Avv. Federico Gualandi

1. Avv. Federico Gualandi La Ristrutturazione Edilizia dopo il Decreto del Fare e la nuova Legge Regionale Emilia-Romagna n. 15 del 2013.

2. La complessità del tema Categoria di intervento «cerniera» tra NC e recupero dell’ esistente: difficile compito della giurisprudenza tracciare la linea di confine(esempio: demolizione e ricostruzione; ricostruzione di ruderi; modesti ampliamenti); Difficile coordinamento tra la Legislazione statale e Legislazione regionale; E’ indubbiamente categoria che progressivamente si allarga e che gode del <favor> del Legislatore;

3. La complessità del tema • Mia tesi: si comprime lo jusedificandie sorge quello che ho chiamato <jusrestituendi> • Diritto a «geometria variabile»: dallo jusservandi (semplice istanza conservativa) al diritto di ricostruire edifici crollati o demoliti di cui è possibile ricostruire la precedente consistenza. • La rottura dei «dogmi» (ricostruzione di ciò che non esiste; sfasamento temporale tra demolizione e ricostruzione; eliminazione della necessaria connotazione finalistica della demolizione) • Nasce una sorta di diritto ad un «bonus volumetrico»? • La ristrutturazione <di interesse pubblico> • I problemi: - quali limiti??

4. La storia (in breve) • L’ art. 31 della L. n. 457/1978 definisce gli interventi edilizi (per evitare che ogni trasformazione del territorio si soggetta a concessione ai sensi della L. n. 10/1977); • Il dibattito pre 380/2001 tra Giudice amministrativo e giudice penale. • L’ art. 3 e 10 del DPR 380/2001 e la distinzione tra RE pesante e leggera. • Secondo la dottrina (URBANI, MANZO; etc…) nella ristrutturazione leggera no aumento u.i., modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti, delle superfici (ma contra Circ. Ministeriale 4174/2003)

5. I principi • Questa Corte ha già ricondotto nell'ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi (sentenza n. 303 del 2003, punto 11.2 del Considerato in diritto): a fortiori sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perchè è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali. L'intero corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall'altro. La definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato.”(Corte Cost. 319/2011)

6. segue • “La individuazione analitica delle varie tipologie di interventi, effettuata all’art. 3 in una gerarchia ascendente, a seconda della incidenza sull’assetto del edilizio e territoriale, prevale quindi sulle eventuali diverse formulazioni definitorie contenute nei piani regolatori, nella normativa tecnica di attuazione e nei regolamenti edilizi: si tratta di una forma di abrogazione implicita, di cedevolezza, di prevalenza, di resistenza o disapplicazione delle disposizioni degli strumenti urbanistici locali (lo strumento o l’istituto al quale si ricorre può essere vario), che cedono di fronte alle definizioni dettate dalla fonte primaria (anche se trattasi di testo unico adottato con la forma del D.P.R.), le quali hanno un grado di durezza e una efficacia cogente tali da prevalere su ogni altra contraria definizione, acquistando anche la valenza di un criterio ermeneutico generale per la intera disciplina urbanistico-edilizia su base locale.” (Cons. di Stato, sez. IV, 678/2011)

7. La giurisprudenza • TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. I, 29.06.2012 n. 463: • «dalla disciplina in materia, contenuta nell’art. 3, comma 1, del t.u. n. 380 del 2001 (“…si intendono per: a) …; b) …; c) …; d) «interventi di ristrutturazione edilizia», gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’àmbito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica; e)… ; f) …”) e nell’art. 10, comma 1, del t.u. n. 380 del 2001 (“Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: a) …; b) …; c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso”), si evince l’esistenza di due distinte tipologie di «ristrutturazione edilizia», l’una “con demolizione e ricostruzione” e l’altra “con ampliamento”; la prima si connota per la conservazione di sagoma e volumi dell’edificio originario, la seconda presenta carattere innovativo pur entro limiti tali da non alterare gli elementi strutturali che qualificano il fabbricato preesistente (per la distinzione tra le due figure di «ristrutturazione edilizia» v., tra le altre, TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 28 gennaio 2011 n. 260; Cons. giust. amm. Reg. Sic. 25 maggio 2009 n. 481). Per quel che concerne, in particolare, la «ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione», ne costituisce elemento identificativo essenziale il rispetto della sagoma iniziale – da intendere come la conformazione planivolumetrica della costruzione e il suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale –, sicché un intervento di demolizione e ricostruzione che non si attenesse a tale vincolo si configurerebbe come una «nuova costruzione» e non come una «ristrutturazione edilizia» (v. Corte cost. 23 novembre 2011 n. 309).

8. Il tema dell’ ampliamento • Cass. pen. Sez. III, 17.02.2010, n. 16393: Dal combinato disposto degli art. 10 comma 1 lett. c) e 22 comma 3 lett. a) d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 deriva che sono realizzabili in seguito a <permesso di costruire> ovvero (a scelta dell'interessato) previa <denuncia di inizio attività> (d.i.a.) interventi di <ristrutturazione edilizia> che comportino integrazioni funzionali e strutturali dell'edificio preesistente, pure con incrementi di superficie e di volume, purché si tratti di incrementi <limitati>, ossia tali da non configurare apprezzabili aumenti di volumetria, poiché, qualora si ammettesse la possibilità di un sostanziale ampliamento dell'edificio, verrebbe meno la linea di distinzione tra <ristrutturazione edilizia> e <nuova costruzione>. Ciò comunque è consentito solo nel caso in cui non si proceda a demolizione e ricostruzione dell'immobile: infatti, in tal caso, l'art. 3 comma 1 lett. d) d.P.R. n. 380 del 2001, nell'estendere la nozione di <ristrutturazione edilizia> sì da ricomprendervi pure gli interventi ricostruttivi consistenti nella demolizione e ricostruzione, condiziona tale estensione al fatto che <volumetria> e [<sagoma> ndr: non più dopo il DL 69/2013] debbano rimanere identiche. In altri termini, volumetria e [sagoma ndr: non più dopo il DL 69/2013] , mentre non si pongono come limiti per gli interventi di ristrutturazione che non comportino la previa demolizione, devono invece rimanere identiche nei casi di ristrutturazione attuata attraverso demolizione e ricostruzione (in tal caso, quindi, non basta la denuncia di inizio attività, ma occorre il permesso di costruire). Cfr.: Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3456, del 25 giugno 2013

9. Il tema del sedime • L’art. 1 del d.lgs. 301/2002 non richiede più l’identità dell’area di sedime tra vecchio e nuovo edificio, né le stesse caratteristiche dei materiali impiegati nella ricostruzione. Elimina anche l’aggettivo “fedele” che accompagnava il sostantivo “ricostruzione”. • Circolare Ministero Infrastrutture 7.08.2003, n. 4174 • “… per quanto riguarda «l'area di sedime», non si ritiene che l'esclusione di tale riferimento possa consentire la ricostruzione dell'edificio in altro sito, ovvero posizionarlo all'interno dello stesso lotto in maniera del tutto discrezionale. • … si ritiene che debbono considerarsi ammissibili, in sede di ristrutturazione edilizia solo modifiche di collocazione rispetto alla precedente area di sedime, sempreché rientrino nelle varianti non essenziali, ed a questo fine il riferimento è nelle definizioni stabilite dalle leggi regionali in attuazione dell'art.32 del Testo unico. Resta in ogni caso possibile, nel diverso posizionamento dell'edificio, adeguarsi alle disposizioni contenute nella strumentazione urbanistica vigente per quanto attiene allineamenti, distanze e distacchi.” • (Così anche TAR Veneto, Sez. II, 8.11.2012, n. 1362)

10. Il tema del ripristino di ciò che non c’è più • Con il termine "ripristino" s’intende, in campo edilizio, l’operazione volta ad ottenere la ricostruzione di una cosa persa, non più esistente, di cui lo strumento di pianificazione, come nel caso di specie pure ne ha ritenuto corretta la riproposizione. In altri termini, quanto al suo contenuto, il ripristino deve tendere a ricostituire lo status edilizio quo ante, per cui il risultato finale di un siffatto intervento su un immobile non più presente perché demolito o comunque venuto meno per ragioni svariate è appunto la ricostruzione dell’edificio dov’era e com’era (nelle forme e consistenza originariamente possedute dall’edificio). La disciplina urbanistica comunale, nel caso in esame, riteneva compatibile con la categoria del restauro e quella del risanamento l’intervento di ripristino, sempreché però le parti originarie da ricostruirsi siano documentate in modo "incontrovertibile", nel senso che attraverso elementi oggettivi - caratterizzati dalla assoluta certezza - doveva essere comprovata la preesistenza di quanto si voleva riedificare. Consiglio Stato, sez. IV, 18/10/2010, n. 7540).

11. segue • Il sistema aveva raggiunto una sua (faticosa) razionalità. • In effetti, se l’ edificio manteneva la sua configurazione planivolumetrica (demolizione e ricostruzione), non era tenuto al rispetto delle distanze (Cons. di Stato, sez. IV, 21.10.2013 n. 5120)

12. Il Decreto del fare (L. n. 98/2013) Sopprime (nell’ art. 3 del TU) il vincolo della <sagoma> che mantiene solo per gli immobili vincolati. Rimane il rispetto della volumetria preesistente. Si interviene anche sull’ art. 10 e 22, sottraendo all’ obbligo del PdC gli interventi qualificabili come RE che modifichino la sagoma; Si stabilisce che i Comuni (entro il 30.06.2014) individuino all’ interno delle zone A (e quelle equipollenti) le arre in cui non è ammessa la modifica di sagoma Si prevede che sia ristrutturazione anche gli interventi «volti al ripristino degli edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purchè sia possibile accertare la preesistente consistenza»

13. La definizione di sagoma planivolumetrica (DAL 279/2010) • Figura solida definita dall’ intersezione dei piani di tutte le superfici di tamponamento esterno e di copertura dell’ edificio e del piano di campagna, compresi i volumi aggettanti chiusi e quelli aperti ma coperti (bowwindow, logge, porticati) e i volumi tecnici al netto dei balconi e degli sporti aggettanti per non più di m. 1,50, delle sporgenze decorative e funzionali (comignoli, canne fumarie, condotte impiantistiche), delle scale esterne aperte e scoperte se a sbalzo, delle scale di sicurezza esterne e degli elementi tecnologici quali pannelli solari e termici • SAGOMA: proiezione su uno dei piani verticali della sagoma planivolumetrica

14. Le innovazioni della L.R. 15/2013 • Ristrutturazione di due tipi: • CONSERVATIVA (la struttura originaria viene conservata) • RICOSTRUTTIVA (l’ edificio viene demolito e ricostruito). A questa viene equiparata la ricostruzione di edifici demoliti e crollati antecedentemente

15. segue • La Ristrutturazione CONSERVATIVA può essere «pesante» (quella che nel TU si fa con PdC) se oltre ad un insieme di opere sistematiche sull’ immobile, comporti anche AUMENTO U.I., modifiche del VOLUME, della SAGOMA, dei PROSPETTI e delle SUPERFICI, ovvero (per gli immobili compresi nei Centri storici e negli insediamenti e infrastrutture storiche del territorio rurale), MUTAMENTI della DESTINAZIONE D’USO. La legge dice però che ciò deve avvenire «in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici». • La Ristrutturazione RICOSTRUTTIVA (che comprende anche il ripristino di edifici crollati o demoliti antecedentemente, purchè sia possibile accertare la preesistente consistenza), hai il limite del mantenimento della STESSA VOLUMETRIA, salvo le innovazioni necessarie per l’ adeguamento alla normativa antisismica, per l’ accessibilità, per l’ installazione di impianti tecnologici e per l’ efficentamento energetico. • Secondo la Regione, anche in questo caso possibile il CAMBIO di USO, e limitate modifiche degli altri parametri (sedime, sagoma, numero u.i., superficie). • Se l’ intervento non rispetta questi limiti: NC. • Esempio (dalle slides E/R): - RE Ricostruttiva che preveda aumento di volume; • - R Ricostruttiva o conservativa con significative modifiche

16. I problemi. • Che succede per una RE «conservativa» che non risulti conforme agli strumenti urbanistici, ma rispetti il limite delle variazioni essenziali (esempio, ampliamento entro il 10% del volume, ma non previsto)? • Dato che si prevede sempre una SCIA, quale è il trattamento sanzionatorio (reale o pecuniario)? • Quale il limite delle modeste modifiche (limite delle Variazioni Essenziale? Circolare Ministero Infrastrutture 07.08.2003 n. 4174) di sedime, sagoma e prospetti; • L’ ampliamento del volume entro il 10% (Cass. 19940/2012 e TAR Toscana 1289/2012; TAR Lazio, latina, 20.02.2014 n. 155) ; se no si perde la distinzione con la NC. • E’ un problema quasi filosofico (ha senso qualificare recupero dell’ esistente qualcosa che mi cambia sostanzialmente l’ esistente)?

17. segue • Non affrontato un tema rilevantissimo: rist. per L.R 15 e NC per i terzi? (se modifico la sagoma e il sedime…..) • Com. di avvio per i terzi? E’ difficile: è SCIA……. • Non c’è un facile coordinamento con la NC (ai sensi della lettera g) è NC l’ ampliamento dei manufatti al di fuori della sagoma esistente) • La ristr. di edifici demoliti o crollati statale, è sostitutiva del ripristino tipologico? (per me no!) • Il FRAZIONAMENTO: è categoria intermedia?? (vedi recente Atto di coordinamento) • Le modifiche del sedime: la tabella riepilogativa delle novità dice che «gli interventi eseguiti senza il rispetto della sagoma e dell’ area di sedime originarie rientrano nella categoria della ristrutturazione edilizia»: con che limiti?

18. segue • Il tema dei “prospetti”: infatti l’ art. 10 parla ancora di “prospetti” (e prevede il PdC). La Cassazione (Cass. Penale, n. 8669/2007) dice che c’è ristr. pesante se viene modificato anche solo uno dei parametri di cui all’ art. 10. • Per la dottrina (URBANI), se modifico i prospetti è RE «pesante». • Se sono autorizzato a modificare la sagoma, posso modificare anche i prospetti? LA DAL non mi dà la definizione di prospetto (che io intendo come la «facciata» dell’ edificio) • Le (modeste) modifiche di volume che la Legge 15 consente, sono legittime? Modeste anche in diminuzione? vanno con SCIA o PdC? • L’ accorpamento di unità immobiliari: è RE (Cassazione penale Sentenza, Sez. III, 06/02/2014, n. 5772).

19. segue • La delibera del C.C.: diventa il discrimine tra ciò che è RE e ciò che è NC: è corretto che la sanzionabilità in sede penale dipenda non da elementi oggettivi ma da scelte discrezionali dell’ Ente Locale? • Il tema delle altezze (bisogna rispettare l’ art. 8 del DM 1444/1968 che ha il limite dell’ altezza degli edifici circostanti: SI) • Il tema delle distanze: quali possibilità di deroga? (vedi art. 2 bis del 380, introdotto dal Decreto del fare).

20. segue • Quid juris per l’ art. A7 ter e i cd. incrementi premiali tipo “Piano Casa”?? Creano categorie autonome? (come il “frazionamento”??) • Quale rapporto con il D. Sviluppo che prevede incrementi premiali (20%) per il residenziale? • Per i Comuni che non hanno norme analoghe? • Sono ancora legittime le norme locali che impediscono la demo-ricostruzione?

21. La Regione dice…. • Parere del 15.05.2014 pg 0209517 al Comune di Forlì. • «Possono quindi essere ricondotti alla ristrutturazione edilizia anche interventi che incidono sugli elementi strutturali e tipologici degli edifici, come gli interventi che hanno effetti sul volume esistente che può essere ridotto, trasformato e anche aumentato, sempre che si tratti di modesto incremento per rispettare la distinzione tra RE e nuova costruzione. Pare quindi che la modifica della cubatura, ammessa dalla norma, possa avere affetti anche sull’ area di sedime (e sull’ indice della superficie coperta) che a seguito dei lavori può non coincidere con quella originaria».

22. Il grande tema della ricostruzione di edifici demoliti o crollati • Quali limiti temporali e «fisico-morfologici»? • Non si rischia la cementificazione del territorio soprattutto in quelle Regioni (come la nostra) che hanno archivi storici molto forniti e ben tenuti? • E’ un diritto che si prescrive? no • Sono possibili modifiche di sagoma Sembrerebbe di si….Quale controllo da parte dell’ Autorità preposta alla tutela dei beni culturali? • Non dovrebbero essere possibili ampliamenti (anche modesti) di volume. • E’ ammessa anche la ricostruzione di demolizioni abusive (es. demolizioni operate su immobili soggetti a restauro), dato che oggi la ricostruzione è RE e non NC? • Portando tutto a SCIA, chi accerta la preesistente consistenza? Il tecnico del privato?Valutazione preventiva? La Cassazione penale (come si vedrà) parrebbe prevedere il rilascio di un PdC….. • Tema marginale ma non troppo: quali oneri? Tutti o solo un conguaglio?

23. La prima giurisprudenza • Cons. di Stato, sez. III, 20.11.2013 n. 5488 • Ai sensi della successiva lettera e) sono «interventi di nuova costruzione, quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti. Sono comunque da considerarsi tali: e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6) ….». Sulla base di tali definizioni la giurisprudenza ha chiarito che, nell'ambito delle opere edilizie, la semplice ristrutturazione si verifica ove gli interventi abbiano interessato un edificio del quale, all'esito degli stessi, rimangano inalterate le componenti essenziali, quali i muri perimetrali, le strutture orizzontali, la copertura, mentre è ravvisabile la ricostruzione allorché dell'edificio preesistente siano venute meno, per evento naturale o per volontaria demolizione, dette componenti, e l'intervento si traduce nell'esatto ripristino delle stesse operato senza alcuna variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio, e, in particolare, senza aumenti della volumetria né delle superfici occupate in relazione alla originaria sagoma di ingombro. In presenza di tali aumenti, si verte, invece, in ipotesi di nuova costruzione, da considerare tale, anche ai fini del computo delle distanze rispetto agli edifici contigui come previste dagli strumenti urbanistici locali (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3221 dell’11 giugno 2013). Si è quindi precisato che il concetto di ristrutturazione edilizia, per quanto riguarda gli interventi di ricostruzione e demolizione ad essa riconducibili, resta distinto dall'intervento di nuova costruzione per la necessità che la ricostruzione corrisponda (nella ristrutturazione), quanto meno nel volume e nella sagoma, al fabbricato demolito (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3278 del 13 giugno 2013).

24. La Regione dice… • Parere PG 0209512/2014 al Comune di Forlì. • La norma statale: • Ha abrogato la lettera e) dell’ allegato; • Ha abrogato l’ art. 17, comma 1, lettera b) della Legge • Integrato la lettera f) dell’ allegato con un’ ulteriore tipologia. • «Si deve ritenere che la definizione statale sia da interpretare nel senso di qualificare un intervento ricostruttivo come di ristrutturazione edilizia nel caso in cui il manufatto non sia più fisicamente individuabile nella sua volumetria e dunque sia da tempo crollato o demolito e ne sia però dimostrata la preesistenza con una documentazione dalla quale possano essere accertato gli essenziali parametri edilizi».

25. segue • Con la conseguenza che la ristrutturazione edilizia può essere attuata attraverso la demolizione e la successiva ricostruzione di un fabbricato, ma in tale ipotesi il nuovo edificio deve essere comunque del tutto fedele a quello preesistente, perché in caso contrario si realizza una nuova costruzione (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3056 del 4 giugno 2013). • Né si può giungere a diversa conclusione sulla base delle modifiche di recente apportate al T.U. dell’edilizia dal decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 (cd decreto del fare), tenuto conto, in primo luogo, che tali modifiche sono successive alla vicenda in esame e quindi alla stessa non sono applicabili. • Peraltro, pur avendo il legislatore modificata la lettera d) del citato comma 1 dell’art. 3 del T.U. dell’edilizia, considerando (ora) fra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche gli interventi «consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quella preesistente», senza fare più riferimento al rispetto della sagoma precedente, resta fermo che deve sempre considerarsi nuova costruzione «la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente» (lettera e.1 del comma 1 dell’art. 3 del T.U.) e resta ferma quindi la necessità del rilascio del permesso di costruire quando l’immobile ricostruendo ha una diversa sagoma ed occupa anche una diversa area di sedime.

26. segue • Solo con la recente modifica apportata al citato art. 3 del DPR 6 giungo 2001 n. 380 dall’ art. 30 della legge n. 98 del 2013 è stata introdotta la possibilità di qualificare come ristrutturazione anche interventi che modifichino la sagoma dell ‘edificio esistente o che comportino attraverso la loro ricostruzione il <ripristino> di edifici “eventualmente crollati o demoliti”. (…) La previsione contenuta nel citato art. 30, infatti, consente di procedere a ristrutturazione di edificio crollato o demolito a condizione che “sia possibile accertarne la preesistente consistenza”. La norma non chiarisce attraverso quali strumenti detto accertamento possa o debba essere compiuto, ma la Corte considera indubitabile che il sistema in vigore escluda che si possa ricorrere a fonti non documentali o comunque prive dei caratteri di certezza e verificabilità. Depone per questa conclusione tutta la disciplina che regola il procedimento che conduce al permesso di costruire”. (Cassazione penale, sez. III, 07.02.2014 n. 5912)

27. segue • TAR Toscana, 21.03.2014 n. 567 • In tema di <ricostruzione dei ruderi> la Sezione si è recentemente espressa con la sentenza n. 1560 del 12 novembre 2013, nella quale è stato richiamato l’orientamento giurisprudenziale prevalente secondo cui, ai fini della sussistenza dei presupposti per la demolizione e ricostruzione (come “ristrutturazione edilizia”), è necessario che l’edificio esista, con strutture perimetrali, orizzontali e di copertura, con il risultato che si ha invece intervento di “nuova edificazione” in caso di ruderi, allorquando non si disponga di elementi attuali sufficienti a dimostrare le dimensioni e le caratteristiche dell’edificio da recuperare. Nella presente controversia, tuttavia, parte ricorrente richiama la nuova disciplina introdotta del decreto-legge n. 69 del 2013 (convertito in legge n. 98 del 2013), che ha sul punto modificato l’art. 3, comma 1, lett. d) del DPR n. 380 del 2001, cioè la norma che definisce l’istituto della <ristrutturazione edilizia>; a seguito di tale modifica rientrano nella ristrutturazione edilizia anche gli interventi edilizi “volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”; parte ricorrente ritiene che nella specie sussistano i presupposti per assentire l’intervento edilizio richiesto alla luce della nuova definizione normativa della ristrutturazione edilizia. Ma la tesi di parte ricorrente non convince. Da un primo punto di vista è vero che la nuova disciplina della <ricostruzione dei ruderi>, sposta fattispecie che in passato sono state fatte rientrare negli interventi di “nuova edificazione” nell’ambito delle “ristrutturazione edilizia”; tuttavia ciò avviene a precise condizioni previste dalla norma e cioè laddove si voglia ricostruire un immobile crollato o demolito del quale “sia possibile accertare la preesistente consistenza”.

28. Segue • Dunque non è sufficiente che si dimostri che un immobile è esistito e che attualmente risulta crollato per potere accedere alla sua ricostruzione come “ristrutturazione edilizia”, ma è necessario che in concreto si dimostri non solo il profilo dell’an (che un certo immobile attualmente crollato è esistito) ma anche quello del quantum (che cioè si dimostri l’esatta consistenza dell’immobile preesistente del quale si richiede la ricostruzione); il risultato è che se invece si riesce solo a dimostrare che in un certo luogo vi era in passato un immobile oggi demolito, ma non si riesce a dimostrarne la consistenza, la sua rinnovata edificazione deve essere inquadrata come “nuova costruzione”. Dimostrare la “preesistente consistenza” vuol dire, come anche parte ricorrente ammette, dar conto della “destinazione d’uso e [del]l’ingombro planivolumetrico complessivo del fabbricato crollato”, profilo quest’ultimo che richiede certezza in punto di murature perimetrali e di strutture orizzontali di copertura, ai fini del calcolo del volume preesistente occupato dal fabbricato crollato. Nel caso in esame elementi fattuali aventi un qualche grado di certezza sull’effettivo ingombro planivilumetrico dell’edificio preesistente non ci sono. Nel ricorso e nella relazione tecnica allegata all’istanza di permesso di costruire (doc. 2 dell’Amministrazione) si dice apertamente che l’immobile che si intende ricostruire non solo è crollato, ma è “non più identificabile dai resti”. La documentazione che parte ricorrente ha prodotto in sede procedimentale e anche quella aggiuntiva prodotta in giudizio, se danno conto della certa preesistenza dell’immobile di cui si chiede la ricostruzione non consentono di ritenere accertata la sua effettiva consistenza; se dubbi suscita l’individuazione delle dimensioni in pianta dell’edificio, che dovrebbero ricavarsi da una vecchia mappa catastale e da un estratto del c.d. Catasto Leopoldino (atti che non consentono di ricavare elementi quantitativi certi), sicuramente inidoneo risulta il calcolo dell’altezza dell’edificio crollato; quest’ultimo elemento (altezza dell’edificio) è infatti ricavato da parte ricorrente applicando, ad una foto aerea del 1965, la c.d. “teoria delle ombre”, cioè uno studio che stima le altezze degli immobili dal confronto tra le ombre dei vari edifici, ricavabili dalla foto, alcuni dei quali ancora esistenti: come l’Amministrazione ha ben argomentato nella relazione tecnica del 27.2.2014 (doc. 13 del deposito dell’Amministrazione), si tratta di calcoli con margine di errore molto alto (sino a 8 metri) e quindi con attendibilità assai ridotta, stante il fatto che si utilizza una foto scattata a 2.800 metri di quota e in scala 1: 20.000, con il risultato che essa non risulta idonea ad integrare la previsione normativa che richiede che sia “accertata” la preesistente consistenza dell’immobile.

29. segue • TAR Toscana 156/2014: «la tesi dell’intervento composito e della doppia qualificazione giuridico-edilizia dell’unitaria operazione edificatoria non convince. Nel caso in esame siamo in presenza di un unico intervento edilizio che si sostanzia nella demolizione di un fabbricato preesistente e nella edificazione di nuovo edificio, parzialmente diverso dal precedente; la qualificazione giuridica di tale operazione deve quindi essere unitaria, con sussunzione in una della categorie normative d’intervento edilizio contemplate dalla legislazione vigente, senza che possa effettuarsi una artificiosa separazione della parte del nuovo edificio che ripropone le caratteristiche del precedente (per ricondurla alla categoria della <ristrutturazione edilizia>, a sottolineare la connotazione conservativa rispetto alla identità architettonica della pregressa edificazione) rispetto alla ulteriore porzione del medesimo edificio avente connotati innovativi, ricondotta alla <sostituzione edilizia> e quindi qualificata come nuova edificazione>

30. Un esempio delle difficoltà….(TAR Lombardia, BS, 948/2013) • Gli abusi contestati dal Comune sono di quattro tipi: (1) modifica della copertura, con trasformazione del tetto a due falde in tetto a falda unica; (2) aumento dell’altezza massima della copertura di circa 20 cm, senza creazione di nuovo volume; (3) modifica dei tramezzi interni, senza creazione di nuova superficie; (4) coibentazione delle pareti perimetrali mediante l’applicazione di pannelli sul lato esterno; • (b) per quanto riguarda la forma del tetto, mentre la semplice sostituzione delle tegole e della struttura portante costituisce manutenzione straordinaria ex art. 3 comma 1-b del DPR 380/2001 (opere e modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici), la modifica della falda rientra nella categoria della ristrutturazione edilizia ex art. 3 comma 1-d del DPR 380/2001 (insieme sistematico di opere con eliminazione, modifica o inserimento di nuovi elementi); • (c) occorre precisare che dopo i chiarimenti normativi introdotti dall’art. 30 comma 1-a-c del DL 21 giugno 2013 n. 69 gli interventi edilizi comportanti modifica della sagoma costituiscono ristrutturazione solo per gli edifici sottoposti a vincolo paesistico. Nel caso in esame un simile vincolo non è segnalato. Si ritiene tuttavia che l’intervento di modifica della falda debba rimanere qualificato come ristrutturazione, in quanto non incide soltanto sulla sagoma dell’edificio ma implica l’utilizzo di un nuovo elemento architettonico (il passaggio alla falda unica);

31. segue • (d) non si tratta però di ristrutturazione pesante ex art. 10 comma 1-c del DPR 380/2001. La variazione della forma della falda è normalmente una conseguenza delle soluzioni costruttive scelte per il resto dell’edificio. In particolare, se l’intervento che trasforma l’edificio determina una nuova distribuzione dei volumi e quindi una nuova fisionomia complessiva del fabbricato, la modifica della falda è da classificare come ristrutturazione pesante non per sé ma in connessione con il resto delle opere. Quando invece il disegno della falda viene modificato per dare alla copertura una linea o un’inclinazione più funzionale, senza incidere su altre parti dell’edificio, siamo ancora di fronte a una ristrutturazione, perché viene utilizzato un nuovo elemento architettonico, però si tratta di ristrutturazione leggera (categoria individuabile per residualità dal confronto tra l’art. 3 comma 1-d e l’art. 10 comma 1-c del DPR 380/2001); • (e) in questo quadro, un modesto incremento dell’altezza massima della copertura non assume alcun rilievo, purché non si trasformi in maggiore volume a disposizione del fabbricato (altrimenti si presenterebbe la situazione ex art. 10 comma 1-c del DPR 380/2001) e non vi siano interferenze con i diritti dei terzi. Entrambe le condizioni, per quanto emerge dagli atti di causa, risultano rispettate; • (f) una volta qualificato l’intervento abusivo come ristrutturazione leggera, è applicabile la procedura di regolarizzazione prevista dall’art. 37 del DPR 380/2001, con pagamento di una sanzione pecuniaria (v. TAR Brescia Sez. I 1 dicembre 2009 n. 2379). Spetterà agli uffici comunali valutare se la situazione concreta si debba inquadrare nella regolarizzazione in presenza di conformità urbanistica ai sensi del comma 4 o, al contrario, nella regolarizzazione in assenza di conformità urbanistica ai sensi del comma 1 della predetta norma (v. TAR Brescia Sez. II 16 gennaio 2013 n. 37); • (g) per quanto riguarda la modifica dei tramezzi interni, poiché non vi è stata creazione di nuova superficie (e quindi non sono stati modificati i parametri urbanistici), l’intervento deve essere qualificato come manutenzione straordinaria ai sensi dell’art. 6 comma 2-a del DPR 380/2001. Di qui l’inapplicabilità delle misure ripristinatorie previste dall’art. 33 del DPR 380/2001;

32. Conclusioni • Confini assolutamente «mobili». • Probabile moltiplicazione del «contenzioso» e fase di incertezza molto lunga, con soluzioni «caso per caso» • E’ l’esatto opposto di una esigenza di SEMPLIFICAZIONE, CERTEZZA e UNIFORMITA’ delle regole……….