Der Staat als Unternehmer (6) Eigenunternehmen

1. Der Staat als Unternehmer (6) Eigenunternehmen SS 2009Kurt Reindl Kurt Reindl, Der Staat als Unternehmer, SS 2009, 20.04.2009 1

2. Gliederung Allgemeiner Teil • Allgemeine Informationen • Begriff des Öffentlichen Unternehmens • Öffentliche Unternehmen und EG-Wettbewerbsrecht • Rechtliche Grundlagen in Ö: Privatwirtschaftsverwaltung • Beweggründe für unternehmerisches Tätigwerden • Eigenunternehmen • Ausgliederungen • Verstaatlichung/Privatisierung • Rechtsschutz und Kontrolle • Regulierungsbehörden

3. Eigenunternehmen Begriff und Organisation • Unternehmerische Tätigkeit der Gebietskörperschaften • Nehmen aufgrund ihrer Rechts- und Vermögensfähigkeit selbst im eigenen Namen als Unternehmer am Wirtschaftsverkehr teil • Keine von der Gebietskörperschaft verschiedene Rechtspersönlichkeit • Organisation: • durch das hoheitliche Organisationsrecht der Gebietskörperschaft bestimmt • Sonderorganisationen für Eigenunternehmen im Rahmen und unter den Bedingungen des staatlichen Organisationsrechts möglich • Art 10 Abs 1 Z 16 B-VG: „Einrichtung der Bundesbehörden und sonstigen Bundesämter“ • Art 15 Abs 1 B-VG für Länder und Gemeinden

4. Eigenunternehmen des Bundes Bundesbetriebe • § 4 Abs 5 BHG (außer Kraft getreten am 31.12.2000 gem BGBl I 2000/142): „Bundesbetriebe sind die durch Bundesgesetze hiezu erklärten Einrichtungen des Bundes, die nach kaufmännischen Grundsätzen zu führen sind, soweit nicht bundesgesetzliche Bestimmungen im Interesse öffentlicher Aufgabenerfüllung hievon Abweichungen erfordern.“ • Der letzte Bundesbetrieb war der Österreichische Bundestheaterverband. Wurde mit BGBl I 1998/108 in eine Gesellschaft umgewandelt.

5. Eigenunternehmen des Bundes Betriebsähnliche Einrichtung • § 4 Abs 4 BHG: „Organisatorische Einrichtungen des Bundes, die unter Beachtung wirtschaftlicher Grundsätze Leistungen (§ 859 ABGB) an andere Organe des Bundes oder an andere Rechtsträger gegen Entgelt erbringen, wobei Kostendeckung anzustreben ist, sofern dadurch die öffentliche Aufgabenerfüllung nicht beeinträchtigt wird, können durch Verordnung zu betriebsähnlichen Einrichtungen erklärt werden. Die Verordnung ist vom zuständigen Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen zu erlassen, wenn dadurch die Aufgaben dieser Einrichtungen zweckmäßiger, wirtschaftlicher und sparsamer erfüllt werden. “ • Beispiele: • Bundesgebäudeverwaltung – Bundesbaudirektion Wien, BGBl 1992/660 (Immobilien mittlerweile zum Großteil an BIG veräußert) • Heeresforstverwaltung Allensteig, BGBl 1986/720 (nunmehr in Heeres-, Liegenschafts- und Forstdirektion eingegliedert)

6. Eigenunternehmen der Gemeinde Wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinden • Besorgung nicht-hoheitlicher Aufgaben mittels wirtschaftlicher Unternehmen (Eigenbetriebe oder ausgegliederte Unternehmungen), sofern dies rechtlich möglich ist • Verwaltungstätigkeit durch Gesetz dem nicht-hoheitlichen Vollzugsbereich der Gemeinde zugewiesen (ausdrücklich, durch Interpretation, in Anwendung einer Zweifelsregel); Achtung: Vollzug durch hoheitliche Rechtssätze (Verordnung, Bescheid) ist immer Hoheitsverwaltung! • Zwar schlicht-hoheitlicher Vollzug gesetzlich vorgesehen, aber Gemeinde nicht (ausdrücklich oder durch Interpretation) dazu verpflichtet  Wahlfreiheit, hoheitliche Wahrnehmung zu unterlassen und Aufgabe statt dessen privatwirtschaftlich zu erledigen

7. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • § 69 Oö Gemo: • „Eigenunternehmen“ • Abs 1: „Zum Gemeindevermögen gehören auch wirtschaftliche Unternehmungen der Gemeinde. Wirtschaftliche Unternehmungen sind auf Dauer angelegte Wirtschaftseinheiten aus dem Gemeindevermögen, die sich aus der allgemeinen Gemeindeverwaltung organisatorisch herausheben und deren Aufgaben in den Formen der Privatwirtschaftsverwaltung besorgt werden. Wirtschaftliche Unternehmungen können geführt werden: 1. als Eigenunternehmungen, die von der Gemeinde im eigenen Namen in einer besonderen Organisationseinheit betrieben werden und 2. als ausgegliederte Unternehmungen, die in der Form einer eigenen Rechtspersönlichkeit betrieben werden.“ • Abs 2: „Die Gemeinde darf wirtschaftliche Unternehmungen nur errichten und betreiben, wenn dies im öffentlichen Interesse gelegen ist und wenn die Unternehmung nach Art und Umfang unter Beachtung der Grundsätze und der Gebote der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit in einem angemessenen Verhältnis zum voraussichtlichen Bedarf und zur voraussichtlich dauernden Leistungsfähigkeit steht.“

8. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • § 61 f StL: • “städtischen Unternehmungen “ • Abs 1: Die Stadt darf wirtschaftliche Unternehmungen nur errichten und betreiben, wenn dies im öffentlichen Interesse gelegen ist und wenn die Unternehmung nach Art und Umfang unter Beachtung der Gebote der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit in einem angemessenen Verhältnis zum voraussichtlichen Bedarf und zur voraussichtlich dauernden Leistungsfähigkeit der Stadt steht. • Abs 2: Wirtschaftliche Einrichtungen der Stadt, die von ihr unmittelbar verwaltet werden und denen der Gemeinderat die Eigenschaft einer Unternehmung zuerkennt, gelten als Unternehmungen der Stadt im Sinn dieses Gesetzes. Sie bilden ein Sondervermögen der Stadt ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Die Unternehmungen sind nach kaufmännischen Grundsätzen zu führen. Das gleiche gilt sinngemäß für die Erweiterung von wirtschaftlichen Unternehmungen sowie für die Beteiligung an einer wirtschaftlichen Unternehmung.

9. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • Abs 3: Die Eigenschaft einer Unternehmung darf der Gemeinderat nur zuerkennen, wenn die Voraussetzungen gemäß Abs. 1 gegeben sind und die ordnungsgemäße Erfüllung der der Stadt gesetzmäßig obliegenden Aufgaben oder ihrer privatrechtlichen Verpflichtungen nicht gefährdet wird. • Abs 4: Sofern von der Unternehmung nach dem Unternehmenszweck Einnahmen erlöst werden, haben sie in der Regel zumindest alle Aufwendungen zu decken und die Bildung angemessener Rücklagen für die technische und wirtschaftliche Fortentwicklung der Unternehmung zu ermöglichen.“ • § 62 Abs 1 StL: • „Der Gemeinderat hat für die städtischen Unternehmungen Organisationsstatuten zu erlassen, in denen die Zuständigkeit der einzelnen Organe der Stadt in bezug auf die Unternehmungen festzusetzen und die näheren Bestimmungen über die Geschäftsführung zu treffen sind …“

10. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • Entscheidungsgewalt bleibt bei Gemeindeorganen • Vertretungsbefugnis nach außen in Gemeindeorganisationsgesetzen geregelt oder über Approbationsbefugnis • Nur nicht-hoheitliche Besorgung von Verwaltungsaufgaben der Gemeinde • Geschlossenes wirtschaftliches Konzept und besondere budgetmäßige Behandlung • Besondere Personal- und Sachmittel mit eigenem Wirtschaftsplan im Rahmen des Gemeindeamts (Stadtamts) oder des Magistrats • Organisatorische Selbstständigkeit • Trägergebietskörperschaft stellt dem Betrieb eine eigene Organisation zur Verfügung • Organisation ist durch das hoheitliche Organisationsrecht der Gebietskörperschaft bestimmt • zB Gründungsvoraussetzungen (vgl § 69 Abs 2 Oö GemO, § 61 Abs 1 und 3 StL) , Zuständigkeiten, Gründungsakt, Genehmigungsvorbehalt der Gemeindeaufsichtsbehörde, Geschäftsführungsgrundsätze gem Gemeindeordnungen und Stadtstatute

11. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • Finanzielle (vermögens- und rechnungsmäßige sowie haushaltsrechtliche) Selbstständigkeit • Keine von der Gemeinde verschiedene Rechtspersönlichkeit • Aufgaben werden im Namen der Gemeinde wahrgenommen • Betriebsleitung an Weisungen und Beschlüsse der Gemeindeorgane gebunden • in Bezug auf grundlegende betriebliche Entscheidungen (zB Änderung des Geschäftsumfangs) • Aber: keine Einmischung in laufende Geschäfte  dadurch Ermöglichung der Orientierung an kfm Grundsätze • Eigeninitiative nur im Rahmen der übertragenen Zeichnungs- und Approbationsbefugnisse • Beispiele für Eigenbetriebe der Stadt Linz: • Museen der Stadt Linz • Kinder- und Jugend-Services Linz (KJS) • Zunehmende Verdrängung durch privatrechtliche Unternehmensformen:Bruckner Orchester Linz  OÖ Theater und Orchester GmbH

12. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • Gründungsvoraussetzungen • Regelung in Organisationsgesetzen: § 69 Abs 2 Oö GemO; § 61 Abs 1 StL • Öffentliches Interesse, voraussichtlicher Bedarf, voraussichtlich dauerne Leistungsfähigkeit • Wenn keine besonderen Gründungsvoraussetzungen normiert (zB Wiener Stadtverfassung) gelten jedenfalls • Verfassungsimmanente Strukturen der wirtschaftlichen Betätigung • Sachlichkeitsgebot • Grundsätze der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit • VfSlg 8844/1980: „Sofern das Gesetz nicht ausdrücklich anderes verfügt, steht es den Organen des Staates und - in gleicher Weise - jenen von Selbstverwaltungskörpern frei, ihre innere Organisation nach Belieben zu gestalten, und zwar gleichgültig, ob diese organisatorischen Maßnahmen (auch solche auf bürotechnischem Gebiet) der Besorgung privatwirtschaftlicher oder hoheitlicher Angelegenheiten dienen. Um eine solche bloß innere Angelegenheit handelt es sich dann, wenn keine Rechte begründet werden (vgl. hiezu die ständige Judikatur des VfGH, zB VfSlg. 2650/1954, 2709/1954, 3993/1961, 4890/1964). Eine (verfassungs-)gesetzliche Bindung ergibt sich jedenfalls aus dem Sachlichkeitsgebot (Art7 B-VG) und aus den Grundsätzen der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit (Art 126b Abs 5 und Art 127a Abs 1 B-VG).“

13. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • Gründungsakt • Beschluss des Gemeinderats (Verordnung): • Statut oder Satzung des Eigenbetriebs • Einrichtung einer eigenen Organisation • Bleibt Teil des Gemeindeamts (Stadtamts) oder des Magistrats • In Weisungsbindung zu den Gemeindeorganen eingebettet (Einrichtung weisungsfreier Organe wäre verfassungswidrig) • In Gemeindeordnung oder Stadtstatuten gesetzlich vorgesehene Kompetenzen der Gemeindeorgane dürfen durch das Statut bzw die Satzung nicht verändert werden

14. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • Regelung der Beigabe von Personal- und Sachmitteln, der Aufgaben und des Wirkungsbereichs der Organe, der Geschäftsführungsgrundsätze, des Rechnungswesens, der Kontrolle etc • Beispiele: • Museen der Stadt Linz: Organisationsstatut http://www.linz.at/images/Statut-MuS-2005.pdf • Kinder- und Jugend-Services Linz (KJS): Organisationsstatut http://portal.linz.gv.at/ServiceResource/booklet/20071012-0812-4862665301.pdf

15. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • Zuständigkeiten • Die Zuständigkeit zur Errichtung, Auflassung und Änderung von wirtschaftlichen Unternehmungen obliegt nach den Bestimmungen der Gemeindeordnungen und Stadtstatute dem Gemeinderat • Statut darf den Bestimmungen der Gemeindeordnungen und Stadtrechte nicht widersprechen • Zuständigkeiten gem Oö GemO • Gemeinderat gem § 43 Oö GemO: Generalklausel für eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde • Bürgermeister gem § 58 Abs 1 Oö GemO: Vertretung der Gemeinde nach außen • Bürgermeister gem § 92 Abs 2 iVm Abs 1 Oö GemO: „Für die wirtschaftlichen Unternehmungen der Gemeinde sind gleichfalls Rechnungsabschlüsse (Bilanzen und Erfolgsrechnungen) zu erstellen; sie bilden einen wesentlichen Bestandteil des Rechnungsabschlusses der Gemeinde.“

16. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • Zuständigkeiten gem StL • Gemeinderat gem § 61 Abs 3 StL: Zuerkennung der Eigenschaft einer wirtschaftlichen Unternehmung (Gemeinderat gem § 46 Abs 1 Z 13 StL: Beteiligung an erwerbswirtschaftlichen Unternehmungen sowie die Aufgabe einer solchen Beteiligung; Beitritt zu einer Genossenschaft oder Gesellschaft und der Austritt aus ihnen  betrifft ausgegliederte Unternehmen) • Gemeinderat gem § 40 Abs 1 letzter Satz StL: Bestellen von besonderen Verwaltungsausschüssen für Unternehmungen der Stadt auf Antrag des Stadtsenats (gem § 47 Abs 6 StL kommt diesen Verwaltungsausschüssen in den ihnen übertragenen Angelegenheiten die Stellung des Stadtsenates zu) • Gemeinderat, Stadtsenat bzw Verwaltungsausschuss und Magistrat gem § 62 Abs 2 Z 1 bis 3 StL • Aufzählung der in den Organisationsstatuten jedenfalls nach Maßgabe des Unternehmenszweckes vorzusehenden Zuständigkeiten • Kontrollamt gem § 39 StL • Bürgermeister gem § 49 Abs 1 StL: Vertritt die Stadt nach außen

17. Eigenunternehmen der Gemeinde Eigenbetrieb der Gemeinde • Gesetz kann vorsehen, dass der Gemeinderat durch Beschluss Zuständigkeiten, die nach außen wirksam sind, festlegen darf • zB Ermächtigung von Direktoren eines Eigenbetriebes im Namen der Gemeinde verbindlich Rechtsgeschäfte abzuschließen • Mangels solcher gesetzlicher Vorgabe Vertretungsbefugnis nach außen nur mittels zivilrechtlicher Bevollmächtigung oder öffentlich-rechtlicher Approbationsbefugnis

18. Regiebetrieb Regiebetrieb der Gemeinde • Aufgrund ihrer (Privat-)Rechtsfähigkeit darf sich Gemeinde durch einzelne Privatrechtsgeschäfte oder durch Regiebetriebe wirtschaftlich betätigen • Hierfür keine besonderen organisatorischen Vorkehrungen erforderlich • Regiebetrieb ist keine „Wirtschaftliche Unternehmung“ iSd Art 116 Abs 2 B-VG • Zwar oft (unternehmensähnlich) planhaft wirtschaftliches Verhalten und geschlossenes wirtschaftliches Konzept und evtl besondere budgetmäßige Berücksichtigung • zB Verkauf von Aufklebern mit Gemeindewappen zur Förderung des Fremdenverkehrs oder Führung der nicht-hoheitlichen Friedhofsverwaltung • Aber keine besondere organisatorische Vorkehrung • In allgemeine Verwaltungsorganisation und Hierarchie der Gemeinde integriert; (Hoheitsverwaltung führende) Gemeindeorganisation wickelt auch die Privatwirtschaftsverwaltung ab • Häufig in Gemeindeamt/Magistrat eingegliedert („Geschäfte“ werden gem Art 117 Abs 7 B-VG durch das Gemeindeamt (Stadtamt) bzw Magistrat besorgt)

19. Regiebetrieb Regiebetrieb der Gemeinde • Vgl Unternehmungsbegriff des VfGH (siehe 2. UE) • B-VG lt VfGH: in einer bestimmten Organisationsform in Erscheinung tretende wirtschaftliche Tätigkeit, die sich auf Vermögenswerte stützt und mit Einnahmen und Ausgaben verbunden ist; unmaßgebend ist Organisationsform, Rechtspersönlichkeit, besondere Berechtigungen, Gewinnerzielungsabsicht