Tema 6. Echilibrarea bugetului public şi finanţarea deficitului bugetar.

1. Tema 6. Echilibrarea bugetului public şi finanţarea deficitului bugetar. 6.1. Concepte privind echilibrarea bugetului public.6.2. Formarea deficitului bugetar.6.3 Modalităţi de finanţare a deficitului bugetar.

2. Primele preocupări pentru instituirea ordinii în finanţele publice, având în prim plan echilibrarea bugetului, s-au manifestat în perioada de început a dezvoltării capitaliste. Considerând echilibrul bugetar „cheia de boltă” a finanţelor publice, reprezentanţii doctrinei economice liberale au formulat, printre alte principii bugetare, şi principiul echilibrării bugetului, care presupune balansarea (egalizarea) veniturilor cu cheltuielile înscrise în bugetul de stat.

3. Între concepţiile de mai largă rezonanţă în abordarea echilibrului bugetar se pot distinge următoarele teorii cu impact şi în practica bugetară din diferite ţări, în anumite etape ale dezvoltării capitaliste moderne: 1. Teoria deficitului bugetar sistematic; 2. Teoria bugetelor ciclice; 3. Teoria bugetului economiei naţionale (bugetului economic al naţiunii).

4. 1. Teoria deficitului bugetar sistematic. Această teorie a luat naştere în contextul doctrinei intervenţionist-statale, având la bază concepţia keynesiană de integrare a instrumentelor financiare (fiscal-bugetare) în programele de stimulare a creşterii economice şi contracarare a factorilor dezechilibranţi specifici. Ca autor al acestei teorii este considerat William Beveridge, adept al lui Keynes, care a dezvoltat câteva din tezele acestuia din urmă pe problematica bugetului de stat.

5. Teoria deficitului bugetar sistematic porneşte de la premisa că realizarea echilibrului general este posibilă şi pe calea promovării deficitului bugetar finanţat din resurse extraordinare. În acest sens, W.Beveridge afirmă că statul are sarcina să redreseze economia naţională când aceasta se confruntă cu declinul şi, în acelaşi timp, trebuie să se ocupe de diminuarea pierderilor provocate de şomaj. În raport cu această teorie, susţinerea creşterii economice şi diminuarea şomajului se pot realiza în contextul creşterii cererii globale (consum şi investiţii), provenind, atât de la stat, cât şi de la particulari şi în acest cadru este raţional ca cererea să fie amplificată, atunci când rămâne în urma ofertei.

6. Ca soluţie financiară la îndemâna statului este considerată creşterea cheltuielilor publice, inclusiv a investiţiilor publice finanţate din împrumuturi de stat, iar în plan secundar diminuarea impozitelor suportate de privaţi, pentru a stimula investiţiile şi consumul privat. În aceste condiţii, se apreciază că ar fi de aşteptat şi o creştere a numărului locurilor de muncă, respectiv de diminuare a şomajului. Mai departe, creşterea numărului celor ocupaţi, care realizează venituri din muncă, antrenează o creştere a cererii solvabile şi, împreună cu celelalte efecte pozitive, ar conduce la echilibrarea ofertei cu cererea în condiţii de creştere economică. Pe plan bugetar, ar însemna că odată cu relansarea producţiei va avea loc o creştere a bazei de venituri şi deci a materiei impozabile, care devine un suport al creşterii resurselor bugetare curente şi reducerea deficitului anterior.

7. Potrivit teoriei deficitului bugetar sistematic, deoarece creşterea respectivă are la bază tocmai finanţarea de cheltuieli publice din împrumuturi, corespunzător deficitului bugetar promovat de Guvern, odată cu relansarea economiei şi restabilirea echilibrului (în condiţii de creştere economică), acel deficit ar putea fi eliminat pe de o parte prin creşterea încasărilor normale, iar pe de altă parte, prin diminuarea cheltuielilor publice. Prin urmare, deficitul bugetar ar urma să fie acceptat şi finanţat din resurse extraordinare până la relansarea economiei stagnante sau în declin care va asigura revenirea la starea de echilibru bugetar pe baza veniturilor curente obişnuite. El este, deci, conceput doar ca mijloc de relansare a economiei şi rolul său este asemuit celui al unui demaror menit să pună în mişcare economia stagnantă, după care bugetul va putea reveni la starea de echilibru.

8. 2. Teoria bugetelor ciclice. Această teorie a luat naştere în anii ’30 ai secolului XX şi a fost aplicată iniţial în Suedia, ca o reacţie la criza economică mondială din 1929-1933 şi la impactul produs de evoluţia ciclică accentuată a economiei capitaliste în perioada următoare. Conform acestei concepţii, echilibrul bugetar trebuie asigurat, dar nu în fiecare an în parte, ci la nivelul unui ciclu economic. Ideea care stă la baza acestei teorii este următoarea: este convenabilă realizarea excedentelor bugetare în anii de prosperitate, pentru a putea admite în perioadele de depresiune deficite care vor fi acoperite din excedentele realizate în anii de creştere economică. Avantajul sistemului bugetelor ciclice constă în faptul că permite o oarecare regularizare a ciclurilor economice, însă există mari dificultăţi în aplicarea acestei teorii în practică. În primul rând, nu există posibilităţi certe de estimare a momentului declanşării crizelor economice, a duratei şi a intensităţii lor.

9. Datorită influenţei mai multor factori, care diferă de la an la an, nimeni nu poate garanta egalitatea duratei perioadelor de prosperitate şi de declin sau a egalităţii excedentelor şi a deficitelor realizate. Pe de altă parte, apar unele probleme de ordin tehnic, politic şi contabil, printre care menţionăm: pe plan tehnic, previziunea conjuncturii economice şi a evoluţiei veniturilor şi a cheltuielilor publice devine mai dificilă din cauza creşterii intervalului la nivelul unui ciclu economic; pe plan contabil, probleme în legătură cu evidenţa contabilă a excedentelor sau a împrumuturilor şi a emisiunilor monetare; pe plan politic, controlul parlamentar asupra politicii economice şi financiare a guvernului slăbeşte; apariţia excedentelor, conduce la solicitarea finanţării unor noi cheltuieli publice, mai mult sau mai puţin eficiente.

10. 3. Teoria bugetului economiei naţionale, cunoscută şi sub numele de teoria bugetului economic al naţiunii s-a născut pe fundalul constatărilor că bugetul de stat, în forma tradiţională, adică acel document concentrând veniturile şi cheltuielile statului, reprezenta şi un început de planificare la nivel macroeconomic fiind un suport pentru deciziile de politică generală, la îndemâna diferitelor organe sau instituţii interesate.

11. Pornind de la această premisă, Maurice Duverger aprecia că bugetul de stat ar putea fi folosit ca un instrument al previziunii, nu numai în sfera restrânsă a veniturilor şi cheltuielilor statului şi pe câte un an bugetar, ci printr-o extensie a sa, atât în timp (pe mai mulţi ani), cât şi în spaţiu (la scara economiei naţionale). A fost imaginat astfel, un buget economic al naţiunii menit să reflecte, pe lângă veniturile şi cheltuielile statului, în mod sintetic, ansamblul proceselor de formare, distribuţie şi utilizare a produsului naţional, inclusiv relaţiile cu exteriorul.

12. Teoria bugetului economiei naţionale se înscrie pe această linie şi prezintă bugetul într-o accepţiune mult mai largă, aceea de document de prevedere şi estimaţii orientative asupra evoluţiei economiei naţionale. Prin extinderea ariei de cuprindere a bugetului tradiţional, acest buget al economiei naţionale conţine informaţii mult mai ample referitoare la dimensiunile PIB, repartiţia acestuia, consumul de PIB, aflate şi în corelaţie cu formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat. În aceste condiţii, la nivelul autorităţilor publice naţionale s-a conturat un instrument de reflectare şi urmărire a proceselor de formare, repartizare şi consum concretizate printr-un sistem de indicatori, care descriu evoluţia pe anul în curs şi previziunile pentru anul următor cu privire la producţia, distribuţia şi consumul produsului naţional, inclusiv relaţiile cu exteriorul.

13. Teoria bugetului economiei naţionale, ca şi practica în acest domeniu, confirmă utilitatea acestui instrument de orientare macroeconomică şi coordonare a factorilor implicaţi în producerea, repartizarea, circulaţia şi consumul produsului naţional. El nu înlocuieşte bugetul de stat, ci oferă un suport necesar fundamentării deciziilor economico-financiare luate de autorităţile publice, cu impact major asupra întregii activităţi ce se desfăşoară, atât în sectorul public, cât şi în cel privat.

14. Formarea deficitului bugetar • este considerat, de regulă, expresia unor decalaje sau necorelări între cele două tipuri de fluxuri bugetare, fie sub aspectul dinamicii lor diferite în timp, fie sub cel al dimensiunilor resurselor vehiculate prin bugetul de stat. Deficitul bugetar poate fi convenţional şi operaţional. Deficitul bugetar covenţional reflectă diferenţa care urmează să fie acoperită din împrumuturile publice nete. Deficitul operaţional este definit cai deficit plus dobînzile reale pentru datoria externă. Cauzele ce generează apapriţia deficitelor bugetare sînt: • 1) cheltuielile mari cu întreţinerea aparatului guvernamental; • 2) creşterea cotinuă a cheltuielilor cu datoria publică; • 3) cheltuielile mari legate de înarmare.

15. În ţările aflate în tranziţie la economia de piaţă deficitele bugetare sînt în principiu mari, fiind generate de: • scăderea continuă a nivelului producţiei, ajungînd în unele cazuri la jumătate faţă de perioada economiei centralizate; • creşterea ratei inflaţiei mult peste limitele admisibile a dus la adîncirea deficitului bugetar; • majorarea cheltuielilor bugetare prin asumarea de către guvern a cheltuielilor sociale; • acordarea de către govern a subvenţiilor pentru întreprinderile care înregistrează pierderi; • creşterea datoriei publice.

16. Factorii care influenţează deficitul bugetar sînt: • 1) reformele economice; • 2) rata inflaţiei; • 3) rata şomajului; • 4) cursul de schimb. Un deficit bugetar este de calitate atunci când îndeplineşte două condiţii obligatorii: • - deficitul se reflectă, în totalitate, în cheltuieli de investiţii şi, în special, în realizarea infrastructurii; • - deficitul este acoperit cu resurse financiare sigure, pentru a nu apela la emisiuni monetare inflaţioniste.

17. Formarea deficitului bugetar public apare determinată, în principiu, de angajarea unor cheltuieli mai mari faţă de un volum limitat de venituri bugetare curente, ce pot fi mobilizate la bugetul public, în cadrul unui an bugetar. El exprimă neconcordanţele generate de factori obiectivi sau subiectivi ce influenţează mărimea şi formarea veniturilor obişnuite (mai mici), de care dispun autorităţile publice faţă de cheltuielile (mai mari) pe care le efectuează acestea, apelând la alte modalităţi de finanţare a diferenţei de cheltuieli.

18. Modalităţile de finanţare a deficitului bugetar Finanţarea monetară, deşi considerată inacceptabilă, în prezent, reprezintă o soluţie de politică bugetară, care presupune aşa-zisa "creaţie de monedă", adică emisiunea monetară cu scopul de a finanţa deficitul bugetar. Finanţarea monetară a deficitului bugetar presupune, deci, că statul avansează (oferă) pe piaţă o cantitate de monedă mai mare decât cererea reală, pentru a-i servi ca venit bugetar extraordinar destinat finanţării cheltuielilor sale, ceea ce constituie esenţa fenomenului de deficit bugetar.

19. Finanţarea nemonetară a deficitelor bugetare reprezintă o modalitate acceptată, de regulă, în prezent, în acest scop. Aceste împrumuturi au, în principiu, ca sursă, formarea de disponibilităţi la nivelul fiecărui participant la relaţiile băneşti, în condiţiile concrete de realizare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor. Degajarea unor disponibilităţi, de regulă temporare, apare ca fenomen obiectiv, decurgând din neconcordanţa între formarea veniturilor băneşti, ca putere de cumpărare, pe de o parte, şi manifestarea cererii de consum, ce presupune cheltuirea sumelor băneşti, pe de altă parte. Prin preluarea cu împrumut de către stat a unei părţi din aceste rezerve băneşti, este posibilă redistribuirea de putere de cumpărare, inclusiv sub forma împrumuturilor, de la deţinătorii de resurse libere, la dispoziţia statului, pentru a finanţa cheltuieli publice, fără a spori masa monetară, în mod nejustificat, ceea ce înseamnă că raportul dintre cererea şi oferta de monedă se menţine constant şi în consecinţă o asemenea finanţare poate fi neinflaţionistă.

20. Finanţarea externă a deficitului bugetar presupune atragerea de resurse financiare din exterior, de regulă, ca efect al relaţiilor economice şi financiare dintre stat şi instituţii şi organisme financiar-bancare internaţionale, persoane fizice şi juridice private nerezidente sau alte state. De asemenea, unele resurse financiare pot fi atrase în cadrul practicării de ajutoare financiare internaţionale, de regulă, de la unele ţări dezvoltate spre cele în curs de dezvoltare sau prin finanţarea unor programe de dezvoltare economică şi socială de către organizaţii internaţionale.

21. Finanţarea prin împrumuturi nu antrenează, principial, efecte dereglatoare, iar dacă se folosesc resurse împrumutate de la banca de emisiune, alături de pericolul inflaţionist incert, dar posibil, impactul poate fi şi pozitiv deoarece prin comparaţie cu impozitele sau împrumuturile obligatare împrumutul nu diminuează pe ansamblu disponibilităţile băneşti de finanţare a investiţiilor şi consumului. Altfel spus, această variantă de finanţare a deficitului include şi posibilitatea de creştere a activităţii din sectorul public şi privat, deşi riscă şi dezvoltarea unor procese inflaţioniste