Le processus décisionnel dans l’Union européenne

1. Le processus décisionnel dans l’Union européenne Ramona Coman Chargée de cours Université libre de Bruxelles Centre d’étude de la vie politique (CEVIPOL) Ramona.coman@ulb.ac.be

2. Présentation du cours

3. Quelques questions sur l’Europe250 QCM sur l’Europe et les politiques européennes, Jos Depondt (2008/9) • Où est établi le siège du PE? • Strasbourg • Bruxelles • Luxembourg • Bonn • Le premier élargissement de la Communauté a eu lieu en: • 1969 • 1970 • 1973 • 1978 • Le budget de l’UE pour 2008 se chiffre à • 51 milliards € • 86 milliards € • 115 milliards € • 129 milliards €

4. Quelques questions sur l’Europe • Qui est le président actuel du PE? • Hans Gert Poettering • Joseph Borell Fontelles • Jerzy Buzek • Martin Schultz • Le Traité de Maastricht sur l’UE est entré en vigueur • Le 7 février 1992 • Le 1er novembre 1993 • Le 1er janvier 1995 • Le 1er janvier 1998 • Selon le Traité de Lisbonne, le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité… • Sera nommé par le Conseil votant à l’unanimité • Présidera le Conseil affaires étrangères • Sera assisté par le président de la Commission • Sera nommé par le Conseil sur proposition du PE

5. Quelques questions sur l’Europe • L’Acte unique européen est • Un acte politique qui atteste l’unification de l’Allemagne • Un acte qui amende les traités communautaires • Une convention douanière • Un traité entre l’UE et les pays de l’AELE • Le Traité de Nice a modifié • La procédure dite de « coopérations renforcées » • L’intégration du traité sur l’UE dans le Traité CE • La procédure de nomination des juges à la CJCE • La PAC • Quelle(s) institution(s) décide(nt) du budget de l’UE? • Le Conseil de l’UE et la Commission • Le Parlement et son président • La Commission et le Parlement • Le Conseil et le PE

6. Quelques questions sur l’Europe • Le principe de subsidiarité • Diminue les pouvoirs des EM • Limite les possibilités d’intervention de l’UE • Donne un droit de veto au Conseil • Prévoit une intervention des parlements nationaux sur toute décision • Dans quel domaine l’UE n’a-t-elle pas de compétence exclusive? • La politique monétaire dans la zone euro • La politique commerciale commune • La politique agricole commune • Les règles de concurrence qui affectent le commerce entre les EM • Chaque Etat membre préside actuellement le Conseil durant… • 6 mois • 9 mois • Un an • 18 mois

7. Quelques questions sur l’Europe • Le Conseil de l’UE établit • L’état prévisionnel du budget communautaire • L’avant projet du budget communautaire • Le projet de budget • Le budget de l’UE • Le Comité des régions adopte, suite à une consultation • Des résolutions • Des opinions • Des avis • Des positions communes • Les périodes de session plénières du PE se tiennent à • Strasbourg et Bruxelles • Luxembourg et Strasbourg • Bruxelles • Luxembourg et Bruxelles

8. Quelques questions sur l’Europe • « ACP » est un ensemble d’Etats de • L’Afrique, les Caraïbes, le Pacifique • L’Australie, les Caraïbes, le Pacifique • L’Amérique du Sud, le Canada, le Pacifique • L’Afrique, le Canada, la Pologne • La part la plus importante du budget 2008 de l’UE est consacrée • Aux dépenses administratives • À la cohésion et compétitivité pour la croissance et l’emploi • Aux dépenses agricoles • Aux programmes de recherche scientifique et technique • Les orientations politiques générales de l’UE sont définies par • Le Parlement européen • Le Conseil européen • La Commission européenne • Les ministres des affaires étrangères des Etats membres

9. Qu’est-ce que l’Union européenne?

10. Qu’est-ce que l’Union européenne? Il est difficile de penser l’UE et ses frontières, ses institutions et leur logique, le marché et ses principes, les décisions prises, la nature de la société civile et des acteurs politiques sans puiser dans l’important corpus de normes juridiques (traités en particulier) =>

11. Structure • Le premier modèle communautaire: la création de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier • La Déclaration de Robert Schuman => objectifs: identifier les principes à la base de la construction européenne et l’architecture institutionnelle des Communautés européennes • Le deuxième modèle communautaire: la création de la Communauté économique européenne et Euratom • Les stratégies de l’intégration européenne • Les grandes réalisations de la phase initiale • Les premières modifications des Traités • Vers la signature de l’Acte Unique européen • La ratification difficile du Traité de Maastricht • Les « leftovers » du Traité d’Amsterdam • Le Traité de Nice AFIN d’essayer de répondre à la question: Qu’est-ce que l’UE?

12. La dynamique de l’intégration européenne a connu deux grandes étapes • Celle des fondations d’abord, • de la signature des Traités de Paris et de Rome en 1951 et 1957 • jusqu’à l’adoption de l’Acte unique européen en 1986 • Une longue phase de refondation ensuite, qui élargit le domaine de l’Union et rationalise ses structures. • Entamée par le Traité de Maastricht, elle n’est aujourd’hui (le 22 septembre : ) pas terminée 

13. Le premier modèle communautaire Déclaration de Robert Schuman (9 mai 1950) • L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes, créant d'abord une solidarité de fait. • Le Gouvernement français propose de placer l'ensemble de la production franco-allemande du charbon et d'acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe.

14. Déclaration de Robert Schuman (9 mai 1950) • La mise en commun des productions de charbon et d'acier assurera immédiatement l'établissement de bases communes de développement économique… • Ainsi sera réalisée simplement et rapidement la fusion d'intérêts indispensable à l'établissement d'une communauté économique et introduit le ferment d'une communauté plus large et plus profonde entre des pays longtemps opposés par des divisions sanglantes. • La circulation du charbon et de l'acier entre les pays adhérents sera immédiatement affranchie de tout droit de douane et ne pourra être affectée par des tarifs de transport différentiels

15. Déclaration de Robert Schuman (9 mai 1950) • La Haute Autorité commune chargée du fonctionnement de tout le régime sera composée de personnalités indépendantes désignées sur une base paritaire par les Gouvernements ; un Président sera choisi d'un commun accord par les autres pays adhérents. • La mission impartie à la Haute Autorité commune sera d'assurer dans les délais les plus rapides : • la modernisation de la production et l'amélioration de sa qualité ; • la fourniture à des conditions identiques du charbon et de l'acier sur le marché français et sur le marché allemand, ainsi que sur ceux des pays adhérents ; • le développement de l'exportation commune vers les autres pays ; • l'égalisation dans les progrès des conditions de vie de la main-d'œuvre de ces industries (la base des dispositions en matière sociale)

16. Le premier modèle communautaireLa Communauté européenne du charbon et de l’acier Construire un système politique original • reposant sur des institutions capables d’assurer la bonne exécution (la HA) des politiques et d’actions communes • Jean Monnet et ses collaborateurs ont eu l’idée de créer une Communauté de production sectorielle • Celle-ci concernerait le charbon, énergie première de la production industrielle et pomme de discorde franco-allemande, et l’acier, la matière première de l’industrie lourde et, c’était symboliquement important, des industries d’armement 

17. Un problème – jamais tranché – la FINALITE de cette entreprise politique • la CECA ne devait compter qu’une institution - une Haute Autorité - composée d’experts indépendant (supranationale) • Mais l’orientation technocratique du projet initial s’est fermement infléchie au cours des négociations, pour aboutir à un équilibrequi reflète mieux celui des forces politiques du temps • 4 autres institutions ont été crées

18. les délégations belges et néerlandaise voient dans la Haute Autorité telle que conçue par les Français un cheval de Troie de leurs intérêts nationaux • Elles obtiennent que cette institution soit encadrée par un organe intergouvernemental, le Conseil spécial des ministres • chargé de coordonner les politiques nationales avec l’intérêt commun et qui donnera son avis conforme aux décisions les plus importantes • Les parlements nationaux parviennent à convaincre leurs gouvernements respectifs de la nécessité d’établir une Assemblée de la CECA. • Elle n’aura aucun pouvoir législatif

19. Les délégations s’entendent rapidement pour y adjoindre d’autres institutions : • la Cour de justice et • l’Assemblée parlementaire. • Et enfin, sur le modèle corporatiste, un Comité représentatif représentant sur pieds d’égalité les producteurs, les travailleurs et utilisateurs des secteurs du charbon et de l’acier, est instituée afin que la Haute Autorité puisse prendre ses avis => Comité économique et social européen

20. La CECA est dotée de cinq institutions : • une Haute Autorité, technocratique ; • un Conseil, signe de la centralité des gouvernements dans l’équilibre des pouvoirs d’après guerre ; • une Assemblée pour « honorer les doctrines de légitimité démocratique, en dépit du succès des idées technocratiques » • un Comité consultatif exprimant la volonté d’impliquer les intérêts économiques et sociaux dans la prise de décision • Une Cour de justice

21. Ce modèle communautaire repose sur plusieurs registres de légitimation : • la légitimité fonctionnelle d’un organe technocratique, • la légitimité internationale classique d’un organe intergouvernemental, • la légitimité démocratique d’une Assemblée parlementaire, • la légitimité formaliste d’une Cour de justice et • la légitimité corporatiste du Comité consultatif (Magnette, 2000 : 49).

22. « C’est finalement l’équilibre qui prévaut tant sur l’axe national/supranational » (Conseil/Haute Autorité) « que sur l’axe politique/non politique » (Haute Autorité, Conseil et Assemblée) (Magnette, 2000 : 49). Le principe de l’équilibre = chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées par les Traités

23. Base juridique Traité CECA (1951/1952) • Le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) ou Traité de Paris, signé le 18 avril 1951, est entré en vigueur le 24 juillet 1952 • Pour la première fois, six États européens acceptent de s’engager dans la voie de l’intégration (France, Allemagne, Italie, Belgique, Luxembourg et Pays Bas). • Conclu pour une durée limitée à 50 années en vertu de son article 97, le traité CECA est venu à échéance le 23 juillet 2002. • Les secteurs du charbon et de l’acier sont désormais soumis intégralement au droit commun du traité CE

24. Le deuxième modèle communautaire CEE + EURATOM • Jean Monet => étendre le modèle CECA à de nouveaux domaines : l’énergie classique et nucléaire, les transports, l’agriculture • Le premier modèle communautaire (CECA) consistait en un partage simple des fonctions législative et exécutive entre le Conseil et la Haute Autorité • Il représente la confrontation de deux méthodes (politique/technocratique) et de deux logiques (internationale et supranationale) entre lesquelles un équilibre stable est établi

25. Le deuxième modèle communautaire • Le Traité CEE est beaucoup plus vaste dans ses ambitions, et beaucoup moins précis dans ses dispositions • Le Traité CEE prévoit : • l’élimination des droits de douane entre les Etats membres ; • l’établissement d’un tarif douanier extérieur commun ; • l’instauration d’une politique commune dans le domaine des transports et de l’agriculture ; • la création d’un Fonds social européen ; • l’institution d’une Banque centrale d’investissement ; • le développement des relations plus étroites entre les Etats membres

26. Le Traité CEE pose les bases de la politique agricole commune (articles 38 à 43), de la politique des transports (articles 74 à 75) et de la politique commerciale commune (articles 110 à 113) • L’harmonisation des politiques économiques nationales et des législations nationales « dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché commun » est également prévue

27. La Communauté économique européenne a pour objectif l’établissement d’un marché commun, fondé sur les quatre libertés (de circulation des biens, des personnes, des capitaux et des services) et le rapprochement progressif des politiques économiques • Le Traité CEE, beaucoup plus vaste dans ses ambitions, et beaucoup moins précis dans ses dispositions, ébauche un équilibre plus subtil : il force le Conseil et la Commission à la collaboration Changements dans l’architecture institutionnelle

28. Le système institutionnel mis en place est moins supranational que la CECA : • Conseil des ministres : détient le pouvoir de décision (vote à la MQ) • Commission : organe indépendant et disposant du quasi monopole du pouvoir d’initiative • Assemblée : pouvoir de délibération • Cour de justice : assure le fonctionnement du traité dans le respect du droit • CESE: donne des avis

29. Le Traité CEE présente également certaines faiblesses: • Le financement dépend des contributions étatiques • Localisation éparpillée des institutions (Bruxelles, Luxembourg, Strasbourg) • Trois Communautés distinctes (CECA, CEE, Euratom) fondées sur trois traités différents. • On note néanmoins un rapprochement institutionnel par la convention relative à certaines institutions communes annexée au Traité de Rome : une Assemblée, une Cour de justice et un Comité économique et social

30. EURATOM L’objectif d’Euratom était de coordonner l’approvisionnement en matières fissiles et les programmes de recherche déjà lancés par les États ou que ceux-ci s’apprêtaient à lancer en vue de l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire.

31. BASE JURIDIQUE CEE + EURATOM • Les traités instituant la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA, dite «Euratom») ou traités de Rome, signés le 25 mars 1957, sont entrés en vigueur le 1er janvier 1958. • Si le traité de la CECA a été conclu pour 50 ans (art. 97), les traités de Rome ont été conclus «pour une durée illimitée» (articles 240 CEE et 208 CEEA), ce qui leur a conféré un caractère quasi-constitutionnel.

32. Les stratégies de l’intégration européenne Deux stratégies ont été à la base de la construction européenne: la stratégie de l’intégration et la stratégie de la coopération La stratégie de l’intégrationest « la plus exigeante. Elle cherche à réaliser l’Union politique et économique de l’Europe en transférant progressivement certaines compétences relevant de la souveraineté des Etats à des instances administratives ou électives transnationales. Elle s’inspire du principe de la supranationalité et privilégie la prise de la décision à la majorité » (Quermonne, 1998 : 11).

33. La stratégie de la coopération « tend à rapprocher, à harmoniser et à coordonner les politiques menées par les Etats, dans le respect de leurs souverainetés respectives les décisions des instances intergouvernementales sont prises à l’unanimité » (Quermonne, 1998 : 11). Ces deux stratégies ont illustré les deux premières phases de l’intégration européenne, de 1950 à 1965 et de 1966 à 1980. Ensuite, leur combinaison a présidé à l’élaboration de l’Acte unique européen, du Traité de Maastricht et d’Amsterdam

34. Les grandes réalisations de la phase initiale (marché commun et PAC) • L’article 8 du traité de Rome prévoyait la réalisation d’un marché commun pendant une période transitoire de 12 ans, divisée en trois étapes, se terminant le 31 décembre 1969. • L’union douanière est réalisée plus rapidement que prévu. • La période transitoire consacrée à l’élargissement des contingents et à la disparition progressive des douanes internes se termine dès le 1er juillet 1968. • Dans le même délai, l’Europe adopte un tarif extérieur commun, TEC, à l’égard des pays tiers. • L’Europe verte est le second grand chantier de la construction européenne. • En 1962, les premiers règlements sur la PAC sont adoptés et le FEOGA (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole) est créé

35. Les premières modifications des Traités • La première modification institutionnelle est réalisée par le traité de fusion des exécutifs du 8 avril 1965, entré en vigueur en 1967, qui institue un Conseil et une Commission uniques des Communautés européennes (CECA, CEE, CEEA) et qui impose le principe d’unité budgétaire. Les trois Conseils des ministres, les deux Commissions et la Haute Autorité ont été remplacés par un Conseil unique et une Commission unique. Les traités restent néanmoins distincts

36. Les premières modifications des Traités • La décision du Conseil du 21 avril 1970 crée un système de ressources propres à la Communauté, remplaçant les contributions financières des États membres • Le traité de Luxembourg du 22 avril 1970 accorde au Parlement européen certains pouvoirs budgétaires • En 1973 trois nouveaux Etats adhèrent à l’UE : la Grande Bretagne, l’Irlande et le Danemark

37. Les premières modifications des Traités • Le traité de Bruxelles du 22 juillet 1975, donne au PE le droit de rejeter le budget et de donner décharge à la Commission sur l’exécution de celui-ci. • Ce traité institue également la Cour des Comptes, organisme de contrôle comptable et de la gestion financière, qui entre en fonction le 25 octobre 1977 • l’acte du 20 septembre 1976 confère au PE une légitimité et une autorité nouvelles en prévoyant son élection au suffrage universel direct par les peuples de la Communauté. • Trois nouveaux Etats adhèrent aux Communautés européennes : la Grèce (1981) et l’Espagne et le Portugal (1986).

38. L’Acte unique européen L’Acte unique européen fut souvent présenté comme le signe d’une renaissance même s’il ne faisait que prolonger les objectifs initiaux. Les mesures envisagées étaient de nature à lever les obstacles administratifs et réglementaires qui continuaient d’entraver la libre circulation des personnes et des capitaux et les distorsions techniques freinant les échanges de biens et des services. L’AUE constitue la première modification substantielle du traité de Rome. L’objectif de l’AUE est la réalisation du marché commun pour le 1er janvier 1993. Il s’agit aussi d’adapter le processus institutionnel communautaire à la réalisation du grand marché unique et à codifier la pratique de la coopération politique entre les Etats membres.

39. L’AUE étend la compétence communautaire à de nouveaux domaines : • cohésion économique et sociale destinée à réduire les décalages entre les différentes régions des Etats membres, • environnement, politique sociale, recherche et technologie. • Il élargit aussi le champ d’application du vote à la majorité qualifiée (MQ) au sein du Conseil des ministres, en même temps qu’il introduit une nouvelle procédure de prise de décision (la procédure de coopération) visant à associer davantage le PE à la prise de décision. • Il officialise l’existence du Conseil européen, qui n’était jusque là qu’une instance coutumière et il offre un cadre à la coopération européenne en matière de politique étrangère

40. L’Acte unique apparaitra dans la pratique comme un outil très efficace pour assurer la mise en œuvre des 279 propositions destinées à réaliser le marché unique défini dans le Livre Blanc de la Commission comme un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux doit devenir effective 

41. Le Traité de Maastricht • L’adoption du Traité de Maastricht est l’aboutissement de deux conférences intergouvernementales, l’une sur l’Union économique et monétaire et l’autre, sur l’Union politique • Les travaux de ces deux conférences sont conclus à l’issue du Conseil européen réuni à Maastricht les 9 et 10 décembre 1991 par un accord des chefs d’Etat et de gouvernement sur un Projet de Traité sur l’Union européenne. Il a été signé le 7 février 1992 • Il a connu une ratification difficile et entre en vigueur le 1er novembre 1993

42. Le Traité de Maastricht (Traité sur l’UE) institutionnalise l’Union européenne, sans remplacer les Communautés européennes. • L’Union n’a pas de personnalité juridique. • Le Traité se présente comme « une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » • L’Union est composée de trois piliers : • les Communautés européennes (I), • la politique étrangère et de sécurité commune (II) • et la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (III) (***Après le Traité d’Amsterdam, le troisième pilier est devenu « la coopération policière et judiciaire en matière pénale »)

43. Le Traité de Maastricht introduit la notion de citoyenneté européenne à laquelle sont rattachés un certain nombre de droits civiques et de libertés. • Il introduit également le principe de subsidiarité. • L’établissement de l’Union économique et monétaire • Création du Comité des régions • De nouvelles compétences sont attribuées à la Communauté en matière • d’éducation et de formation professionnelle, • de santé publique, de protection des consommateurs, de réseaux transeuropéens, de coopération au développement, du régime des visas, de la culture et de la politique industrielle

44. La difficile ratification du Traité de Maastricht (1993) • Pour certains Etats, la ratification du traité de Maastricht a soulevé quelques problèmes tenant à la fois • à l’application des règles constitutionnelles internes et • à une certaine opposition politique et de l’opinion publique. Des clauses spéciales sont adoptées pour le Royaume Uni et le Danemark qui n’adhèrent pas à la troisième phase de l’Union économique et monétaire.

45. Le Traité d’Amsterdam • Le Traité d’Amsterdam (signé le 2 octobre 1997) est loin de répondre aux défis et enjeux de l’élargissement de l’UE vers les anciens pays communistes de l’Europe de l’Est + Chypre et Malte • Les Etats membres sont déchirés sur la question de la pondération des votes au Conseil, les grands souhaitant que leur poids démographique soit à l’avenir mieux pris en compte. • La taille de la Commission est restée une pomme de discorde. • Quant à l’extension du champ des prises de décision à la MQ, elle s’est relevée une peau de chagrin

46. Le Traité de Nice • Le Traité de Nice a été conclu par les chefs d’Etat ou de gouvernement à l’issue de leurs délibérations du 7 au 9 décembre 2000. • Après un référendum négatif en Irlande (le 8 juin 2001), il est entré en vigueur le 1er février 2003. • Le Traité de Nice comporte principalement certaines évolutions institutionnelles

47. Les principaux aspects du Traité de Nice • La nécessité d’une REFORME de la Commission avait été soulignée lors de la précédente CIG • (avant Nice => la Commission : 20 membres (Allemagne, Espagne, France, Italie, RU étant représentés chacun par deux membres) • Dans le contexte de l’élargissement => plusieurs Etats ont souligné les risques que comportait à leurs yeux le maintien de cette règles; ils estimaient qu’elles conduiraient à une Commission trop nombreuse, où les responsabilités seraient éparpillées et où la collégialité disparaitrait. • Les autres demandaient au contraire que chaque Etat conserve le droit de désigner un membre de la Commission

48. Les principaux aspects du Traité de Nice (***examinés en détail dans la partie sur les institutions) • Le nombre des membres de la Commission devra être inférieur à celui des Etats membres • Les Etats membres exerceront PAR ROTATION leur droit de désigner un commissaire • Le président de la Commission est désigné à la MQ • Les pouvoirs du Président • La pondération des votes au sein du Conseil • La prise de décision (le seuil de la MQ) • L’extension du vote à la MQ • La composition et les pouvoirs du Parlement européen • La CJCE et le Tribunal de première instance • Les organes de l’UE (CSE et le Comité des régions) • Clause relative au risque de violation des droits fondamentaux • Coopérations renforcées

49. Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe, signé le 29 octobre 2004 à Rome et qui aurait dû entrer en vigueur le 1er novembre 2006, comportait toute une série d’innovations : - une nouvelle Union européenne dotée de la personnalité juridique • la suppression de la structure en piliers • le remplacement des directives, règlements et décisions ainsi que des nombreux actes de l’Union dans le deuxième et troisième pilier par des lois-cadres et lois européennes, des règlements européens et des décisions européennes • l’intégration de la Charte des droits fondamentaux • un Président de l’UE et un Ministre des affaires étrangères • la réduction du nombre des commissaires • l’extension du vote à la MQ • la clarification des compétences de l’UE • la possibilité pour un Etat membre de se retirer de l’UE s’il le souhaite • les symboles de l’UE : le drapeau, l’hymne, une devise, une monnaie et la journée de l’Europe le 9 mai • Double NON en France et aux Pays Bas = révélateur d’un état d’esprit qui n’est pas propice à des démonstrations de volonté politique commune

50. Le statut (encore incertain) du Traité de Lisbonne « Le 13 décembre 2007, les dirigeants européens ont signé le traité de Lisbonne, mettant ainsi fin (???) à plusieurs années de négociations à propos des questions institutionnelles » http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_fr.htm. Double questionnement: La relance d’un Traité, indispensable pour sortir l’UE de l’impasse? Un Traité qui annonce une vraie relance? Fin d’une longue période d’incertitude ?