NRFs syn på beregning av selvkost

1. NRFs syn på beregning av selvkost Håkon Jentoft Norsk renholdsverks-forening NRF N

2. Hva skal jeg gjennomgå • Bakgrunn • Hvorfor er selvkost viktig? • Variable kostnader • Faste kostnader • Kostnadssammensetning behandling av avfall • Prising på avfall til deponi • Prising på avfall til forbrenning • Prising på innsamling av avfall • Mottak av avfall på gjenvinningsstasjoner • Konklusjon N

3. Bakgrunn • Innenfor avfallsområdet (renovasjon) er det satt et lovmessig krav om at selvkost skal danne grunnlag for innbyggernes brukerbetaling. Forurensningslovens §34 bestemmer at kommunen skal fastsette gebyrer til dekning av kostnader forbundet med avfallssektoren, herunder innsamling, transport, mottak, oppbevaring, behandling, etterkontroll mv • Kommunal- og regionaldepartementet har utgitt Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140, Kommunal og regionaldepartementet, januar 2003). Retningslinjene angir de prinsipper som anbefales benyttet i selvkostkalkyler • juli 2004 ble avfallsdefinisjonene i forurensningsloven endret. • SFT med revidert veileder 2003. N

4. Hvorfor er selvkost viktig? • Prinsippet om selvkost ligger til grunn for all produksjon av kommunale tjenester der kommunen er pålagt å utføre tjenesten og brukerne ikke kan velge andre leverandører. • NRF mener at selvkostprinsippet er riktig og at det er viktig å få frem alle kostnader knyttet til avfallsbehandling av husholdningene. Prinsippet om at forurenser betaler krever at vi så langt som mulig skal belaste den som forurenser med alle kostnadene. • Kommunenes kostnader ved lovpålagt renovasjon dekkes i dag av husholdningene gjennom gebyrer. Det skal ikke benyttes andre offentlige midler for å dekke kostnader knyttet med renovasjon av avfall fra husholdningene. N

5. Faste og variable kostnader • Avgjørende for å kunne gjøre en beregning av selvkost er å kunne finne frem til både faste og variable kostnader knyttet til de ulike tjenestene. N

6. Variable kostnader • Alle variable kostnader knyttet til produksjon av tjenesten skal inngå i kalkyler for beregning av selvkost. • Men hva er variable kostnader ? N

7. Hva er variable kostnader • En del kostnader vil i praksis være faste selv om de i teorien skal betraktes som variable kostnader. Eksempler på dette er selskapsadministrasjon, styret, drift av renseanlegget eller vekt for anlegget. • Kostnadene er typisk sprangvise • Kostnaden for behandlingsanlegget er nærmest den samme enten man bare tar i mot eget avfallet eller i tillegg tar imot avfall i konkurranse. Dersom avfallet fra konkurransevirksomheten forsvinner blir ikke disse kostnadene redusert tilsvarende bortfallet av andel tonn. • NRF har derfor valgt å benytte begrepet tilleggskostnad. N

8. Faste kostnader • Alle kapitalkostnader (avskrivninger) skal regnes som faste kostnader. Imidlertid vil en rekke av kostnadene knyttet til mottak og behandling av avfall være faste når en først har gjennomført investeringen og satt i gang anlegget. • Kostnadene vil endre seg sprangvis, som jeg tidligere har vist. N

9. Selvkost ved priskalkyler for næringsavfall • SFT har i sin veileder satt opp følgende forslag til hvordan kostnader kan fordeles mellom husholdnings- og næringsavfall. • ·Ved innsamling: Antall abonnenter husholdninger sett i forhold til totalen, ev. differensiert etter innsamlingsenhetens størrelse, vekt eller annet. • ·Ved behandlingsanlegg: Andel tonn husholdningsavfall i forhold til total tonnasje. • NRF anser disse alternativene som utilstrekkelige for å gjøre en fordeling av kostnadene. N

10. Selvkost ved priskalkyler for næringsavfall • SFT angir ikke om nøkkeltallene skal basere seg på historisk fordeling mellom husholdnings- og næringsavfall, dagens situasjon eller en antakelse om fremtidig fordeling. • Bruk av slike nøkkeltall tar ikke vare på kommunens anledning til fortjeneste på forretningsdrift overfor næringsavfallet i et usikkert marked. • For å finne ut hva den lovpålagte renovasjonen virkelig koster (merkostnad for tjenesten) vil det være aktuelt å finne ut hvilke kostnader som ville påløpt den lovpålagte renovasjon dersom kommunen ikke samtidig hadde utført tjenester også overfor næringslivet. • Inntekter og kostnader for forretningsdriften må avspeile i hvilken grad kommunen kan tilføre midler til annen kommunal aktivitet eller om resultatet blir negativt og kommunen må ta fra kommunale midler for å finansiere den forretningsmessige tjenesten på avfallssektoren. N

11. Forutsetningene har endret seg • De fleste kommunale anlegg for behandling av avfall er bygget eller oppgradert i perioden fra 1980 frem til ca. 2000. De aller fleste mellom 1990 og 2000. Fra den gang og frem til i dag er forutsetningene for avfallsdeponering betydelig endret: • Nesten alle kommunale behandlingsanlegg er etablert under forutsetning at de skulle motta og behandle både husholdnings- og næringsavfall. • I perioden etter 1990 var miljøvernmyndighetene (Fylkesmannens miljøvernavdelinger) svært aktive i å påvirke kommunene til å etablere interkommunalt samarbeid for å igangsette kildesortering av husholdningsavfallet og til en bedre behandling av avfallet. I mange regioner ble det gjort store investeringer i de deponiene som ble igjen eller nye deponier til erstatning for de som ble lagt ned N

12. Forutsetninger fortsetter • Forskjellen mellom gammel og ny definisjon på husholdnings- og næringsavfall har redusert avfallet som kommer inn under kommunale ordninger med mellom 20 og 30 % (varierende fra kommune til kommune). • Frem til ca. år 2000 var markedet for sluttbehandling i Norge stort sett lokalt. De siste årene har markedet blitt både regionalt, nasjonalt og til dels internasjonalt • Ca. 2000 ble innholdet i ny forskrift om deponering av avfall kjent. • SFT har fremmet forslag om en ny strategi for nedbrytbart avfall der de ønsker å legge ytterligere begrensninger på deponering av avfall N

13. Prising på avfall til deponi • I perioden frem til 2010 mener NRF det er nødvendig at kommunale eiere av behandlingsanlegg tar hensyn til den markedspris for behandling av avfall som nå eksisterer. Prisen kan i utgangspunktet ikke settes under tilleggs kostnader (positivt dekningsbidrag). Men de faste kostnadene må kunne fordeles ulikt på husholdningsavfall og næringsavfall. Dette må begrunnes og prisfastsettelsen må kunne synliggjøres overfor myndigheter ved forespørsel. Det kan med fordel også lages kalkyler som viser hvordan ulike mengder og priser vil påvirke regnskap for, behandlingsanleggene, kommunen/selskapet. N

14. Prising på avfall til forbrenning • Kommunale anlegg for forbrenning av avfall er for en stor del bygget ut fra kapasitetsberegninger for eget avfall. Restkapasitet er tilbudt i et marked og har tradisjonelt konkurrert med deponering eller andre forbrenningsanlegg. Prisen har derfor blitt satt i et marked. • NRF mener at forbrenningsanlegg må ha muligheten til å selge restkapasiteten til den pris som kan oppnås i et marked. Dvs at prisen kan ligge betydelig under den kostnad som er beregnet for eget avfall gitt som en gjennomsnittskostnad. • Men, i de tilfeller hvor restkapasiteten utgjør en betydelig andel av total kapasitet og det bare kan oppnås priser i markedet som gir et mindre dekningsbidrag for næringsavfall enn for eget avfall, må eier av anlegget vurdere videre drift av anlegget. N

15. Prising på innsamling av avfall • Det er ikke det samme forholdet ved innsamling av avfall som ved behandling av avfallet. De variable kostnadene utgjør her en mye større andel av de totale kostnadene, samtidig som de faste kostnadene øker raskt ved å øke antallet kunder på ruten (sprangvise kostnader). • NRF anbefaler derfor våre medlemmer å bruke selvkostprinsippet slik det er foreslått i veiledere fra SFT og fra kommunaldepartementet ved prising av innsamling av avfall N

16. Mottak av avfall på gjenvinningsstasjoner • I NRFs veileder om gjenvinningsstasjoner (NRF-rapport 7/2004) omtales mottak av avfall fra næringsvirksomheter på gjenvinningsstasjoner. • Gjenvinningsstasjonen er bygget for husholdningene og det er svært få steder at gebyr ved mottak av avfallet dekker de faktiske kostnadene ved stasjonen. • NRF anbefaler at det gjøres selvkostberegning for næringsavfallet etter SFTs forslag til nøkkeltall og at prisen settes ut fra dette. N

17. Konklusjon • NRF mener at SFTs ”anbefaling” med bruk av skisserte nøkkeltall for beregning av selvkost på flere områder ikke er anvendelig for kommunale eiere av behandlingsanlegg for avfall. Både pga historiske forhold og fremtidig muligheter for å selge en restkapasitet i et marked, må kommunene ha muligheter for å selge sine tjenester ut fra hva som er mulig å oppnå i et marked, uavhengig av en kostnadsfordeling basert på nøkkeltall. • De vurderinger som kommunale eiere gjør må imidlertid kunne dokumenteres og synliggjøres for innsyn av statlige tilsyn. N

18. NRF kommer med veileder • NRF vil gi ut et notat som utdyper de standpunktene som her er satt opp. • Notatet vil også bruke eksempler. • Notatet vil stå for NRFs regning, men vil inntil myndighetene selv fastsetter en annen praksis (eventuelt domstoler) kunne gi råd om hvordan medlemmene skal prissette næringsavfallstjenester. N