Aspectos Legales, Políticos y Sociales de la Planeación.

1. Aspectos Legales, Políticos y Sociales de la Planeación. www.vidaurbana.net

2. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • La planeación es una actividad de gobierno, tanto porque involucra el ejercicio de autoridad que descansa en el poder público como porque involucra el gasto de recursos de la misma fuente. También es restringida por las limitantes propias del mismo gobierno. • Los Fundamentos Constitucionales. • En los Estados Unidos, la Constitución no es específica acerca de la situación de los gobiernos a nivel local, y como resultado, las sub-unidades de gobierno son “criaturas del estado”, y no tienen otros poderes mas que los que los gobiernos de los estados les asignan (Regla de Dilllon) y que ellos mismos poseen.

3. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • Los gobiernos locales tienen, pues, los poderes asignados a ellos por los estados, pero también tienen obligaciones. • En los Estados Unidos, los desacuerdos relacionados con derechos individuales y el ámbito del poder de gobierno son resueltos en última instancia por el sistema de cortes (Poder Judicial). • Los esfuerzos de la planeación local están limitados a lo que las cortes les permitan o a lo que los planificadores creen que les podrían permitir en casos extremos.

4. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • Históricamente, el marco legal de la planeación ha evolucionado desde los primeros ejemplos, como el Plan de Chicago, en donde no había ningún marco específico y la intención no podía ser otra mas que aportar algo positivo a la ciudad hasta el momento actual en que en la mayoría de los países se cuenta con una estructura que incorpora planeación desde los niveles federal hasta el local.

5. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • Los primeros ejemplos de planes hacían uso de los poderes legales tradicionales de los gobiernos locales, y al no existir bases para hacerlos obligatorios, simplemente se buscaba generar ingresos a través de impuestos y otras medidas para financiar los proyectos señalados por el plan. • Cuando era posible, la ciudad adquiría propiedades a través de transacciones voluntarias o a veces a través de su dominio eminente.

6. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • Este término significa el hecho de que los gobiernos locales tienen el derecho de tomar propiedad privada para fines públicos. • En estos casos, sin embargo, el gobierno debe compensar económicamente al propietario por el valor del bien tomado. • Si no se llega a un acuerdo, la corte decidirá el valor real del impacto provocado por el gobierno sobre el propietario. • Este es un ejemplo de los derechos individuales como limitante de la planeación (la primera y cuarta enmienda en los Estados Unidos).

7. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • El control público sobre el uso de la propiedad privada es otro aspecto independiente, que ha evolucionado gradualmente y sin el cual el ámbito de la planeación sería totalmente diferente. • Este recurso consiste en imponer una pérdida al propietario sin una compensación, basándose solamente en el bien público. • La técnica de control más empleada ha sido tradicionalmente la zonificación, que al limitar los usos a los que un terreno puede dedicarse es capaz de imponer pérdidas si los usos más lucrativos son excluidos. • La legislación sustenta esta herramienta, a menos que el propietario se ampare exitosamente. • Este poder coloca a los gobiernos como propietarios parciales sin imponerles las responsabilidades de la propiedad, lo que explica la popularidad de la herramienta.

8. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • Sin embargo, estos derechos no han sido obtenidos con facilidad. • Han sido necesarios innumerables juicios para consolidarlos y aún hoy las disputas siguen ocurriendo, al argumentarse que se están afectando derechos otorgados en leyes superiores, como la Constitución. • La legitimidad del concepto de zonificación se basa en el derecho de “poder policiaco” del gobierno, que por salud y seguridad tiene que velar por el bienestar de la comunidad. • Como se ve, los derechos individuales y el bienestar público pueden ir en direcciones contrarias, y en ausencia de una legislación clara, las cortes se ven obligadas a fijar el punto de equilibrio.

9. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • El establecimiento de este equilibrio inició a finales del siglo XIX, con los gobiernos locales tratando de imponer un control y los propietarios apelando decisiones en ámbitos superiores (Mugler vs. Kansas). • La primera ciudad que instrumentó lo que puede considerarse como la primera zonificación fue Nueva York. A principios del S. XX, Manhattan estaba creciendo rápidamente como un distrito comercial. Las estructuras de acero y el elevador hacían posible construir a alturas superiores a los 50 niveles. • Al mismo tiempo, el hecho de que se trata de una isla provocó un aumento considerable de la densidad. De no ser por el sistema de metro que se implementó en esta época, no hubiera sido posible incrementar de esta manera el número de empleos ofrecidos en la zona.

10. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • Con los valores que alcanzaban los terrenos, los propietarios tendían a construir hasta el límite de propiedad, sin ningún tipo de margen. • Esto provocó que zonas a nivel de calle permanecieran en sombras perpetuas, lo que afectaba el valor del terreno. • Al mismo tiempo, los problemas derivados de usos incompatibles dieron como resultado que al gobierno local se le exigiera alguna medida de control. • En 1916, la ciudad estableció una ley de zonificación general abarcando los cinco condados. • Se establecieron tres distritos de acuerdo al uso de suelo: residencial, comercial y mixto. • Superpuestos, se establecieron cinco distritos de acuerdo a la altura y expresados como múltiplos del ancho de la calle.

11. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • Al mismo tiempo, se especificaron factores tales como el tamaño del terreno y la superficie ocupada, así como la “envoltura” del edificio, que obligaba a recesiones en niveles superiores (forma escalonada, caricaturizada en la época como “zigurats”). • El autor de esta ley fue un abogado, Edward M., Bassett, a quien se le conoce como el padre de la planeación en los Estados Unidos. • La trazó basándose en el bienestar público, haciéndola invulnerable a los ataques en la corte y la fortaleció al liberar a los gobiernos de compensación por las pérdidas impuestas a los propietarios.

12. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Poderes y Limitaciones. • Para 1926, cualquier duda acerca de la legitimidad constitucional de la zonificación fue disipada con el caso de Euclid vs. Ambler Realty Co. como ejemplo, ya que llegó a la Suprema Corte. • Esta sostuvo que la población tenía el derecho de impedir un uso comercial en un barrio residencial, además de señalar que la indemnización no correspondía al no estar “tomando” físicamente el inmueble. • De allí que a la zonificación tradicional (a diferencia de la más flexible implementada posteriormente) sea en algunos ámbitos llamada “euclideana”.

13. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • El Estado permitiendo la legislación. • Un cambio sustancial desde los primeros planes fue el que los estados permitieran en su legislación la planeación a nivel local. • En algunos casos, esto se hacía vagamente, y en otros se exigían ciertos instrumentos, como el establecimiento de una Comisión de Planeación y la adopción de un Plan Maestro. • En estos primeros esfuerzos, se señalaban de manera específica las obligaciones tanto de trazar la ley como la de vigilar su cumplimiento, ya que el plan en sí mismo no es necesariamente ley.

14. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • El Estado permitiendo la legislación. • En dichos planes, se estipulaba que podía regularse lo siguiente: • La designación de áreas para varios tipos de usos y desarrollo, tanto público como privado, tales como residencial, comercial, industrial, agrícola, recreativo, de reserva, etc. • La designación de un sistema de infraestructura de transporte, como calles, autopistas, vías, puentes, aeropuertos, etc. • La designación de un sistema de infraestructura de servicios a la comunidad, como parques, bosques, escuelas, edificios públicos, hospitales, centros comunitarios, etc. • La designación de áreas históricas y de renovación urbana. • Un plano oficial, un programa de mejora pública, una ley de subdivisión y una de zonificación. • Estas iniciativas fueron útiles, pues el estado más que permitir la planeación a nivel local, llegaba a exigir un esfuerzo mínimo. • Ya que varios estados establecen planes integrales, es necesario que los planes locales se articulen en base a los mismos objetivos para evitar contradicciones.

15. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • El papel del gobierno federal. • Para 1930, empezaba a sentirse la presencia federal en la planeación local. • El gobierno federal aportaba fondos para agencias de planeación locales y estatales, proveía fondos para vivienda pública y llegó a costear la construcción de algunas comunidades planeadas. • Posteriormente y hasta los 80`s, su influencia llegó a crecer aún más. • La manera más común en la que el gobierno federal influye sobre la planeación local es a través de los fondos que otorga y las condiciones que les impone.

16. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • El papel del gobierno federal. • Ya que los recursos captados por el gobierno federal exceden los usos comunes, se transfiere parte de los mismos a los gobiernos estatales y locales para su administración. • Entre 1960 y 1990 el total asignado se cuadruplicó. • La razón parece estar fundamentada en la facilidad de captación de recursos por parte del gobierno federal, que maneja los impuestos de ingresos personales, aunque también influye el temor de los gobiernos estatales y locales de impactar negativamente a sus residentes a través de los impuestos y perderlos por la inherente competencia entre poblaciones.

17. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • El papel del gobierno federal. • Frecuentemente, el gobierno federal puede impulsar ciertas conductas, como la participación comunitaria en la planeación, sin tener que monitorear su cumplimiento, ya que los actores involucrados podrían bloquear las iniciativas de los gobiernos locales que contravengan las disposiciones federales si se ven afectados indebidamente. • En otras ocasiones, basta con otorgar los recursos para propiciar proyectos. • Si una comunidad no está lo suficientemente convencida de los beneficios de un proyecto como para dedicarle recursos propios, seguramente encontrará mucha más facilidad para intentarlo si se trata de dinero federal.

18. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Ideología Política y recursos Federales. • Este proceso, que en la práctica produce resultados, es cuestionado por su aparente paternalismo. • Se dice que la influencia del nivel federal es excesiva, que aumenta el déficit y que no toma en consideración las condiciones ni las necesidades locales. • Sin embargo, otras medidas, como el recorte de impuestos federales para dar paso a impuestos locales no son tan efectivas, pues no se igualaría el monto recaudado y los gobiernos locales no serían tan vanguardistas en el uso de su propio dinero, dando como resultado una reducción en el gasto público.

19. LAS BASES LEGALES DE LA PLANEACIÓN. • Ideología Política y recursos Federales. • Otro medio a través del cual el gobierno federal influye es el mandato, que toma forma de una ley que obliga a los estados a producir planes de implementación. • Aunque hay cierta flexibilidad en los medios, las metas están claramente establecidas (ej. Calidad del Aire). • Esta manera de provocar cambios es percibida como adecuada, pues deja en manos de los visionarios las metas generales y permite a los actores locales definir las mejores soluciones desde el punto de vista técnico de los expertos. • Es también correspondiente con entornos en donde el poder se distribuye ampliamente y existe una cierta resistencia a una autoridad centralizada excesiva.

20. LA PLANEACIÓN COMO ACTIVIDAD POLÍTICA. • Razones por las cuales la planeación toma lugar en ambientes altamente politizados: • La planeación involucra temas en los cuales las personas están emocionalmente comprometidas. • Las decisiones de planeación tienen resultados visibles. • Como todas las funciones de los gobiernos locales, el proceso de planeación está cerca de los involucrados. • Los ciudadanos asumen correctamente que saben algo acerca del proceso y las metas de la planeación. • La planeación involucra decisiones con consecuencias económicas. • Puede haber una relación entre las decisiones de la planeación y los impuestos a las propiedades.

21. LA PLANEACIÓN COMO ACTIVIDAD POLÍTICA. • Planificadores y poder. • Los planificadores en sí mismos son esencialmente consejeros, y generalmente sin ningún poder real. • La comunidad es quien otorga o retira su autoridad. • Su influencia real estriba en su capacidad de articular las visiones y necesidades de los residentes en planes para el futuro. • Inicialmente, se consideraba que los planes eran resultado del conocimiento del planificador, pero ahora, con ciudadanos mejor informados, esa apreciación no funciona. • Se ve ahora que su función es más la de facilitar el proceso, y de esta manera, al tomar en cuenta la opinión de los participantes, garantizar la realización del plan.

22. LA PLANEACIÓN COMO ACTIVIDAD POLÍTICA. • Planificadores y poder. • Inicialmente, se pensaba que la planeación estaba por encima de la política, y hasta se intentó manejar la agencia de planeación a través de entes apolíticas. • Lo que se logró fue aislar la planeación de las fuentes que le darían viabilidad a las propuestas. • A finales del S. XIX y principios del XX, un movimiento de reforma política tomó el poder de las estructuras tradicionales y lo trató de otorgar a entes administrativas (servidores públicos). • La figura del administrador de la ciudad independiente del alcalde electo procede de este movimiento.

23. LA PLANEACIÓN COMO ACTIVIDAD POLÍTICA. • La fragmentación del poder. • En los Estados Unidos, el poder está distribuido de diferentes maneras. • Una es entre los niveles de gobierno, y otra es la derivada de las tres ramas. • La ejecutiva maneja la herramienta, pero la legislativa asigna fondos, y la judicial interviene el procesos críticos. • Si a esto le añadimos la fragmentación derivada de los gobiernos locales en zonas metropolitanas y los diferentes grupos y ONG´s con influencia política, es evidente que los conflictos surgen por casi cualquier motivo. • En última instancia, el votante es quien detenta el poder en nuestras sociedades, con consecuencias naturales sobre el proceso de planeación. • La única manera de lograr el consenso es el compromiso.

24. LA PLANEACIÓN COMO ACTIVIDAD POLÍTICA. • Estilos de planeación. • El planificador como un servidor público neutral: Se limita a señalar opciones y sus consecuencias, sin dirigir a la comunidad a una línea de acción específica. No presiona a un cambio de política cuando no es adecuada, simplemente señala posibles resultados. Depende en gran medida de su habilidad técnica y se considera por encima de los asuntos discutidos. • El planificador como constructor de consenso: Es una visión esencialmente política. Implica negociar entre diferentes intereses. También implica el compromiso con los intereses de la comunidad. • El planificador como emprendedor: Objetivo original que rara vez se logra, pero que cuando se cristaliza, involucra al profesional en la posición que está tratando de ofrecer a la comunidad. Se vuelven negociadores y ejecutores de proyectos.

25. LA PLANEACIÓN COMO ACTIVIDAD POLÍTICA. • Estilos de planeación. • El planificador como representante: Surge al advertir que existen grupos que no son representados adecuadamente en la planificación tradicional. No representan a la mayoría, sino a los menos atendidos. Puede orientarse a una acción o proyecto, pero es obvio que trabaja en un esquema donde hay ganadores y perdedores. • El planificador como agente del cambio radical: Surge como respuesta a un entorno de planificación por el cual se tiene poco respeto.

26. LA PLANEACIÓN COMO ACTIVIDAD POLÍTICA. • Cómo se organizan las agencias de planeación. • Aunque con variaciones, la estructura tradicional es la de una agencia de planeación como parte de la rama ejecutiva del gobierno local. • Su líder, el comisionado, reporta al oficial electo. Comúnmente, es nombrado y confirmado por el cuerpo legislativo. • Se espera que posea un grado o una afiliación que corrobore su calificación profesional, y puede ser depuesto por el oficial electo. • A su cargo se encuentran servidores públicos en una estructura. • Se espera que cada uno de ellos pase un examen y/o un periodo de prueba. • Su estabilidad es mayor por estar separados de la política.

27. LA PLANEACIÓN COMO ACTIVIDAD POLÍTICA. • Cómo se organizan las agencias de planeación. • El comisionado en ocasiones también reporta a una junta compuesta por representantes de los ciudadanos y con diversos grados de poder. Igualmente es posible que reporte a la rama legislativa. • La agencia de planeación puede estar dividida o no, de acuerdo al grado de complejidad de las tareas que enfrenta y el tamaño de la población. • La agencia también busca estar en comunicación con los sectores de la comunidad a través de asesores, audiencias, desplegados y presentaciones, lo que le permite construir el consenso necesario para avanzar sus propuestas.

28. LOS FACTORES SOCIALES. • La planeación contemporánea surgió originalmente de la arquitectura y el paisajismo, por lo que es natural que tuviera inicialmente una fuerte orientación al diseño físico por encima de los aspectos sociales. • El movimiento de los derechos civiles de los 50´s y 60´s provocó una mayor atención a los aspectos de justicia inherentes en el proceso de planeación. • Se pensó que el planificador no podía seguir siendo un instrumento de dominio para el grupo en el poder, útil solamente para mantener el status-quo. • Las minorías recurrían a medidas cada vez más drásticas para expresar su insatisfacción con los resultados logrados por los gobiernos, y los proyectos que en papel parecían exitosos cada vez más se mostraban como ajenos a las necesidades reales de sectores de la comunidad.

29. LOS FACTORES SOCIALES. • Casos como el de la renovación urbana u otros de vivienda pública atrajeron la atención a nuevos estándares bajo los cuales evaluar el éxito de proyectos arquitectónicos meritorios únicamente por su diseño físico.

30. LOS FACTORES SOCIALES. • Cuáles son los asuntos. • La vivienda es probablemente el área en la cual las decisiones de diseño físico tienen los mayores efectos sociales. • Las decisiones de zonificación y de inversión en infraestructura influyen sobre el tipo y número de vivienda a construir, lo que a su vez afecta la estructura de precios y el nivel socioeconómico de los residentes. • Esto puede producir integración o segregación racial, además de afectar el acceso al empleo o a servicios tales como la salud, la educación o la seguridad pública. • Se ha llegado a argumentar que son precisamente estas malas decisiones las que han extendido la brecha social en las ciudades contemporáneas.

31. LOS FACTORES SOCIALES. • Cuáles son los asuntos. • (Ejemplo del área de Yonkers). • El desarrollo económico es otra área en la que se revela la dimensión social. Cada decisión sobre nuevas fuentes de trabajo genera impactos positivos y negativos sobre diferentes sectores de la población. Las acciones tomadas para cristalizar dicho desarrollo económico también pueden calificarse de injustas, pues otorgan ventajas a actores que ya tienen una posición privilegiada a costa de los menos poderosos. • También las decisiones ambientales tienen su lado social. La protección del ambiente para un grupo puede representar el desempleo para otro.

32. Preguntas de Discusión: • ¿Qué justifica el que un gobierno pueda impactar a un particular regulando su terreno sin compensarlo por la pérdida que le impone? • ¿Cuál es la base legal de esta medida, y quién la originó? • ¿Cuál es el papel del gobierno federal de los EUA en la planificación local? • ¿Por qué es imposible imponer opiniones como planificador en los EUA a pesar de contar con el poder de la autoridad? • ¿Cuál es el papel de la agencia de planeación en un gobierno electo democráticamente?