Fiskalinės politikos taisyklės valdžioms žaboti

1. Fiskalinės politikos taisyklėsvaldžioms žaboti Raimondas Kuodis (ekonomika.org) Apskrito stalo diskusija “Ar taps biudžetas Lietuvoje nacionalinės politikos įgyvendinimo būdu?” ALF, 2005 m. liepos 12 d.

2. Problema • 2005 m. sausį straipsnyje “Ekonominių reformų prioritetai” (Bernardinų svetainėje) pasiūliau : • “(Konstituciškai) įteisinti fiskalinės politikos taisykles, kurios padėtų išvengti politinių verslo ciklų. Kai svarstome kiek kuri partija išleido priešrinkiminei reklamai, pamirštame, kad gerokai daugiau (šimtus milijonų litų) viešųjų lėšų išleidžia valdančiosios partijos prieš pat rinkimus didindamos socialines išmokas, suteikdamos naujas mokesčių lengvatas, subsidijuodamos prekių ir paslaugų gamybą ir teikimą įvairioms socialinėms grupėms, reklamuodamos savo darbus žiniasklaidoje.” • Viena iš naudingų fiskalinės politikos taisyklių būtų atsisakyti praktikos metų viduryje peržiūrėti biudžetą, jei pajamos viršija išlaidas. Tai neleidžia veikti vadinamiesiems automatiniams stabilizatoriams, kurie stabilizuoja ekonomikos verslo ciklą.

3. Problema (2) • Iki 2007 m. panaikinti struktūrinį biudžeto deficitą (t.y. cikliškai subalansuoti biudžetą). Deficitas, ekonomikai augant greičiau nei vidutiniškai, be reikalo kaitina ekonomiką, pučia nekilnojamojo turto burbulą. Be to, nepatartina į euro zoną įstoti su cikliškai nesubalansuotu biudžetu, jei nenorime pažeidinėti Stabilumo ir augimo pakto reikalavimų ateityje.

4. Apie ką šis pranešimas • Visi aukščiau pateikti siūlymai yra priimti tam tikras fiskalinės politikos taisykles, savotišką gero elgesio viešųjų finansų srityje kodeksą. • Šiame pranešime - plačiau apie šią temą: • kodėl reikia fiskalinės politikos taisyklių; • kas yra fiskalinės politikos taisyklės; • kokių yra fiskalinės politikos taisyklių; • fiskalinės politikos reformų perspektyvos Lietuvoje.

5. Svarbiausi faktai • Po Bretton Woods fiksuotų valiutų kursų sistemos iširimo XX a. 7 deš. pradžioje, dauguma išsivysčiusių ekonomikų didino išlaidas didėjančių deficitų sąskaita, nes mokesčių pajamos atsiliko nuo išlaidų (Masson and Mussa, 1995). Dėl to didėjo šių valstybių skola. • Šiose šalyse vyravo asimetrinė (keinsistinė) paklausos valdymo politika: biudžeto deficitai blogais laikais, bet neekvivalentiški biudžeto pertekliai gerais laikais. • Taigi, politikai turi polinkį didinti valstybės skolą (debt-bias). Tai jiems leidžia trumparegiški rinkėjai, kurie pilnai nesupranta deficitų pasekmių, t. y. pasižymi “fiskaline iliuzija” (Alesina and Perotti, 1995), ir kurie turi “trumpą atmintį” (Nordhaus, 1975) - valdžios žingsniai prieš rinkimus rinkėjams daro didesnį įspūdį.

6. Naujoji politinė makroekonomika • J. M. Keynes’o revoliucija po Didžiosios depresijos: daugiau galių vyriausybėms, kad taisyti laissez-faire ekonominės sistemos ydas. Siūlė aktyvia fiskaline ir monetarine politika kovoti su verslo ciklais. • Jo idėjos implicitinė prielaida: valdžia iš tikro trokšta stabilumo. • Nors J. M. Keynes’as labai skeptiškai vertino daugumą politikų, jam nekilo mintis į politinį procesą žiūrėti kaip į rinkėjų balsų rinką (Snowdon and Vade, 2005, p. 519). • Ekonomistų nepasitenkinimas šia Keynes’o prielaida lėmė naujosios politinės makroekonomikos disciplinos gimimą, kurios viena iš pagrindinių prielaidų yra, kad politikai gali manipuliuoti ekonomika politinės naudos gavimo tikslais.

7. Naujoji politinė makroekonomika (2) • Naujosios politinės makroekonomikos disciplina yra makroekonomikos, socialinio pasirinkimo teorijos ir lošimų teorijos metodų sintezė. • Ši disciplina nagrinėja politikų elgsenos modelius ir jų pagalba bando paaiškinti: • politikų polinkį į biudžeto deficitus ir, pasekmėje, valstybės skolos didinimą, • vadinamuosius politinius verslo ciklus, kai mėginama pagyvinti ekonomiką prieš pat rinkimus ir susiveržti diržus po rinkimų, • rekomenduoja fiskalinės politikos taisykles, kad neleisti politikams užsiimti šiomis visuomenės gerovę mažinančiomis ekonominėmis manipuliacijomis (apie biudžeto deficitų neigiamas ilgo laikotarpio pasekmes žiūr. Gale and Orszag, 2003).

8. Ar Lietuvos politikai “serga šiomis ligomis”? • Manau, kad taip! Kodėl? • A. Lietuva nepaveldėjo sovietinės valstybės skolos, dabar turi apie 20% BVP skolą! (pvz., estai beveik neturi valstybės skolos.) • B. Nuolatinių biudžeto deficitų praktika (pav. 1). • C. Didesni struktūriniai deficitai prieš rinkimus (pav. 2), vidurio metų biudžeto išlaidų padidinimas prieš 2004 m. rinkimus. • D. Valdžių “dovanėlės” prieš rinkimus (indėlių kompensavimai 1998-99 m., pensijų didinimas 2004 m., “pampersų” subsidijavimas ir t. t.)! • “Guodžia” tik tai, kad ir OECD šalyse “biudžetų deficitai gerokai padidėja rinkimų metais” (Tujula and Wolswijk, 2004).

9. Pav. 1. Konsoliduoti valstybės finansų rodikliai,1995–2004 (%BVP).

10. Pav.2. Valdžios sektoriaus deficito išskaidymas į ciklinę ir struktūrinė dalis,1995–2007 (%BVP). Apskaičiuota V. Klyvienės (LB Ekonomikos departamentas)

11. Dvi iliustracijos • Ekonominėje literatūroje (žr. Snowdon and Vane, 2005, p. 532) paminėtas vienas ryškus oportunistinės elgsenos pavyzdys: pirmos JAV prezidento Richard’o Nixon’o kadencijos pabaiga. Po dirbtinai sukelto nuosmukio 1970-71 m., prieš 1972 m. rinkimus buvo pradėta ekonomikos gaivinimo politika. • Pagal Tufte (1978), R. Nixon’as pasiekė, kad kiekvienas socialinės apsaugos sistemos dalyvis prieš pat rinkimus gautų laišką su čekiu, padidinančiu jų socialines pašalpas 20%! • K. Rogoff’as (1988) (buvęs vyriausias TVF ekonomistas) Nixon’ą pavadino “politinių verslo ciklų visų laikų herojumi”. • Socialdemokratų partijos lankstinuke, kuriuos gyventojai gavo prieš 2004 m. rinkimus, buvo žadama padidinti pensijas 2004 m. tiek, kiek per pirmus tris kadencijos metus!

12. Fiskalinės politikos taisyklės: apibrėžimas • Fiskalinės politikos taisyklė yra permanentinis makroekonominis apribojimas fiskalinei politikai, paprastai apibrėžtas kaip bendrojo fiskalinės politikos krypties indikatoriaus (deficito, skolinimosi apimties, skolos) skaitinės “lubos” ar tikslinė reikšmė (Kopits and Symanski, 1998). • Taisyklė taip pat gali būti išreikšta naudojant išvestinius rodiklius (struktūrinis biudžeto deficitas, grynoji skola, “auksinė taisyklė”) arba tiesioginius draudimus (pvz. skolintis iš centrinio banko (ES sutartis 101-102 str.), skolintis vidaus rinkoje) (ibid.). • Taisyklės turi turėti preventyvinę (kas leidžiama) ir baudžiamąją (kas bus, jei pažeisi) dalis. • Taisyklės paprastai įtvirtinamos konstituciškai, įstatymu ar tarptautine sutartimi.

13. Fiskalinės politikos taisyklių tipai(Kopits and Symansky, 1998) • Subalansuoto biudžeto ar deficito taisyklės • Pajamų ir išlaidų balansas (negalima skolintis) • Struktūrinių (cikliškai koreguotų) pajamų ir išlaidų balansas arba tokio deficito riba (% BVP) • Einamųjų pajamų ir išlaidų balansas (t.y. skolintis galima tik kapitalo investicijoms) • Skolinimosi taisyklės • Draudimas skolintis šalies viduje • Draudimas ar ribojimas skolinimosi iš centrinio banko • Skolos ar rezervų taisyklės • Apribojimai bendrajai (ar grynajai) valstybės skolai (% BVP) • Tikslinis nebiudžetinių fondų (socialinio draudimo fondų) rezervų lygis

14. Šaltinis: Kopits and Symansky, 1998.

15. Ką daryti Lietuvoje? • Po įstojimo į ES turime laikytis išorinių fiskalinės politikos taisyklių – ES sutarties ir Stabilumo ir augimo pakto (SGP). • Tai reiškia, kad: • biudžeto deficitai turi neviršyti 3% BVP (išskyrus atvejus, kai užsitęsia ekonomikos stagnacija ir pan.); • vidutiniu laikotarpiu turime turėti “subalansuotą ar perteklinį” biudžetą. • Ar tokių taisyklių pakanka? Atsakingai valdžiai – taip, neatsakingai – ne, juolab, kad iki įstojimo į euro zoną sankcijos už SGP nesilaikymą yra menkos, o šių (po paskutinių “reformų” susilpnėjusių) rėmų viduje laisvė yra didelė, ką ir rodo mūsų valdžių elgesys (priešrinkiminės “puotos”, vidurio metų biudžeto perskirstymai, nuolatiniai deficitai).

16. Ką daryti Lietuvoje (2) • Todėl didėja analitikų spaudimas turėti griežtesnes fiskalinės politikos taisykles. • Tarptautinis valiutos fondas 2005 m. kovą Lietuvos vyriausybei taip pat pasiūlė priimti Atsakingumo fiskalinėje srityje įstatymą (Fiscal Responsibility Law), kad ”riboti politinę konkurenciją dėl išteklių”, kad “būtų taisyklės kaip prognozuoti pajamas”, kad “būtų leidžiamos tik neutralios pajamų požiūriu mokesčių reformos”. • Visa tai, TVF ekspertų nuomone, “padidintų fiskalinės politikos skaidrumą ir aiškumą”, tuo pat metu “paremiant įsipareigojimų ES vykdymą”. Pasiūlė net atitinkamo Brazilijos įstatymo modelį.

17. Išvados: kokia reformos tikimybė? • Reaguodamas į TVF skatinimą, buvęs finansų ministras p. A. Butkevičius norėjo priimti bent deklaraciją dėl atsakingumo, bet nuo to laiko progreso nebuvo, ką šio pranešimo autoriui patvirtino TVF misijos vadovas prieš kelias dienas... • Galima prognozuoti, kad tokio valdžių rankas tvirčiau surišančio įstatymo priėmimui priešinsis (valdančiosios) partijos, nes tokio įstatymo poveikis savo esme tolygus partijų finansavimosugriežtinimui ar politinės reklamos ribojimui (uždraudimui), t.y. sumažėtų galimybės naudotis (kaip sako rusai) “administraciniais ištekliais”.

18. Išvados: kokia reformos tikimybė? (2) • Be to, valdžioms patogu plaukioti “drumzlinuose vandenyse” ir turėti paslėptų rezervų: • pavyzdžiui, daug metų sistemingai biudžete paliekamas didelis rezervas “skolos aptarnavimo išlaidoms” (nors jas galima įvertinti gana tiksliai), bet politikai jau tai “perkando”: siūlydami projektus, jie kaip jų finansavimo šaltinį dažnai jas ir nurodo; • pastaraisiais metais pernelyg pesimistiškai prognozuojamos tiesioginių mokesčių įplaukos... • Išvada: griežtesnių taisyklių, mano nuomone, akivaizdžiai reikia, bet jas priimti reikia ir daug politinės valios. Tos valios rimtesnėms reformoms Lietuvoje paprastai atsiranda po reikšmingesnių ekonominių krizių...

19. Literatūra • Alesina, A., Perotti, R. (1995) “The Political Economy of Budget Deficits”, IMF Staff Papers, March. • Drazen, A. (2000)Political Economy in Macroeconomics, Princeton University Press. • Gale, W. G., Orszag, P. R. (2003) “The Economic Effects of Long-Term Fiscal Discipline”, Urban Institute Discussion Paper No. 8. • International Monetary Fund (2005) “Republic of Lithuania: 2004 Article IV Consultation – Staff Report”, http://www.imf.org/external/country/LTU/index.htm. • Kopits, G., Symansky, S. (1998) “Fiscal Policy Rules,”IMFOccasional Paper No. 162. • Kuodis, R. (2005) “Ekonominių reformų prioritetai,” bernardinai.lt, ekonomika.org. • Masson, P. R., Mussa, M. (1995) “Long-Term Tendencies in Budget Deficits and Debt,” IMF Working Paper 95/128. • Nordhaus, W. D. (1975) “The Political Business Cycle,” Review of Economic Studies, April. • Rogoff, K. (1988) “Comment on Macroeconomics and Politics”, NBER Macroeconomic Annual. • Snowdon, B., Vane, H. R.(2005)Modern Macroeconomics, Edward Elgar (10 skyrius). • Tufte, E. R. (1978)Political Control of the Economy, Princeton, NJ: Princeton University Press. • Tujula, M., Wolswijk, G.(2004) “What Determines Fiscal Balances? An Empirical Investigation in Determinants of Changes in OECD Budget Balances,” ECB Working Paper, No. 422, www.ecb.int.