Funkcja kontrolna parlamentu

1. Funkcja kontrolna parlamentu

2. Funkcja kontrolna parlamentu • Wg. R. Mojaka Parlamentarna kontrola egzekutywy ma długą tradycję ustrojową. Geneza instytucji kontroli parlamentu wobec egzekutywy sięga początków parlamentaryzmu. Należy łączyć ją z walką polityczną toczoną przez wiele lat między angielskim parlamentem stanowym a monarchą o prawo kontroli nad dochodami i wydatkami monarchy. Początki tej walki sięgają 1215 r., kiedy to parlament narzucił Janowi bez Ziemi Wielką Kartę Wolności (Magna Charta Libertatum), a w zasadniczym stopniu przybrała ona na sile w XVII w. Uwieńczeniem wielowiekowych zmagań parlamentuz królem o poszerzenie zakresu władzy parlamentu była zwycięska rewolucja w 1688 r. Wówczas to w uchwalonej przez parlament ustawie Bill of Rightszostała sformułowanaprawna zasada periodycznego uzyskiwania zgody parlamentu na pobór podatków i dokonywanie wydatków przez monarchę. Ten kierunek ewolucji pozycji parlamentu uległ istotnej zmianie, kiedy podporządkowany dotąd monarsze gabinet utrwalił swoją zależność od Izby Gmin (druga połowa XVIII wieku, a definitywnie lata 1830). Faktycznie pod koniec XIX wieku jasne jest, że Izba Gmin podzielona jest na większość rządową oraz mniejszość opozycyjną, co określa relacje między gabinetem a parlamentem w sferze kontroli parlamentarnej.

3. Funkcja kontrolna parlamentu • Rolą kontroli parlamentarnej w państwach przyjmujących w ślad za Wielką Brytania tzw. westminsterski system parlamentarny jest: • stałe monitorowanie pracy rządu i jego członków, • regularne wzywanie członków rządu do udzielania wyjaśnień (klasyczne stwierdzenie klasyka konstytucjonalizmu brytyjskiego W. Bagehot ‘ a w English Constitution„Nie ma granic dla ciekawości parlamentu”), • w razie potrzeby poszukiwanie i podejmowanie działań zaradczych. Działania zaradcze nie mogą jednak wkraczać w domenę rządu, zastępować (wyręczać) rządu w jego funkcjach i kompetencjach. Pamiętać przy tym należy, że zasadniczo działania kontrolne Izby Gmin podporządkowane są zasadzie większości; w efekcie rolą większości jest obrona interesów gabinetu, a rolą opozycji kontrola działań gabinetu.

4. Funkcja kontrolna parlamentu • Z kolei inny ciąg rozwojowy kontroli parlamentarnej obserwujemy na kontynencie europejskim. Z jednej strony zainicjowana ona została pod koniec XVIII wieku w Polsce (Konstytucja 3 maja): „W przypadku gdyby większość dwóch trzecich wotów sekretnych obydwóch Izb złączonych na Sejmie ministra bądź w Straży bądź w urzędzie odmiany zażądała, król natychmiast na jego miejsce innego mianować powinien” oraz we Francji (konstytucja z 3 września 1791r.): Ministrowie winni corocznie przedstawiać Ciału ustawodawczemu po otwarciu sesji sprawozdanie na temat wydatków przewidzianych departamentu oraz na temat sposobu zużycia sum, które na ten cel zostały przeznaczone; winni również wskazywać na nadużycia, które mogły mieć miejsce w różnych dziedzinach zarządu., lecz rozwój tych instytucji uległ przerwaniu (rozbiory, Restauracja Burbonów).

5. Funkcja kontrolna parlamentu • Dopiero rozwój monarchii konstytucyjnej sprawił, że funkcja kontrolna o podobnej genezie jak w Anglii (powstrzymywanie monarchy) rozwija się na kontynencie. Wraz z rozwojem parlamentarnego systemu rządów, rząd uzyskuje niezależność od monarchy lecz staje się zależny od parlamentu. Parlamentaryzm europejski nie jest jednak dwublokowy jak w Wielkiej Brytanii, lecz działa w warunkach sfragmentaryzowanego systemu partyjnego. • Zasadami ustrojowymi, które zaznaczyły swoje oddziaływanie na funkcji kontrolnej parlamentu były: • zasada suwerenności narodu, zgodnie z którą pełna i niepodzielna władza należy do suwerena; zakres tej władzy nie jest przedmiotowo ograniczony i obejmuje także prawo suwerena do kontroli działań organów państwa. Kontrola dokonywana względem parlamentu miała charakter periodycznej weryfikacji jego działań poprzez wybory, natomiast wobec rządu dokonywana była przez przedstawicieli suwerena (reprezentantów) zasiadających w legislatywie. Jednak jak zauważał jeden z ideologów liberalizmu, J. S. Mill „Bez trudu da się wskazać, że teoretycznie najlepsza forma rządu to taka, w której suwerenność, czyli najwyższa władza kontroli przysługuje całej zbiorowości społeczeństwa” . Warto przy tej okazji zwrócić, że szwajcarskie instytucje ustrojowe przewidujące szerokie stosowanie instytucji demokracji bezpośredniej, mają także pewien kontrolny wymiar względem władz federalnych i lokalnych. Rozwinięciem

6. Funkcja kontrolna parlamentu • Rozwinięciem koncepcji uprawnień kontrolnych parlamentu jako następstwa zasady suwerenności jest głoszona intensywnie w anglosaskich naukach ustrojowych koncepcja tzw. chain of accountability (łańcucha odpowiedzialności) zgodnie z którym, suweren dokonując wyboru reprezentantów deleguje na nich obowiązek zgodnego z ich oczekiwaniami rządzenia, w tym wyłonienia rządu, realizującego określoną politykę (delegowania zadań na rząd). Rząd z kolei, działając w tym kierunku określa zadania i nakłada obowiązki (deleguje je) na dalsze podmioty (np. ministrów, agencje rządowe itd.). W ten sposób tworzy się łańcuch delegowania uprawnień i odpowiedzialności. Elementem tej delegacji jest możliwość kontroli, na ile podmiot, któremu delegowano zadania i obowiązki wykonuje je zgodnie z oczekiwaniami. Tak więc administracja rozliczana jest (kontrolowana) przez rząd, rząd rozliczany jest (kontrolowany) parlament, natomiast parlament rozliczany jest przez suwerena.

7. Funkcja kontrolna parlamentu • zasada podziału władzy, zgodnie z którą legislatywa wyposażona jest w prawo kontroli egzekutywy; szczególnym uzasadnieniem dla tego jest przedstawicielski charakter władzy ustawodawczej. W systemie kontynentalnym w XIX i na początku XX wieku głęboko demokratyczne (wynikające z zasady suwerenności) uzasadnienie dla funkcji kontrolnej parlamentu doprowadziło do przechyłu parlamentarnego (oskarżenia o absolutyzm parlamentarny), a nawet nadużycia środków kontrolnych, co szczególnie wyraźne było na tle „uporządkowanego” parlamentaryzmu westminsterskiego. W efekcie tego, rozwinięciu uległa istniejąca, lecz pozostająca w ustrojowym „uśpieniu” zasada równowagi władz, w opinii niektórych badaczy będąca składową zasady podziału władzy, zaś w opinii innych zasadą dodatkową. W efekcie jej zastosowania zaprowadzono równowagę między legislatywą a egzekutywą (kontrola parlamentu podlega pewnemu powstrzymywaniu przez egzekutywę);

8. Funkcja kontrolna parlamentu • Współczesne spojrzenie na funkcję kontrolną parlamentu: • Wg. P. Sarneckiego: „Działalność egzekutywy, polegająca na realizacji ustaw, czy też na samodzielnym ustalaniu polityki, czyli władczym zawiadywaniu sprawami publicznymi, musi być w państwie demokratycznym poddana kontroli politycznej, aby nie realizowała własnych celów, lecz działała wyłącznie w interesie Narodu.”

9. Funkcja kontrolna parlamentu • Opinia wybitnego niemieckiego znawcy parlamentaryzmu Klausa von Beyme: znaczenie funkcji kontrolnej parlamentu na przestrzeni lat ( 1789 – 2000)przez niego analizowanych podlega radyklanemu osłabieniu. W jego opinii wynika to z faktu konsolidacji parlamentu, który przestał być zbiorem indywidualnych parlamentarzystów formujących przeciwwagę dla monarchy jak było to w XIX wieku, a stał się z reguły większościowym zapleczem dla rządu parlamentarnego. • W efekcie kontrola stała się w istocie domeną mniejszości parlamentarnej, ale też przez fakt, że jest ona mniejszością kontrola parlamentarna ma charakter ograniczony. • Ponadto w jego opinii polityka państwa staje się tak szeroka przedmiotowo i skomplikowana merytorycznie, iż parlament traci systematycznie zdolność do kontrolowania jej tradycyjnymi w dużej mierze metodami.

10. Funkcja kontrolna parlamentu • W sprawie konieczności przewartościowania funkcji parlamentów europejskich wypowiedział się J. Szymanek: • Widać, że tzw. funkcja europejska, będąca następstwem członkostwa państwa w UE i związanej z tym reorganizacji zdolności decyzyjnych organów państwowych, tworzy zupełnie nowy obszar decyzyjny krajowej legislatury. Wydaje się, że obszar ten specyficzny jest z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze,choć nawiązuje — w jakimś sensie — do standardowych funkcji parlamentu (tj. ustawodawczej i kontrolnej, a po części również i kreacyjnej), tak naprawdę nie jest żadną z nich, i wykazuje własne, specyficzne cechy. Po drugie, wyraźnie przecież zmienia się zakres spraw poddanych decyzji parlamentu, gdyż — co jest prostą konsekwencją procesów integracyjnych — wychodzi on zdecydowanie ad extra z domeny publicznej zamkniętej w granicach tradycyjnego państwa narodowego. Z punktu widzenia pola decyzyjnego legislatury ma to znaczenie zasadnicze, gdyż stanowi z pewnością największą osobliwość w przeformowaniu tego pola.

11. Funkcja kontrolna parlamentu • Dotychczas bowiem parlament, nawet jeśli oddziaływał na szeroko rozumianą problematykę stosunków zewnętrznych państwa, to czynił to raczej w sposób mocno pośredni, albo wyrażając zgodę na ratyfikację określonego rodzaju umów międzynarodowych, albo korzystając z wachlarza uprawnień kontrolnych, stosowanych względem krajowej egzekutywy a propos realizowania przez nią polityki zagranicznej. Widać więc, że integracja w ramach UE rzeczywiście mocno interferuje na pole decyzyjne parlamentu. Z jednej bowiem strony, redukcji ulega zakres spraw, w których parlament narodowy miał do tej pory przysłowiową „wolną rękę”. Z drugiej jednak, za sprawą funkcji europejskiej, ciągle zmienia się zakres oddziaływania parlamentu, który przekracza coraz częściej granice klasycznie ujmowanego państwa. Dlatego — jak się zdaje — nie da się sformułować jednej generalnej oceny dokonujących się procesów transpozycji pola decyzyjnego legislatywy.

12. Funkcja kontrolna parlamentu • Do współczesnych środków kontroli parlamentarnej zaliczamy środki powszechnie występujące takie jak: debaty parlamentarne, pytania parlamentarne, działalność komisji parlamentarnych (w tym komisji śledczych), przesłuchania parlamentarne kontrola wydatków publicznych, kontrola służb specjalnych, kontrola użycia sił zbrojnych poza granicami kraju. Ponadto znane są indywidualne rozwiązania takie jak petycje parlamentarne i inne.

13. Funkcja kontrolna parlamentu • Jak zauważa M. Stębelski, kontrola, jako rodzaj działania obejmuje z jednej strony sprawdzenie i ocenienie czegoś, formułowanie wniosków, ustalenie faktów, względnie działalności, zestawienie stanu faktycznego ze stanem wymaganym oraz ustalenie ewentualnych odstępstw. Jakkolwiek w znaczeniu potocznym mówienie o kontroli bądź kontrolowaniu może także oznaczać oddziaływanie, wpływanie lub sprawowanie władztwa na czymś(nad kimś). Wskazuje się, że ta wieloznacznośćwynika z połączenia w naszym języku dwóch odmiennych sposobów rozumienia słowa „kontrola”, jakie wywodzi się języka francuskiego i angielskiego. W tradycji francuskiej kontrola odnosi się do weryfikowania i oceny prawidłowości działania (znaczenie węższe), podczas gdy anglosaskie znaczenie tego określenia jest równoznaczne ze sprawowaniem władzy zwierzchniej, a więc także z oddziaływaniemo charakterze władczym (znaczenie szersze).

14. Funkcja kontrolna parlamentu • Pojęcie kontroli w znaczeniu użytym na oznaczenie kierunku aktywności Sejmu: • Wg. Z. Czeszejko – Sochackiego, kontrola parlamentarna traktowana jest jako „parlamentarny proces nadzoru i decydowania (względnie wpływania) o sposobie zachowania się innych organów, a w szczególności rządu i administracji, przy możliwości bezpośredniego (większość parlamentarna) lub pośredniego (opozycja) stosowania określonych środków i sankcji w stosunku do tego zachowania się w toku czterech faz: pozyskiwania informacji, przetwarzania informacji, oceny informacji (aprobaty lub krytyki) i – na zakończenie – wyrażania politycznego stanowiska względnie podjęcia prawnie wiążącej decyzji. • Wg. L. Garlickiego kontrola parlamentarna to działania parlamentu, które służą uzyskiwaniu informacji o działalności podmiotów kontrolowanych oraz przekazywaniu tym podmiotom poglądów, opinii i sugestii parlamentu. • Wyrok TK sygn. K 8/99 • Kontrola parlamentarna oznacza prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności.

15. Funkcja kontrolna parlamentu • Wydaje się, że spór o zakres pojęciowy kontroli parlamentarnej związany jest z faktem, że środki kontroli wykorzystywane dla jej realizacji mają zróżnicowany charakter; tworzą go środki zarówno o silnym oddziaływaniu, kategoryczne w skutkach oraz środki o mające na celu głównie uzyskanie informacji czy wywarcie pewnego nacisku na organy poddane kontroli parlamentarnej, celem wywołania zmiany w ich działaniu. • Jest to też skutkiem różnie uzależnienia konkretnego modelu kontroli parlamentarnej od charakteru kontrolowanego podmiotu. Pewna grupa podmiotów posiada na tyle niezależną pozycję ustrojową, iż wykluczone jest podejmowanie wobec nich drastycznych środków kontroli, np. odwołania piastuna/ów danego organu.

16. Funkcja kontrolna parlamentu • L. Garlicki na tle polskich rozwiązań konstytucyjnych i ustawowych dostrzega szeroki wachlarz różnorodnych pod względem materialnym kompetencji kontrolnych. Tworzą je: • środki stricte kontrolne, głównie informacyjne, które mają na celu uzyskanie informacji o działalności kontrolowanych podmiotów, • środki o charakterze inspiracyjnym, zapewniające wpływ Sejmu (niekiedy i Senatu) na sposób działania podmiotów kontrolowanych (nazywane niekiedy parlamentarnym prawem żądania wysłuchania), • najbardziej kontrowersyjne są te środki, które zakotwiczone zostają w prawie parlamentu do żądania wykonania; w doktrynie (P. Sarnecki) zwraca się uwagę, iż istnieje zagrożenie, iż środki te mogą naruszyć konstytucyjną zasadę podziału władzy, „rozmywając” odpowiedzialność za decyzje rządowe podjęte pod przymusem parlamentarnym.

17. Funkcja kontrolna parlamentu • Funkcja kontrolna polskiego parlamentu. • Wg. opinii R. Mojaka „ (…) w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, kontrola parlamentu wobec egzekutywy wyznacza jedną z zasadniczych płaszczyzn stosunków ustrojowych między legislatywą a rządem w parlamentarnym systemie rządów. Konstrukcja relacji między parlamentem a rządem w tym systemie rządów polega na tym, że to władza ustawodawcza kontroluje władzę wykonawczą, a nie na odwrót. Pozycja parlamentu wobec rządu, wskazująca także na jego kompetencje w zakresie kontroli, jest naturalnie powiązana w dużym stopniu z rolą ustrojową Sejmu i Senatu jako przedstawicielskich organów Narodu.Ich mandat, a w szczególności Sejmu, obejmuje zarówno władzę ustawodawczą, czyli stanowienie prawa, jak i prawo kontroli działalnościRady Ministrów i ministrów”. • Art. 10 i 95 Konstytucji RP nie zawiera pełnej charakterystyki pozycji ustrojowej obu izb parlamentu, „nie mniej wskazuje na dwie fundamentalne funkcje ustrojowe Sejmu i Senatu: ustawodawczą, której wykonywanie należy do Sejmu i Senatu oraz kontrolną - powiązaną z atrybutami władzy Sejmu.” • W opinii J. Szymanka, taka – nawet ogólna – regulacja obu funkcji w tekście konstytucji to pokłosie procesu racjonalizacji parlamentaryzmu, w istocie niepotrzebna, gdyż wynikająca z istoty parlamentu.

18. Funkcja kontrolna parlamentu • Konstytucja w art. 95 ust. 2 wykonywanie kontroli powierza Sejmowi. Zgodnie z tym przepisem „Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw”. Podobne rozwiązanie znane było już Konstytucji marcowej z 1921 r., co wskazuje na istnienie pewnej tradycji w zakresie wyraźnego określenia w ustawie zasadniczej funkcji kontrolnej Sejmu. • Konsekwencją tej regulacji jest zasada wyłączności Sejmu jako jedynej izby polskiego parlamentu uprawnionej do realizacji funkcji kontrolnej (monopol Sejmu); tak np. M. Kruk, R. Mojak, L. Garlicki. Odmiennie P. Sarnecki w opinii którego „Konstytucja z jednej strony nie zawiera explicite zakazu działalności kontrolnej Senatu wobec egzekutywy, a z drugiej – implicite ją dopuszcza zarówno poprzez przyznanie mu prawa udziału w całości funkcji ustawodawczej, jak i poprzez skonstruowanie tej izby jako organu przedstawicielskiego (przedstawicielstwa politycznego) narodu. • Wskazać należy, że fragmentarycznie występują w działalności Senatu elementy kontroli np. w zw. z ustawąo współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej .

19. Funkcja kontrolna parlamentu • Wyrok TK K 8/00 • Celem kontroli parlamentarnej jest zapewnienie funkcjonowania aparatu państwa zgodnie z interesem Narodu(…). Kontrola parlamentarna służy informowaniu społeczeństwa o funkcjonowaniu innych organów państwowych i zapewnia poddanie aparatu państwowego pod kontrolę opinii publicznej. Uprawnienia kontrolne parlamentu muszą byćrozpatrywane również w kontekście konstytucyjnego prawa każdego obywatela do uzyskiwania informacji o sprawach publicznych i działalności organów władzy publicznej. Instrumenty kontroli parlamentarnej stanowią jeden ze środków urzeczywistnienia tego prawa, a pośrednio – również prawa do uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi.

20. Funkcja kontrolna parlamentu • Funkcja kontrolna pozostaje w ścisłym związku z zasadą podziału władzy. Zasada ta zakłada, że system organów państwowych powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy zapobiegające koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie zgodnie z wolą Narodu i przy poszanowaniu wolności i praw jednostki. Powierzenie parlamentowi funkcji kontrolnej jest jednym ze środków realizacji wymienionych celów. Uprawnienia kontrolne legislatywy stanowią istotny element w systemie powiązań i „hamulców” między władzami, zapewniających równowagę władz. Kontrola parlamentarna służy nie tylko zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale umożliwia także egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu i jego członków.

21. Funkcja kontrolna parlamentu • Art. 95 ust. 2 Konstytucji a zakres podmiotowy kontroli. • W opinii większości konstytucjonalistów (np. L. Garlicki, M. Kruk, M. Domagała, P. Winczorek) użyte przez ustrojodawcę w art. 95 ust. 2 określenie „Rada Ministrów” oznacza cały rządowy segment władzy wykonawczej (a więc z wyłączeniem Prezydenta RP); w żadnym natomiast razie nie oznacza zawężenia kontroli do kolegialnej postaci działania rządu. • W opinii R. Mojaka: Ustrojową funkcję kontroli parlamentu należy bowiem rozszerzyć także na inne konstytucyjne organy państwa, w stosunku do których ustrojodawcaprzewidział kontrolę parlamentu. Przykładowo, można tu wskazać takie organy, jak: Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. • Podobny pogląd, mówiący o kontroli sensu largo wyraża W. Odrowąż – Sypniewski, opowiadający się o możliwości stosowania środków kontrolnych także wobec jednostek samorządu terytorialnego.

22. Funkcja kontrolna parlamentu • Wyrok TK K 8/99 Art. 95 ust. 2 konstytucji poddaje pod kontrolę Sejmu działalność Rady Ministrów, a także podległych jej organów administracji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego konstytucja nie wyklucza przyznania Sejmowi w drodze ustawy uprawnień umożliwiających uzyskiwanie informacji dotyczących działalności innych organów i instytucji publicznych, wyraźnie wskazanych w ustanowionych przepisach, pod warunkiem, że ustawodawca nie narusza norm konstytucyjnych, a w szczególności zasady podziału władzy oraz zasad niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Należy podkreślić, że Sejmowi przysługują tylko takie kompetencje (środki) kontrolne, które zostały wyraźnie określone w konstytucji i ustawach. Wszelkie działania kontrolne Sejmu muszą miećpodstawę w przepisach ustawy zasadniczej lub ustawy zwykłej.

23. Funkcja kontrolna parlamentu • Zakres przedmiotowy kontroli parlamentarnej wynika z zakresu działania Rady Ministrów oraz jej członków oraz podległej administracji. Zakres ten określony jest generalnie przez Konstytucję poprzez zaklasyfikowanie rządowego segmentu władzy państwowej jako składowej egzekutywy, w więc jest pochodną zasady podziału władzy. Ponadto, generalny zarys zadań rządu wynika z konstytucji, w tym zasady domniemania kompetencji. Szczegółowy zakres zadań i kompetencji szeroko rozumianego rządu wynika z ustaw i stanowić on może przedmiot zainteresowania kontrolnego Sejmu. Dodatkowo, jeśli przyjąć w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym, że funkcja kontrolna Sejmu może być realizowana także wobec innych organów, o ile przewidują to ustawy, to zakres tej kontroli powinien także wynikać z tych ustaw. • Granice kontroli: art. 95 ust. 2 Konstytucji RP stwierdza, że kontrola Sejmu sprawowana jest w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw. Oznacza to, że Sejm nie może dokonywać kontroli w zakresie podmiotowym lub przedmiotowym wykraczającym poza regulacje konstytucyjne i ustawowe. W szczególności. Regulamin Sejmu może jedynie doprecyzować (uszczegółowić) zadania i kompetencje kontrolne wynikające co do zasady z Konstytucji i ustaw.

24. Funkcja kontrolna parlamentu • Wyrok TK K 8/99 • Zasada podziału władzy z jednej strony stanowi przesłankę powierzania parlamentowi funkcji kontrolnej, a z drugiej strony określa granice tej funkcji. Wykładnia przepisów konstytucyjnych i ustawowych dotyczących kompetencji kontrolnych parlamentu musi uwzględniać dyrektywy wynikające z wymienionej zasady. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „wymóg <rozdzielenia> władz oznacza m.in., iż każdej z trzech władz powinny przypadaćkompetencje materialnie odpowiadające ich istocie, a co więcej – każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum kompetencyjne stanowiące o zachowaniu tej istoty” (orzeczenie z 21 listopada 1994 r., sygn. K. 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 91). Kształtując kompetencje poszczególnych organów państwowych, ustawodawca nie może naruszyć „istotnego zakresu” danej władzy (orzeczenie z 22 listopada 1995 r., sygn. K. 19/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 150–151).

25. Funkcja kontrolna parlamentu • Zakaz ingerencji w istotę danej władzy wyznacza nie tylko zasady kształtowania zakresu kompetencji organów państwowych w ustawodawstwie, ale również sposób korzystania z kompetencji przyznanych poszczególnym organom państwowym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do kompetencji kontrolnych Sejmu. Kompetencje muszą być wykorzystywane w taki sposób, aby nie ingerować w istotny zakres pozostałych władz. Realizacja uprawnień kontrolnych nie może w szczególności prowadzić do naruszenia kompetencji Rady Ministrów w zakresie kierowania administracją rządową.

26. Funkcja kontrolna parlamentu • Zasada podziału władzy zakłada szczególny sposób określenia stosunków między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami. W stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą możliwe są różne formy wzajemnych oddziaływań i współpracy, dopuszcza się również istnienie obszaru, w którym kompetencje organów należących do obu władz przecinają się lub nakładają. Natomiast relacje między władzą sądowniczą a pozostałymi muszą opieraćsię na zasadzie „separacji” (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 6/94). Koniecznym elementem zasady podziału władzy są niezależność sądów i niezawisłość sędziów. (…) zasady konstytucyjne wyłączają w szczególności kontrolę ze strony władzy ustawodawczej nad działalnością jurysdykcyjną sądów. (…) Wymienione zasady nie wykluczają natomiast pewnych form nadzoru ze strony innych organów nad działalnością administracyjną sądów. Z uwagi jednak na ścisły związek funkcji jurysdykcyjnych i administracyjnych sądów i trudność w rozgraniczeniu tych dwóch sfer, wszelka ingerencja ze strony organów pozasądowych może byćdokonywana jedynie wyjątkowo i musi posiadać odpowiednie uzasadnienie merytoryczne (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1993 r.)

27. Funkcja kontrolna parlamentu • Klasyfikacja form kontrolnych Sejmu: • ze względu na podmiot ją wykonujący: kontrola dokonywana przez całą izbę, jej organy (głównie komisje), oraz indywidualnych posłów, • ze względu na miejsce jej dokonywania: kontrola realizowana w Sejmie (np. przez całą izbę, komisje lub indywidualnych posłów, np. w ramach interpelacji) od kontrolę zewnętrzną (np. na posiedzeniach wyjazdowych komisji sejmowych lub przez posłów w okręgu wyborczym), • ze względu na poziom nasycenia elementami kontrolnymi konkretnych działań Sejmu, jego organów lub indywidualnych posłów (np. kontrola sensu stricto, w formie dezyderatu komisji, lub sensu largo w ramach szerszych działań, np. w trakcie wysłuchania informacji ministra na posiedzeniu komisji lub w trakcie prac ustawodawczych), • ze względu na etap działań rządowych w których następuje kontrola (np. kontrola wstępna, w toku, następcza), • ze względu na możliwość prowadzenia kontroli samodzielnie lub z udziałem innych podmiotów (np. Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich)

28. Funkcja kontrolna parlamentu • Kontrola wykonywana przez Sejm na posiedzeniach plenarnych: • Debata problemowa – następstwo wysłuchania informacji rządu lub administracji, przedstawionej przez Prezesa Rady Ministrów lub ministrów w sprawie polityki rządu w określonej dziedzinie lub sprawie. Praktyką Sejmu jest odbywanie debat problemowych po informacji w sprawie polityki zagranicznej. • Przykładem debaty problemowej, która znajduje stałe zakotwiczenie w regulaminie Sejmu jest debata w następstwie przedstawienia informacji Rady Ministrów o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach Unii Europejskiej (art. 125 a, ust. 1 ). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2010r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej Rada Ministrów przedstawia nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy Sejmowi i Senatowi informację o udziale RP w pracach UE. Ponadto, na żądanie Sejmu, Senatu oraz organu właściwego na podstawie regulaminu Sejmu lub Senatu, Rada Ministrów przedstawia obu izbom lub ich organom informację o sprawie związanej z członkostwem RP w UE. • Ustawa nie zawiera szczegółowych unormowań dot. struktury tej informacji jak i procedury jej rozpatrywania.

29. Funkcja kontrolna parlamentu • Lukę tę wypełnia regulamin Sejmu; zgodnie z art. 125a ust. 2 informacja zawiera w szczególności plan prac nad projektami ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej określający terminy ich wniesienia do Sejmu. • Informację przesyła się do Komisji do Spraw Unii Europejskiej, która po jej rozpatrzeniu przedstawia Sejmowi projekt uchwały o jej przyjęciu lub odrzuceniu. • Zgodnie z art. 125a ust. 4 Reg. Sejmu, Sejm podejmuje uchwałę o przyjęciu lub odrzuceniu informacji Rady Ministrów. Uchwała Sejmu może zawierać ocenę informacji Rady Ministrów.

30. Funkcja kontrolna parlamentu • należy zwrócić uwagę, że podjęcie uchwały odrzucającej np. informację rządu, premiera lub ministra nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku podania się do dymisji rządu lub ministra; w aspekcie politycznym stanowić może prestiżową porażkę lub sygnał o utracie większości parlamentarnej przez rządu (w literaturze przypomina się przypadek odwołania rządu J. Olszewskiego), • jest kwestią otwartą, na ile Sejm podejmując uchwałę dot. przedstawionej informacji może podjąć próbę wskazania pożądanych przez siebie kierunków działań, dominuje pogląd, iż rząd jest zobowiązany do „wysłuchania parlamentu”, co nie oznacza obowiązku realizacji jego oczekiwań, • przykładem uchwały, która mimo jej podjęcia nie związała działań rządu jest uchwała zakazująca rządowi M. Belki podpisania traktatu konstytucyjnego, który jednak został przez niego podpisany.

31. Funkcja kontrolna parlamentu B. Prawo wysłuchania: • Art. 174 ust. 1 regulaminu Sejmu przewiduje, że wypowiedziane przez posłów w toku posiedzenia Sejmu wnioski i uwagi podlegają wnikliwemu rozpatrzeniu przez właściwe organy państwowe, instytucje i organizacje; uprawnienie to może mieć różny charakter, zarówno kontrolny (krytyka działalności określonego podmiotu) lub inspiracyjny (zgłoszenie postulatów lub uwag), • Wnioski i uwagi wypowiadane przez posłów na posiedzeniu Sejmu nie mają charakteru wiążącego; jednak zgodnie z art. 174 ust. 2 regulaminu Sejmu dopuszcza możliwość zwrócenia się przez Marszałek Sejmu może zwrócić się do właściwych organów, instytucji i organizacji o przedstawienie stanowiska w sprawie wniosku lub uwagi wypowiedzianej przez posła w toku posiedzenia Sejmu, • Regulamin Sejmu nie precyzuje do jakich organów państwowych, instytucji i organizacji mogą być zgłaszane wnioski i uwagi; zgłaszany jest niekiedy postulat ograniczenia zakresu tych podmiotów poprzez art. 112 Konstytucji (Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm); wydaje się, że jest to podejście zawężające zważywszy, że art. 112 nie mówi ani o instytucjach ani o organizacjach.

32. Funkcja kontrolna parlamentu C. Informacje – nazwa stosowana wobec różnego rodzaju dokumentów przedkładanych przez organy państwowe Sejmowi na podstawie odpowiednich ustaw; zgodnie z art. 169 ust. 2 Regulaminu Sejmu przedmiotem obrad na posiedzeniach Sejmu są w szczególności: 12) uwagi Najwyższej Izby Kontroli do sprawozdań Rady Ministrów z wykonania zadań społeczno-gospodarczych oraz analiza wykonania budżetu, a także coroczne sprawozdanie z działalności Najwyższej Izby Kontroli, 13) informacje Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z jego działalności i orzecznictwa, 14) coroczne informacje Rzecznika Praw Obywatelskich o jego działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela, 14a) coroczne informacje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o działalności Sądu Najwyższego oraz wynikających z niej istotnych problemach, 14b) informacje Krajowej Rady Sądownictwa z jej rocznej działalności oraz postulaty co do aktualnych problemów i potrzeb wymiaru sprawiedliwości, 14c) coroczne informacje Rzecznika Praw Dziecka o jego działalności oraz uwagi o stanie przestrzegania praw dziecka, 14d) roczne sprawozdania Prezesa Narodowego Banku Polskiego z działalności Narodowego Banku Polskiego, 14e) coroczne sprawozdania z działalności Krajowej Rady Radiofonii iTelewizji, 15) okresowe informacje i sprawozdania z działalności instytucji i organów władzy państwowej innych niż te, o których mowa w pkt 12-14e.

33. Funkcja kontrolna parlamentu • Do ostatniej grupy można zaliczyć np. uprawnienie Rady Polityki Pieniężnej zawarte w art. 12 ust. 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim, zgodnie z którym Rada Polityki Pieniężnejustala corocznie założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. • Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim Prezes NBP w imieniu Rady Polityki Pieniężnej przedstawia Sejmowi : a) kwartalne informacje o bilansie płatniczym, b) roczne zestawienie międzynarodowej pozycji inwestycyjnej; • Prezes NBP i inni przedstawiciele organów NBP (Rada Polityki Pieniężnej, Zarząd NBP) są obowiązani do przedstawienia informacji i udzielenia wyjaśnień dotyczących polityki pieniężnej i działalności NBP przed Sejmem i Senatem; • Ponadto przedmiotem debaty może być sprawozdanie komisji sejmowej przygotowane na zakończenie kadencji lub jej sprawozdanie z przeprowadzonej działalności kontrolnej,

34. Funkcja kontrolna parlamentu D. Rezolucje i apele – formy uchwał, za pośrednictwem których Sejm może wzywać do podjęcia określonych działań; • zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt. 1 Reg. Sejmu, rezolucje są uchwałami zawierającymi wezwanie określonego organu państwowego do podjęcia wskazanego w rezolucji jednorazowego działania, • Zgodnie z art. 69 ust. 2 pkt. 1 Reg. Sejmu, apele są uchwałami zawierającymi wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub zadania; nie zawiera skonkretyzowanego adresata. Obie uchwały nie wywołują zobowiązaniowego skutku prawnego, natomiast można je oceniać z punktu widzenia skuteczności moralnej czy politycznej.

35. Funkcja kontrolna parlamentu E. Exposé – jest to programowe wystąpienie szefa rządu, wygłaszane w ramach procedury formowania rządu; zgodnie z art. 154 ust. 2 Konstytucji RP Prezes Rady Ministrów, w ciągu 14 dni od dnia powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej, przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania. Zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt. 9 Regulaminu Sejmu, exposé premiera zawiera zasadnicze cele polityczne rządu; debata nad exposé jest nie tylko formą wstępnej kontroli ale jednocześnie próbą sił między siłami politycznymi wspierającymi rząd a opozycją; szczególny charakter exposé polega także na tym, że uchwała zamykająca debatę nad nim (votum zaufania) decyduje o ostatecznym zakończeniu procedury tworzenia gabinetu Zgodnie z art.112 ust. 1 Regulaminu Sejmu elementami debaty są: • przedstawienie programu działania Rady Ministrów, • wniosku o udzielenie wotum zaufania Radzie Ministrów, • przedstawionymi przez Prezesa Rady Ministrów, oraz c) wystąpienia posłów, reguła są w pierwszej kolejności wystąpienia klubowe; Marszałek Sejmu, poza kolejnością mówców zapisanych do głosu, udziela głosu wyłącznie Prezesowi Rady Ministrów; d) po wyczerpaniu listy mówców i zadaniu pytań głos może zabrać wyłącznie Prezes Rady Ministrów. e) zgodnie z art. 154 ust. 2 Regulaminu Sejmu Marszałek Sejmu poddaje pod głosowanie wniosek Prezesa Rady Ministrów. Inne wnioski w tej sprawie są niedopuszczalne.Zgodnie z art. 154 ust. 2 Konstytucji wotum zaufania Sejm uchwala bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

36. Funkcja kontrolna parlamentu • F. Debata nad votum zaufania – zgodnie z art. 160 Konstytucji RP Prezes Rady Ministrów może zwrócić się do Sejmu o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania. • Prezes Rady Ministrów podejmujesamodzielnie decyzję o zwróceniu się o potwierdzenie poparcia parlamentarnego dla rządu, konstytucja nie przewiduje obowiązku jego konsultacji z Radą Ministrów, tym bardziej więc Rada Ministrów nie ma formalnego wpływu na decyzję szefa rządu. Instytucja votum zaufania pojawiła się po raz pierwszy w Wielkiej Brytanii, obecnie znana jest także m.in. Niemcom, Francji, Słowenii, Estonii. • Istotą votum zaufania w tej formie jest skonsolidowaniewiększości tworzącej gabinet, wzmocnienie pozycji szefa rządu wobec członków własnej partii parlamentarnej oraz członków gabinetu; niekiedy także doprowadzenie do przedterminowych wyborów. • Zgodnieart. 117 ust. 1 Regulaminu Sejmu rozpatrzenie wniosku Prezesa Rady Ministrów o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania następuje na najbliższym posiedzeniu Sejmu, a w wypadku zgłoszenia wniosku w trakcie posiedzenia Sejmu - w czasie jego trwania. W świetle ar. 117 ust. 2 Reg. Sejmu debata nad wnioskiem obejmuje wyłącznie zadawanie pytań Prezesowi Rady Ministrów i jego odpowiedzi na pytania. • Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum zaufania większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Zgodnie z art. 162 ust. 2 pkt. 1 Konstytucji, Prezes Rady Ministrów składa Prezydentowi dymisję Rady Ministrów w razie nieuchwalenia jej votum zaufania.

37. Funkcja kontrolna parlamentu • G. Votum nieufności – jest rodzajem kontroli następczej, podejmowanej w reakcji na negatywnie ocenianą działalność rządu (polityczna odpowiedzialność solidarna) lub członków rządu (polityczna odpowiedzialność indywidualna). O ile ocena ta dotyczy samego premiera, konieczne jest uchwalenie votum nieufności dla całego gabinetu. • Przegłosowanie wniosku o votum nieufności oznacza, że rząd (członek rządu) nie posiada dla swych działań legitymacji większości parlamentarnej, a aktualna większość negatywnie ocenia zgodność działania rządu (członka rządu) z jej oczekiwaniami czy postulatami programowymi.

38. Funkcja kontrolna parlamentu • Odpowiedzialność polityczna traktowana jest we współczesnym parlamentaryzmie jako szczególna (kwalifikowana) forma kontroli parlamentarnej; sięgnięcie po ten instrument powinno następować w ostateczności, w sytuacji gdy inne instrumenty kontroli parlamentarnej, o bardziej perswazyjnym charakterze zawiodły. Temu poglądowi odpowiada rozbudowanie w konstytucjach i innych aktach normatywnych instrumentów bieżącej kontroli, a jednocześnie próby racjonalizacji użycia środków odpowiedzialności politycznej. Szczególnym przykładem jest tu parlamentaryzm skandynawski, który przedkłada bieżący i szczegółowy wgląd (monitoring) w sprawy prowadzone przez rząd, nad efektowne zmiany rządu.

39. Funkcja kontrolna parlamentu • Współczesny zracjonalizowany parlamentaryzm znajduje swój wyraz m.in. wkonstytucjonalizacjiprocedurwyrażania przez parlament dezaprobaty dla rządu w formie specjalnej uchwały właściwej izby, tzw. votum nieufności; cechami tych procedur są: • wyraźne określenie formy aktu parlamentu wyrażającego dezaprobatę dla rządu (co odróżnia ją od innych działań parlamentu – np. rezolucji, debat itp. – które są pozbawione skuteczności z punktu widzenia odpowiedzialności politycznej rządu); czyni to decyzję dotyczącą zdymisjonowania rządu bardziej odpowiedzialną i przemyślną, chroni także przed zbyt „łatwym’ wymuszaniem dymisji rządu, często poprzez przypadkowe decyzje • sztywna (określona z reguły konstytucyjnie) sekwencja czynności tworzących wspomnianą procedurę wyrażenia dezaprobaty dla dalszej działalności rządu jej podjęcia, • oraz określenie wiążącego charakteruskutków prawnych tych procedur (np. w konstytucjach Niemiec, Hiszpanii, Polski).

40. Funkcja kontrolna parlamentu • Votum nieufności dla Rady Ministrów (art. 158 Konstytucji RP): - celem uchwały jest wyrażenie braku poparcia parlamentarnego, - konstrukcja podobna nieco do niemieckiej instytucji konstruktywnego votum nieufności, • pisemny wniosek składany przez grupę co najmniej 46 posłów na ręce Marszałka Sejmu, w którym wyrażana jest wola zdymisjonowania dotychczasowego rządu i wskazany jest kandydat na nowego premiera, • debata nad wnioskiem o votum nieufnościodbywa się nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia jego złożenia i nie później jak na następnym posiedzeniu Sejmu; obejmuje wystąpienie przedstawiciela wnioskodawców, posłów oraz Prezesa Rady Ministrów (może zabierać głos wielokrotnie) • głosowanie wniosku; przyjęcie wniosku następuje bezwzględną większością głosów. • Skutki uchwały Sejmu o wyrażeniu votum nieufności Radzie Ministrów: • obowiązek Rady Ministrówpodania się do dymisji; Prezes Rady Ministrów składa dymisję na ręce Prezydenta RP, • obowiązek przyjęcia dymisji rządu przez Prezydenta RP oraz powierzenia dotychczasowemu rządowi sprawowania funkcji do czasu powołania nowego rządu, • dokonany został wybór nowego Prezesa Rady Ministrów, który w ciągu 14 dni musi przedstawić Sejmowi skład nowego rządu

41. Funkcja kontrolna parlamentu • Skutki odrzucenia wniosku o votum nieufności Radzie Ministrów: • utrzymanie dotychczasowego statusu rządu, • zakaz zgłoszenia kolejnego wniosku o votum nieufności wobec Rady Ministrów wcześniej niż przed upływem co najmniej 3 miesięcy od zgłoszenia poprzedniego wniosku, wcześniejsze powtórzenie wniosku o votum nieufności dla rządu możliwe jedynie, gdy zostanie zgłoszony przez nie mniej niż 115 posłów. • Wniosek o votum nieufności dla członka Rady Ministrów (z wyjątkiem Prezesa Rady Ministrów): • konstrukcja prawna odmienna niż w przypadku votum nieufności dla Rady Ministrów, • pisemny wniosek o wyrażenie votum nieufności dla członka Rady Ministrów składa grupa co najmniej 69 posłów; wniosek zawiera wskazanie członka rządu, którego dotyczy (nie może zawierać wskazania kandydata na nowego członka rządu), • wniosek kierowany jest do odpowiedniej komisji sejmowej właściwej dla zakresu pracy członka rządu, celem wyrażenia opinii o wniosku; opinia komisji nie jest wiążąca dla Sejmu, • debata w trakcie której głos zabierają: przedstawiciel wnioskodawców, członek Rady Ministrów, którego dotyczy wniosek, premier oraz posłowie, • wniosek jest uchwalany bezwzględną większością głosów.

42. Funkcja kontrolna parlamentu Skutki podjęcia przez Sejm uchwały o wyrażeniu votum nieufności dla członka Rady Ministrów: • Prezes Rady Ministrów przedkłada wniosek w sprawie odwołania członka rządu, którego dotyczy uchwała, • Prezydent RPodwołuje ministra • Prezes Rady Ministrów może wystąpić o powołanie nowej osoby na stanowisko zajmowane dotąd przez odwołanego członka Rady Ministrów. Skutki odrzucenia przez Sejm wniosku o votum nieufności dla członka Rady Ministrów: • utrzymanie statusu dotychczasowego członka Rady Ministrów, • zakaz zgłoszenia kolejnego wniosku o votum nieufności wobec tego członka rządu wcześniej niż przed upływem co najmniej 3 miesięcy od zgłoszenia poprzedniego wniosku, • wcześniejsze powtórzenie wniosku o votum nieufności dla tego członka rządu możliwe jedynie, gdy zostanie zgłoszony przez nie mniej niż 115 posłów.

43. Funkcja kontrolna parlamentu H. Kontrola wykonania budżetu Współcześnie budżet państwa jest jednym z najważniejszych aktów prawnych regulujących finanse, a pośrednio i gospodarkę państwa. Wg. M. Zubikabudżet państwa jako instytucja włączony jest w cały mechanizm ustrojowy. Jego elementy kształtowane są zarówno przez rozstrzygnięcia ustrojodawcy o charakterze fundamentalnym dla ustroju państwa, jak i przez normy, zasady i wartości konstytucyjne, szczegółowo odnoszące się do budżetu państwa. Z historycznych względów prawo parlamentu, czyli ciała przedstawicielskiego narodu, do kontroli gospodarowania finansami wysuwa się na plan pierwszy. Stanowi ono kwintesencję współczesnego parlamentaryzmu. Prawo to przekłada się na zasadę wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Na gruncie polskiej konstytucji (art. 219 ust.1) budżet państwa ma być uchwalony w formie ustawy, co stanowi zasadę konstytucyjną. W państwach współczesnych projekt budżetu jest co do zasady przygotowywany przez rząd i występuje szereg rozwiązań konstytucyjnych wspierających monopol rządu i jego szczególnych wpływ na treść budżetu (zasada wyłączności rządowej inicjatywy budżetowej.

44. Funkcja kontrolna parlamentu • Parlamentarna kontrola wykonania budżetu jest następstwem faktu, iż budżet został przyjęty przez parlament, na jego treść największy wpływ wywarł rząd, a obowiązek jego wykonania także spoczął na rządzie. • W związku z tym prawo parlamentu do kontroli wykonania budżetu uważane jest za naturalną konsekwencję powyższych czynników, a ponadto jest traktowane jako element funkcji kontrolnej parlamentu wobec rządu. • W systemach parlamentarnych, obowiązek złożenia przez rząd sprawozdania z wykonania budżetu oraz prawo parlamentu do badania wykonania budżetuwyrażane są często bezpośrednio w konstytucji (Niemcy, Włochy, Portugalia, Grecja, Finlandia itd.). • W polskiej tradycji konstytucyjnej problematyka była stałym przedmiotem regulacji konstytucyjnej (k. marcowa, k. kwietniowa, m.k. z 1947, konstytucja z 1952r., m.k. z 1992r., konstytucja z 1997r.). • Konstytucje stosunkowo fragmentarycznie regulują problematykę kontroli wykonania budżetu, np.: obowiązek przedłożenia przez rząd sprawozdania z wykonania budżetu (np. konstytucje Austrii, Belgii, Niemiec, Rosji, Włoch, Rumunii), w terminie określonym konstytucyjnie (np. konstytucje Grecji, Niemiec, Portugalii), udział fachowych organów kontroli finansowej – kontrolerów oraz izb i trybunałów obrachunkowych (np. Szwecja, Islandia, Estonia, Litwa, Belgia, Hiszpania, Niemcy), formę prawną rozliczenia z wykonania budżetu (uchwała – Dania, Grecja Estonia, Słowacja, Niemcy, ustawa – Białoruś).

45. Funkcja kontrolna parlamentu • Tryb realizacji prawa Sejmu do kontroli wykonania budżetu (zasada wyłącznego prawa Sejmu do kontroli wykonania budżetu; zgodnie z art. 226 ust. 1 sprawozdanie z wykonania budżetu przedkładane jest przez Radę Ministrów wyłącznie Sejmowi; wyłącznie Sejm rozpatruje to sprawozdanie, zapoznaje się z opinią NIK, i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenie lub odmowy udzielenia absolutorium). • Zgodnie z orzecznictwem polskiego Trybunału Konstytucyjnego, Rada Ministrów ma wyłączność w decydowaniu o sposobie i zakresie realizacji ustawy budżetowej (orzeczenie TK K 6/94): • Rolą władzy wykonawczej (a przede wszystkim rządu) pozostaje natomiast wykonywanie budżetu uchwalonego przez parlament. Z jednej strony oznacza to wyłączność rządu w decydowaniu o sposobie i zakresie realizacji ustawy budżetowej, która już została przyjęta przez parlament i weszła w życie. Wszędzie tam, gdzie prawo pozostawia rządowi (jego agendom) wybór sposobu realizacji budżetu, parlament (jego organy) nie może, po uchwaleniu budżetu, ingerować czy współdecydować o jego wykonywaniu. Zatarłoby to rozróżnienie między stanowieniem a wykonywaniem budżetu i byłoby sprzeczne z tymi normami konstytucyjnymi, które powierzają rządowi kierowanie wykonywaniem budżetu (…) i obciążają rząd odpowiedzialnością za jego wykonanie (…).

46. Funkcja kontrolna parlamentu • Wykonywanie budżetu nie może mieć czysto mechanicznego charakteru – sam fakt, że art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji wyodrębnia kompetencję do “kierowania” tym procesem zakłada, iż musi istnieć pewien zakres decyzji budżetowych pozostających w wyłącznej gestii egzekutywy. Za szczególnie istotną z tego punktu widzenia należy uznać zasadę upoważniającego charakteru budżetu, pozostawiającą dysponentom kredytów budżetowych swobodę ich wydatkowania bądź “zaoszczędzenia”. Normy i limity ustalone w budżecie wyznaczają w zasadzie górną (nieprzekraczalną) granicę wydatków, ustalenie rzeczywistego zakresu dokonania tych wydatków następuje natomiast w toku wykonywania budżetu, jest więc jednym z podstawowych elementów owego “wykonywania”. Za nader wątpliwe, w świetle powołanych wyżej przepisów Małej Konstytucji, należałoby np. uznać przepisy ustawy budżetowej bezwzględnie nakazujące organom rządowym dokonanie określonych wydatków, w określonej wysokości i na określony konkretnie cel.

47. Funkcja kontrolna parlamentu • Procedury kontroli wykonania budżetu: • Przedłożenie Sejmowi przez Radę Ministrów sprawozdania z wykonania budżetu (sprawozdanie przyjmuje formę uchwały Rady Ministrów); termin przedłożenia sprawozdania wynika z art. 226 ust. 1 Konstytucji (w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego, czyli do 31 maja następnego roku kalendarzowego), sprawozdanie obejmuje cały rok budżetowy, bez względu na to czy wykonywała go ta sama Rada Ministrów czy też dwie lub więcej; • Wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Rada Ministrów przedkłada informację o stanie zadłużenia państwa; do tego sprawozdania RM załącza sprawozdanie dotyczące realizacji zakazu wynikającego z art. 216 ust. 5 Konstytucji (zakaz przekroczenia państwowego długu publicznego powyżej wartości 3/5 rocznego produktu krajowego brutto); • Ponadto Sejm otrzymuje: analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz opinię przedstawioną przez NIK (art. 204 ust. 1 Konstytucji), a Rada Polityki Pieniężnej przedkłada sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej (art. 227 ust. 6 Konstytucji),

48. Funkcja kontrolna parlamentu 4) Ocena formalnej poprawności sprawozdań przedłożonych Sejmowi dokonana przez Marszałka Sejmu przy udziale Prezydium Sejmu i ewentualnie Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, 5) Skierowanie sprawozdań RM wraz z analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz opinii przedstawionej przez NIK oraz sprawozdania Rady Polityki Pieniężnej z wykonania założeń polityki pieniężnej sejmowej Komisji Finansów Publicznych (art. 106 ust. 1a Reg. Sejmu), 6) Opiniowanie poszczególnych części sprawozdań przez komisje sejmowe, właściwe ze względu na swój zakres działania z udziałem członków Komisji Finansów Publicznych; przedstawianie własnych wniosków i opinii Komisji Finansów Publicznych; szczegółowy tryb pracy komisji określa Prezydium Sejmu na wniosek Komisji Finansów Publicznych, 7) Na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych przedłożone stanowiska właściwych komisji sejmowych do poszczególnych części sprawozdań Rady Ministrów, przedstawiają przedstawiciele tych komisji. Nie mogą oni przedstawiać niezawartych w stanowiskach właściwych komisji wniosków, opinii i propozycji poprawek. Przedstawiciele Komisji Finansów Publicznych, którzy uczestniczyli w pracach właściwych komisji sejmowych, przedstawiają na piśmie opinie w sprawie przedłożonych przez te komisje stanowisk.

49. Funkcja kontrolna parlamentu 8) Komisja Finansów Publicznych, po rozpatrzeniu przy udziale przedstawicieli poszczególnych komisji sejmowych sprawozdań Rady Ministrów, opinii NIK oraz sprawozdania RPP, a także stanowisk przekazanych przez komisje, przedstawia na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie wraz z wnioskami: • w sprawie przyjęcia lub odrzucenia sprawozdań Rady Ministrów, • w przedmiocie absolutorium. W praktyce podejmowana jest przez Sejm jedna uchwała konsumująca oba rodzaje wniosków; Komisja Finansów Publicznych przedkłada równocześnie Sejmowi informacje o nieuwzględnionych wnioskach poszczególnych komisji sejmowych. 9) Zgodnie z art. 111 Regulaminu Sejmu, uchwałę w przedmiocie absolutorium Sejm podejmuje po wysłuchaniu opinii Najwyższej Izby Kontroli przedstawionej przez jej Prezesa. Z charakteru opinii, czyli aktu niewiążącego prawnie jak i ze względu na rodzaj relacji między Sejmem a NIK (art. 202 ust. 2 Konstytucji stanowi, że NIK podlega Sejmowi) stanowisko zawarte w opinii NIK nie krępuje swobody decyzyjnej Sejmu w przedmiocie absolutorium

50. Funkcja kontrolna parlamentu 10) podjęcie uchwały w sprawie absolutorium – jest decyzją Sejmu mieszczącą się w sferze egzekwowania odpowiedzialności politycznej, a więc tym samym oznaczającą udzielenie politycznego skwitowania sposobu wykonania budżetu państwa. Inaczej W. Sokolewicz, wedle którego jedynym kryterium oceny wykonania budżetu powinno być kryterium legalności czyli zgodności wykonania budżetu z ustawą budżetową. Uchwała w przedmiocie absolutorium dotyczy Rady Ministrów in corpore, co potwierdza, że absolutorium jest formą solidarnej odpowiedzialności politycznej. Oznacza to, że absolutorium nie może być przez Sejm uchwalone Radzie Ministrów, z wyłączeniem określonych członków rządu. Nie oznacza to jednak, że w uchwale o udzieleniu absolutorium nie mogą znajdować się krytyczne uwagi pod adresem konkretnych osób lub działań; opowiada się za tym doktryna (A. Szmyt, W. Sokolewicz) oraz praktyka sejmowa. Termin podjęcia przez Sejm uchwały w przedmiocie absolutorium wynika z art. 226 ust.2 i wynosi 90 dni od dnia przedłożenia sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu. Uchwała podejmowana jest zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów