Anbud i riksvegferjenæringen – erfaringer og utsikter

1. Anbud i riksvegferjenæringen – erfaringer og utsikter Svein Bråthen, Møreforsking Molde as/Høgskolen i Molde

2. Innhold • Litt historikk, prøveanbudene. • Erfaringer fra første anbudsrunde. • Anbud og rammetilskudd – produktivitet. • Perspektiver framover • Konklusjon

3. Anbudsordningen Prøveanbud på følgende strekninger (fylke, første anbudsår, periode og operatør i parentes): • Nesna – Levang (Nordland, 1996, 8 år, HTS) • Leirvik – Ranavik – Sunde (Hordaland, 1996, 5 år, HSD) • Aursnes – Magerholm (Møre og Romsdal, 1997, 5 år, MRF/Fjord 1) • Hareid – Sulesund (Møre og Romsdal, 2000, 7 år, TFDS) • Mannheller – Fodnes (Sogn og Fjordane, 1996, 6,5 år, FSF/Fjord 1) • Finnøysambandet (Rogaland, 2000, 8 år, DSD)

4. Hovederfaringer fra første anbudsrunde: • • 80 mill/år (bedriftsøk.) nettogevinst til 17 mill i økte tilskudd. • • Dette må nyanseres, selskap har tapt penger (”winner’s curse”?). • • Kvaliteten har økt (frekvens, nye ferjer, antall ferjer, lavere takster). • • Har gitt bedre indikasjoner på ”målestokk”, hvor kostnadene ”bør” ligge. • • Anbud gunstig for å regulere kvalitet. • Transaksjonskostnader ved bruttokontrakter (regulator nytt • inntektsansvar, nytt selskap i etablert områdemonopol), men besparelser • ved enklere årlig prosess. • Ny kapasitet ”låst inn” i bestemte samband, mister rokeringsmuligheter.

5. Neste runde: • Formelle skritt er tatt for å konkurranseutsette flere samband, bl.a: • • Øksfjord - Hasvik (Troms) • • Nesna - Levang (Nordland) • • Brattvåg – Dryna - Nordøyane (Møre og Romsdal) • • Volda - Folkestad (Møre og Romsdal) • • Mannheller - Fodnes (Sogn og Fjordane) • Flakk-Rørvik (Sør-Trøndelag) • Brekstad-Valset (Nord-Trøndelag) • Deretter: • De resterende ca 100 samband ut på anbud innen 7-10 år.

6. Hovedspørsmål for å få samfunnsøkonomisk gevinst med effektiv • anbudskonkurranse: • Mange nok aktører til at en får en virksom konkurranse? • Har oppkjøp og sammenslåinger ført til for få selskaper? • Kan en forvente nyetableringer og ”trusler” fra selskaper utenfra som • kan skape nok konkurranse? • Kan en utforme spillereglene slik at det blir ”rettferdig konkurranse”? • Informasjonsmonopol og/eller fortrinn med eldre materiell • for dem som har konsesjon i dag? • Utenlandske aktører (fordel med nettoskatt)? • Kan norske ferjerederier måtte flagge ut anbudssamband ?

7. Kan en bruke kravspesifikasjonen i anbudskonkurransen som middel for å • øke kvaliteten i ferjesektoren? • Til kostnader som blir lavere enn med rammetilskuddsordningen? • Kan anbud på flere enkeltstående samband medføre langsiktig • oppsplitting av ”ferjelandet”? • Kostnadsulemper og et dyrere driftssystem? • …. men nødvendig trade-off for virksom konkurranse? • Kan en utforme spillereglene slik at en får samfunnsøkonomisk god risikodeling mellom myndigheter og selskapene? • Sikre at selskapene også forstår og priser den risiko som de vil stå ovenfor.

8. Anbefalingene basert på erfaringene fra første runde: • Gjøre anbudsordningen permanent, men usikker om omfang. Selv om en neste anbudsrunde kanskje ikke vil gi vil gi like høye gevinster, så vil det være et poeng å ha muligheten til å gå videre med anbud på ethvert framtidig tidspunkt. • Et selvstendig virkemiddel for å fremme effektivitet. • Vil virke ”disiplinerende” i de ordinære tilskuddsforhandlingene. • Fortsette å høste erfaringer gjennom prøveordning, utnytte dem til å • utvikle mer effektive rammetilskuddsforhandlinger der både normtall og mer langsiktige incentivkontrakter inngår. • St.prp.nr. 1 (2004-05): Alle samband ut på anbud i løpet av 7-10 år.

9. Sammenligning av reguleringsregimer: Vi har målt produktivitet i ferjedriften ved hjelp av DEA og SFA: • Data Envelopment Analysis og Stochastic Frontier Analysis er benyttet for å måle teknisk effektivitet for perioden 1999-2002. • Effektivitetsscoren er forholdet mellom effektiv og faktisk bruk av innsatsfaktorer (drivstoff og mannskapskostnader). • PBE-km og PBE-timer er brukt som produksjonsmål.

10. Production Parametric front Non-parametric front Production factor DEA: ”Beste praksis” front

11. DEA og SFA resultater

12. Hvordan kan vi forklare forskjeller i effektivitet? • Regresjonsanalyse der effektvitetscoren er avhengig variabel • Forklaringsvariabler: • Seilingsdistanse/sambandslengde • Antall anløp/tur • Farvann (åpent eller lukket farvann) • Anbud eller rammetilskudd • Sommertrafikk (juli) som % av en gjennomsnittlig måned utenom sommeren (for å se om trafikktopp om sommeren påvirker effektiviteten).

13. Hovedresultater fra analysen: • Seilingslengde har liten innvirkning. • Antall anløp har en tvetydig effekt, avhengig av om DEA eller SFA er brukt. • Lukkede farvann gir høyere effektivitet enn åpne farvann, og er den eneste 95% signifikante størrelsen. • Anbud indikerer svakt en positiv effekt (men ikke signifikant). • Sommertrafikk har ingen signifikant innvirkning. • Senere analyse: Økt alder på ferjene påvirker effektiviteten signifikant negativt.

14. Hvilke tendenser ser vi når det gjelder viktige • forhold for anbudskonkurransen? • Konkurranseklimaet: • Sterkere konsolidering i strukturen for ferjerederiene enn forventet. • Konsentrasjon til store ferjerederier med tendenser til områdemonopol. • Fokus bør rettes mot virksom konkurranse.

15. De generelle økonomiske rammebetingelsene: • Deltakelse i anbudskonkurransen krevde i prøverunden bankgarantier. • En bør holde fast på dette for å forhindre etableringer av useriøse • aktører. • Investeringskostnadene i et mellomstort samband med to nye ferjer kan • bli over 200 mill, årlige driftskostnader rundt 40-50 mill kr. • Hvis man skal delta i like mange nye anbudskonkurranser som i • prøveperioden, så vil det kreve betydelig egenkapital for å få bankgaranti.

16. Et større antall samband på anbud vil derfor ha et fåtall selskap som vil delta i • alle, eller mange anbud, mindre aktører kan komme til å delta i konkurransen om • enkeltsamband. • Anbud trinnvis over flere år kan gi rom for flere aktører i hver anbudskonkurranse. • De økonomiske rammebetingelsene kan favorisere store aktører.

17. Økte driftskostnader: • Det ser ut til at ferjerederiene har hatt en lønnsøkning som spesielt • for 2002 lå langt over det som ble forventet ved kontraktsinngåelsen. • Et trekk noen steder er at man ikke får dekket opp for de faktiske • kostnader på driften (eller ikke klarer omstilling), og man taper penger på • anbudssambandene. • Det betyr at man vil kunne signalisere dette når man skal over i neste • trinn anbudskonkurranse, i bestrebelsene på å kunne hente inn igjen • tapet i neste anbudsrunde.

18. Widerøes Flyveselskap as gjorde dette i andre anbudsrunde på det • regionale flyrutenettet for å spille inn prisøkning etter tap i første runde. • Dette har gitt god gevinst for selskapet i de to påfølgende anbudsrundene. • Slike signaler vil påvirke trusselen fra nyetableringer som kan dempe konkurransen. • Signal om at ”det ikke er noe å tjene” samtidig med at det er få aktører kan • føre til et ”lovlig” kartellspill som innebærer at de store aktørene vinner • sine anbudskonkurranser innenfor sitt område til en høyere pris. • Problemet rundt relasjonsspesifikke investeringer og stor usikkerhet for • utenlandske etableringer forsterker dette: • Det er ikke er noe godt annenhåndsmarked for norske ferjer • internasjonalt

19. Kostnader ved risiko: • Dersom anbudsutlyser knytter eskalering av lønn, bunkers og takstene til • konsumprisindeksen  risikopremie knyttet til kostnads- og markedsrisiko. • Havaririsiko og kostnader ved reservemateriell vil også ligge inne i en slik • premie. • Forhandlingsstrid om hva som menes med ”vesentlige” endringer i statlige • avgifter og regler som gir grunnlag for reforhandlinger (arbeidsgiveravgift, • sikkerhetsbemanning i anbudsperioden). • Vi kan forvente at rederiene vil prise slik risiko i forkant av • anbudskonkurransen. • Dersom risikoen legges ut i markedet - viktig at selskapene priser den • riktig!

20. Usikkerheten om rettferdig konkurranse: • Det er usikkert om utenlandske ferjerederier fra f.eks Sverige som vil inn i Norge • vil nyte godt av nettolønnsordning (som offshorerederier og utenlandsferjer). • I såfall kan Norge bli påtvunget utenlandske gunstige ordninger for rederiene som • bryter med nøytralitetsprinsippet i skattesystemet. • Anbudsutlysingen kan, dersom en ønsker det, kreve at de utenlandske sjøfolkene • skal være ansatt med norske tariffer. • Det vil ikke være så lett å kontrollere for dette. Man kan f eks velte kostnadene • over i ulike pensjonsordninger for utenlandske rederier med utenlandske sjøfolk.

21. Kombinasjon av ”regimer”? • Langsiktige avtaler med innebygde incentiver for produktivitetsvekst og • markedstilpassing kan være en videreutvikling av dagens rammeavtaler. • Denne typen langsiktige relasjonsavtaler, som også må bygge på det å • utvikle tillit på begge sider, kan generelt være fornuftig når: • man står overfor betydelig innslag av relasjonsspesifikke investeringer • hvor det samtidig er innslag av stordriftsfordeler både på driftssiden og • på brukersiden. • (Da er det samfunnsøkonomisk riktig at ferjetilbudet prises slik at man får mange brukere (liten avvisningseffekt)).

22. Et mulig problem med anbud kan være at vi stykker opp hvis det er • stordriftsfordeler med drift utover ett samband/en ferje som kan • ha med havari og reserveferjeproblematikk å gjøre, planlagt vedlikehold, • skiftplaner og administrasjon. • Dersom det er slike stordriftsfordeler, så vil det bli synlig hvis • anbudskonkurransen fungerer, der den med områdemonopol vil kunne by • lavest pris. • Dette kan være en grunn for at man ikke bør velge strategi med at • områdemonopolisten ikke får by innenfor sitt område (som man enkelte • steder i Europa har praktisert for å bryte telemonopol).

23. Det man kan velge er en kombinasjon av tradisjonelle årlige • rammeavtaler, langsiktige relasjonskontrakter samt et utvalg av • anbudskontrakter. • Dette behøver ikke å være noe dårlig reguleringsregime gitt at man vet å • utnytte den informasjon man får fra anbud til utvikling av normtall. • Dette krever at man hele tiden har et begrenset antall samband på anbud • som tilsier at man har muligheten for å benytte anbud dersom det utvikler • seg opportunistisk adferd eller lavere effektivitet i visse regioner.

24. NOEN ERFARINGER OG KONKLUSJON • Anbud er in, men det finnes en del motforestillinger. • Dette er forankret i det gryende erfaringsgrunnlaget vi har fra anbudskonkurransen på stadig nye områder. • Effektivitet i ”etablerte” anbudssamband er ikke signifikant høyere enn i andre ”etablerte” samband. Forskjeller i effektivitet ser ut til å skyldes andre forhold. • Internasjonalt innenfor transport har man særlig fokusert på • monopoliseringstilbøyeligheter. • Aktører som møtes i gjentatte spill.

25. Også for nye områder innenfor kommunesektorens tjenester er det • blandede erfaringer med anbudskonkurranse. • Hensikten er ikke å argumentere for at vi skal slutte med • anbud, men påpeke at dette også er et svært krevende • reguleringsregime som stiller store faglige krav både til myndigheter • og selskapene som deltar. • Det må derfor utøves stor kløkt fra begge parter for å kunne • etablere og benytte reguleringsformer for å oppnå forventede • langsiktige gevinster. • I et overordnet perspektiv bør effektene av en anbudskonkurranse • på kort og lang sikt måles ved en samfunnsøkonomisk analyse.