Competitividad industrial en Argentina a partir de la devaluación en 2002

1. Competitividad industrial en Argentina a partir de la devaluación en 2002 La relación entre el estado y las empresas del sector en la formulación de política industrial Bárbara Couto. En el marco del Proyecto Ubacyt CS 018 y PICT 1693

2. Preguntas que inicialmente guiaron el artículo ¿De qué se habla cuando se habla de competitividad? Se habla de un tipo de cambio competitivo, de industrias competitivas, de sectores más o menos competitivos, de políticas favorables a la competitividad ¿Existe alguna relación entre lo que se considera un sector estratégico/ un sector competitivo? ¿Qué es lo “estratégico” así definido en la visión que el Ministerio de Producción establece en sus informes oficiales? ¿Cuál es el rol de la interacción entre el estado y los actores empresarios en esa construcción que supone la definición de lo “prioritario” o “estratégico” en materia de competitividad industrial?

3. Definiendo competitividad ¿De qué se habla cuando se habla de competitividad? ¿Tipo de cambio competitivo?, ¿Industrias competitivas?, ¿Sectores competitivos?, ¿Políticas favorables a la competitividad? Sus acepciones son múltiples por lo que es necesario un recorte El problema de la competitividad atraviesa de forma horizontal diversos ámbitos de políticas públicas (política comercial, arancelaria, fiscal, crediticia, financiera y también política de infraestructura, educación, ciencia y tecnología) pero también atraviesa la estructura económica social verticalmente, es decir desde los valores que orientan la búsqueda del bienestar económico y social (en los círculos académicos, en los ministerios y en los ámbitos donde se desenvuelven los diferentes actores: empresarios, trabajadores).

4. El foco aquí es la competitividad en la industria, en particular analizar cómo se definen las prioridades en materia de políticas orientadas a mejorar la competitividad industrial Existen enfoques parciales, que contemplan aspectos individualmente vinculados a la competitividad y enfoques más integrados que articulan los diferentes elementos o dimensiones de la competitividad

5. Enfoque parciales: • Qué explica mejor que un país o un sector sea más competitivo • Disponibilidad de recursos humanos de baja calificación (Jansen 2000) • Innovación tecnológica (Lee 2009) • Desarrollo del conocimiento (Altenburg et al. 2003) • La incidencia de la política cambiaria (Frieden 1991)

6. Un enfoque integrador de las dimensiones es más adecuado El enfoque sistémico de Altenburg, que integra cuatro dimensiones de la competitividad a la que denomina sistémica: 1) el micro, referido a la innovación y eficiencia en la empresa, 2) el nivel meso, referido a la infraestructura en el territorio nacional, educación, etcétera, 3) el nivel macro referido a las políticas públicas tanto macroeconómicas como fiscal y comercial; y por último 4) el nivel meta, que indica el nivel de cohesión social y los valores que orientan el modo en que la sociedad busca su desarrollo y bienestar económico (en Padilla 2006).

7. Vamos al caso de Argentina, al análisis de competitividad industrial y de la visión que subyace a la política industrial.

8. 1- ¿Cuál es la visión de competitividad en el discurso oficial? (el correlato de “visión” sería lo que el gobierno a través de sus Ministerios – de Producción y a través de la Secretaría de Industria- define como “estratégico”) Como objetivo manifiesto de la gestión actual del Ministerio de la Producción se ha definido: “Llevar adelante un amplio conjunto de medidas que apuntan a la mejora de la competitividad y la internacionalización de las empresas argentinas, al incremento en la agregación de valor local en la totalidad de los entramados productivos, al impulso de sectores o actividades estratégicasy, en términos más generales, al apoyo al trabajo y la producción nacional”. (Manual de instrumentos, programa PNUD08/001, de la Subsecretaría de Industria 2010) Veamos de qué manera aparecen estos elementos en el contexto macroeconómico y en los instrumentos de política industrial

9. A través de la política macroeconómica, y en particular la cambiaria el gobierno se ha manifestado a favor de mantener un “tipo de cambio competitivo”

10. Índice del Tipo de cambio real multilateral (TCRM) BCRA Apreciación x inflación inercial devaluación del peso Crisis internac. Rusia-Asia devaluación del real- 99 ITCRM Es un indicador de competitividad en tanto da cuenta de la relación entre el peso argentino y las monedas de los principales socios comerciales, teniendo en cuenta a su vez las fluctuaciones de precios internos y de los socios considerados.

11. Resumen de la información relativa al cuadro de instrumentos de políticas de desarrollo industrial (Manual Pnud): A) por mecanismo de asignación (Beneficios impositivos y/o fiscales, créditos a tasa subsidiada, etcétera) y B) por características de promoción A

12. B Se observa un peso significativo de la cantidad de instrumentos orientados a las MiPYMES, aunque su peso en el presupuesto o en términos de montos destinados es reducido en comparación con los montos que absorben las empresas grandes, según señalan diferentes estudios del CEP-MECON. Estos instrumentos comienzan a ser implementados en los 1990s pero son implementados en su mayoría durante la pos-convertibilidad.

13. Programas vigentes, según el año de implementación y características promocionales de los programas 1) La mayoría de los programas vigentes fue implementado en el período pos-convertibilidad 6) El 21% de los programas está vinculado a incidir sobre los contenidos de importación de bienes de capital 2) Todos los programas vigentes instrumentados antes de 1991 son de alcance horizontal , es decir no persisten prog. sectoriales de la vieja matriz industrial (ver nota) 7) Más del 35% de los programas plantean explícitamente en la letra de la normativa, objetivos vinculados a la mejora de la competitividad de la economía 3) De los programas implementados en la convertibilidad, los de alcance horizontal duplican en número a los sectoriales 8) Más del 34% de los programas plantean explícitamente objetivos vinculados a fomentar las exportaciones 4) En el período pos-convertibilidad, los programas nuevos implementados de alcance sectorial superan en número a los horizontales 9) Predomina el mecanismo "beneficios impos. y/o fiscales", u "otras facilidades financieras, mientras que son menos frecuentes: "Aportes no reem." o los "créditos a tasa subsid." 5) El 25% de los programas está vinculado a proyectos de investigación y desarrollo tecnológico. Permanecen de períodos anteriores sólo 2 programas

14. Evolución de los principales rasgos de política industrial según información presentada y según fuentes secundarias para la comparación con períodos anteriores (Porta y Baruj 2006)

16. La matriz de política industrial actual: ¿En qué medida conviven los viejos y los nuevos rasgos de política industrial? • La visión en los 1990s: rol del Estado como generador de incentivos industriales “no distorsivos” - los programas horizontales - en línea con los principios neoliberales. Se crea la SePyme y diferentes instrumentos con escaso impacto. • La visión en los 2000s: rol del Estado es central en “el apoyo al trabajo y la producción nacional” y la “mejora de la competitividad y la internacionalización de las empresas argentinas”. Se avanza institucionalmente con políticas tendientes a disminuir las desigualdades regionales (con poco éxito, Schorr) y las derivadas del tamaño de las firmas (mayor avance, Kulfas), pero se ha conseguido poco – en términos de achicamiento de las brechas- en este sentido. Un análisis del impacto de las políticas debería contemplar la asignación presupuestaria de los programas y su ejecución (ver nota)

17. ¿Cómo se define qué es estratégico en política industrial? A pesar de que en la “visión” se menciona la importancia de la competitividad, la internacionalización de empresas argentinas, la producción y el trabajo nacional, etcétera; no existe una definición formal acerca de qué es “estratégico”, o dentro de esos objetivos, cuál se prioriza ante la emergencia de contradicciones. Sin embargo, los instrumentos indican la existencia de ciertas condiciones que aluden directa o indirectamente a aquellos objetivos: • *el aprovechamiento de una demanda creciente y la disminución de las importaciones (caso programa motopartes), • *la promoción de exportaciones (caso software) o • *la promoción de actividades con potencial en innovación tecnológica (caso biotecnología).

18. ¿Cómo incide la relación estado-empresarios en la definición de los instrumentos y en particular de los instrumentos sectoriales o focalizados? Si bien la existencia de una de estas condiciones (promoción exportaciones, aprovechamiento del aumento de la demanda, etc.) es importante para la implementación del instrumento de promoción, la experiencia de los instrumentos sectoriales, en particular el caso software, muestra que la participación de los actores empresarios en la determinación de lo “estratégico” es clave (ver nota). No se define exclusivamente al interior del estado, sino que surge más bien de consensos construidos entre las cámaras empresarias y el estado. Resulta clave la existencia de un actor definido, organizado con capacidad institucional para empujar por su promoción. Contra-ejemplo: biotecnología.

19. La relación estado-sector privado Problema de la autonomía (aislamiento o interacción): • El desafío es: • Apuntalar al sector privado con incentivos para lograr aumentos de productividad, • Generar o facilitar oportunidades de negocios sin constituir reservas de mercado (al estilo de la matriz pre-1990s), • Encontrar un equilibrio adecuado entre la protección temporal y la protección permanente Problema de la capacidad: • Formular políticas junto al sector privado: coordinación puertas adentro y puertas afuera del estado • Estabilidad institucional, recambio de funcionarios y la definición de lo “estratégico” sustentada más en técnicos individuales que en instituciones

20. Tanto la política cambiaria como la industrial presentan rupturas en sus lineamientos entre los 1990s y la actualidad • El impacto de la política cambiaria sobre la competitividad es clave. Resta saber si la ventaja de competitividad de los sectores transables es sustentable dada la inflación persistente y si el marco actual proporciona suficientes incentivos a la mejora de la productividad. CONCLUSIONES • La matriz industrial preserva muchos instrumentos implementados en los 1990s, como se describió en relación a los programas de alcance horizontal. Lo nuevo sería la emergencia de programas de alcance sectorial y la emergencia en consecuencia de la idea de lo estratégico en materia de promoción desde el Estado. • Se observa un aprendizaje institucional en términos de supervisióno monitoreo de programas. Aunque los instrumentos sectoriales suponen una operatoria más compleja y costosa que los horizontales, el desarrollo de redes institucionales entre empresas-Estado y universidades para llevar a cabo estas tareas indica importantes avances en el cumplimiento de metas. • Si bien no existe un plan formalizado o visión explicitada sobre las políticas de desarrollo de la competitividad en Argentina, existen lineamientos que confluyen en una visión, que es diferente de aquella de los 1990s. En esta visión aparecen metas como “promover el trabajo y la producción nacional”, “mejorar la competitividad” y promover “la internacionalización de empresas argentinas”.

21. Finalmente, la pregunta que estas metas suscitan sería en qué medida estos objetivos suponen una tensión entre la protección de sectores con potencialidad en el mercado interno y la protección de sectores con potencialidad de exportación; con qué políticas industriales puede sostenerse en el tiempo un adecuado equilibrio entre esas dos metas, y qué capacidades del Estado son necesarias para esto.