellom forvaltningsnivå og mellom leiarar og medarbeidarar • Organisatorisk fragmentering som fører til auka behov for samordning • Ressurskrevande og vridandetelje- og rapporteringsregime som virkardemotiverande, hindrar innovasjon, kreativitet og entreprenørskap • Stimulerer til styrking av eigeninteresser og suboptimalisering

16. 22.Juli kommisjonen og Mål- og resultatstyring • Stor svikt i MRS av og i politiet • Ein varsla krise. Velkjendte negative sideeffektar av MRS • Men medisinen er meir av det same • ”Det legges opp til å styrke mål- og resultatstyringen av samfunnssikkerhetsarbeidet”St.meld. 29 (2011-12), s 6 • «Politidirektoratet må etablere et tydelig målstyringssystem» Gjørvkommisjonen s 458 Per Lægeid

17. Utfordringar • MRS på systemets eigne premissar • Meir effektivitet utan negative sideverknader? • Transasksjonskostnader • Validitetsrevisjon • Styring på overordna nivå eller enkeltsaker • Om MRS som system er bra eller ikkje • Iverksettingsproblem eller systemproblem? Per Lægreid

18. Mål- og resultatstyring og samarbeid over organisasjonsgrenser • MRS fokuserer på vertikal samordning og har lite å tilby når det gjeld horisontal samordning • Fører strevet etter å opppnå administrativt ansvar gjennom organisasjonsspesifikke resultatmål til at det blir vanskeleg å oppnå samarbeid over organisasjonsgrensene?

19. Spenning mellom MRS og Whole-of-government • MRS: Eit system der det blir venta årlege positive resultat for kvar enkelt ‘resultateining’ • WG: Eit krav om samarbeid på tvers av organisasjonar der ein berre kan vente positive resultat etter at tillitsforhold og samarbeidsrelasjonar har utvikla seg over ein lengre tidsperiode

20. Konklusjon • Store modellar som NPM, eller MRS tek oss ikkje svært langt • Tanken om at det er ein modell som kan brukast overalt er tvilsom • Variasjon i oppgåver er viktig • Reformer er politiske og ikkje berre management eller teknikk • Unngå quick fix frå besøkjande konsulentar • Det virkar av og til, men ei audmjuk tilnærming skader ikkje Per Lægreid

21. Kva bør gjerast? • Tilbake til tidlegare kontrollsystem? • Meir tillitsbaserte kontrollsystem • Større fokus på tvetydighet og kompleksitet • Meir læringsfokus og mindre kontrollfokus • Nærare faktisk handlingsmønster i forvaltninga, sterkare politisk fokus, politiserte saker • Frå aktivitetsrappotering til resultatrapportering • Frå kortsiktig til langsiktig overordna fokus • Meir vekt på samarbeid mellom organisasjonar, forvaltningsnivå og sektorar Per Lægreid

22. Behov for ein ny forvaltningspolitikk for ein meir integrert stat? • Oppgåver –’wicked problems’ • Struktur – samordning og samarbeid på tvers, sentral samordningspasitet • Styring – Politisk styring, betre samspel politiske og faglege leiarar, reformere MRS • Avvikle urettferdige bonus- og prestasjonslønssystem • Kultur - tillit, offentleg ethos, felles verdiar og ansvar, forvaltningsetikk, yrkesstolthet Per Lægreid