Instrumentell og/eller kommunikativ planlegging

1. Instrumentell og/eller kommunikativ planlegging Foredrag Jernbaneverket, Oslo 9.1.2007 Professor dr. Roar Amdam Høgskulen i Volda ram@hivolda.no

2. Innhald • Innleiing om maktstrukturar • Instrumentell og kommunikativ planlegging • Government og governance • Todelinga i regionalplanlegginga • NPM og outcome-problement • Legitimerande planlegging • Ulike former for partnerskap • Kommuneplanlegging • Planlegging av jernbaneinfrastruktur • Nokre råd til slutt

6. Påstand om makt: Samordning mellom sektorar kan (berre) oppnåast ved at samfunnsplanlegginga skaper motmakt og stiller krav til og spelar på lag med den sektordominerte og fragmenterte samfunnsstyringa

7. Behov for maktbalanse over tid Styring ovafrå med vekt på omfordeling av aktivitet og ressursar Territoriell maktstyrking Mobilisering nedafrå med vekt på eigenutvikling, nyskaping og læring gjennom deltaking

8. Er ei slik sameining av politikken muleg i regionar og kommunar? Ovanfrå ned politikk blir ofte forbunde med byråkrati, rigiditet, kontroll, undertrykking og avhengigheit. Nedanfrå opp politikk blir ofte forbunde med det motsette, det vil seie partnerskap, fleksibilitet, nyskaping, frigjering og erfaringslæring.

9. Ekspertmåten å arbeide på Den instrumentelle fornuften skaper klientar Forsking: Finne årsaker til verknader Objektiv kausalkunnskap Årsak Verknad Ekspertmakt Planlegging: Finne middel som fremmar måla Middel Mål

10. Lineær - Instrumentell planlegging Utfordring - konkret, målbar, forutseibar Målformulering - kvantitativ Innsats - respons (plan) bygd på kunnskap om årsak/virkning - kalkyle Resultat - måling av måloppfylling Må forenkle problemet til det kalkulerbare - enkle og målretta virkemiddel - substansretta.

11. Føresetnader for instrumentell rasjonalitet At aktørane har full kunnskap om: • situasjonen • måla • alternativa/midla og • konsekvensane, at måla kan rangerast og at aktørane vel det alternativet som best oppfyller måla

12. Dialogmåten å arbeide på Den kommunikative fornuften inkluderer folk Kunnskap Strategiar Ny erkjenning Endra praksis Handlingar Visjonar

13. Føresetnader for kommunikativ planlegging Ved å innføre maktlikevekt og grunngivingstvang kan den kommunikative rasjonaliteten styrke fellesskap både i samfunn og organisasjonar. Målet er å styrke individa/borgarane sin eigen handlingskapasitet (empowerment)

14. Tvangslaus kommunikasjon • At aktørane er interessert i å kome til sams forståing og semje med kvarandre • at alle er frie og likeverdige og potensielt like kompetente • at alle må innrømme feil og skifte oppfatning i dei tilfella dei vert møtt med betre argument • at alle opptrer autentisk og sannferdig overfor kvarandre (ikkje rollespel)

15. Klare og eintydige mål er formulert Finne alle alternativ som oppfyller måla Finne alle konsekvensar av alle alternativ Velje det alternativ som har konsekvensar som best oppfyller måla At aktørane er interessert i å kome til sams forståing og semje med kvarandre at alle er frie og likeverdige og potensielt like kompetente at alle må innrømme feil og skifte oppfatning i dei tilfella dei vert møtt med betre argument at alle opptrer autentisk og sannferdig overfor kvarandre (ikkje rollespel) Instrumentell og kommunikativ rasjonalitet -urealistiske ideal?

16. Den store utfordringa • Det moderne samfunnet strir med at den instrumentelle logikken dominerer og fører til egoisme, klientifisering, fragmentering m.m. • Den kommunikative rasjonaliteten kan fremme fellesskap, handlingskapasitet, heilskapstenking m.m. • Det store spørsmålet er korleis kombinere dei og gjere den kommunikative overordna den instrumentelle logikken

17. Regimeskifte eller governance in the shadow of government?

18. Todelinga av regionalplanlegginga Governance: Samfunns- planlegging Goverment: Virksomheits- planlegging

19. Governance og partnerskap som nettverksorganisasjonar FOLKEVALD KONTROLL Fylkeskommunen Andre Frivillige lag og organisasjonar Fylkesmannen RESSURSAR Kommunar Mobiliserande, forpliktande og gjennomsiktig arena Nærings-organisasjonar Skular, universitet, forsking Bedrifter TILLIT Departement og direktorat Politi HANDLING Bankar m.m. Sjukehus m.m

20. Tre viktige krav til partnerskap som involverer offentleg sektor • Må vere under folkevalt demokratisk kontroll • Må vere opne for offentleg innsyn • Må legitimere seg sjølv i stor grad Faren er rett og slett kameraderi og korrupsjon i lukke rom

21. New Public Management som reformidealMorten Øgård i Det kommunale laboratatorium Eit breitt konsept som har noko til alle, difor veldig dominerande. Bygger på tre føresetnader: • Tru på sterk leiing: Oppgraderar og viktiggjer leiarane. Skil politikk og administrasjon, dvs. folkevalde som strategar, bestillarar og tilsette som utgreiarar og operatørar. • Tru på indirekte kontroll: Bruk av marknadar for å auke produktivitet og effektivitet i offentleg sektor, dvs konkurranseutsetting, fristilling, privatisering m.m. • Tru på borgarane: Innfører frie brukarval, brukarundersøkingar, brukarstyre, voucher, rettigheitslover m.m.

22. New Public Management medfører to motstridande krefter • Desentraliseringav makt ved delegering til resultateiningar og adm. leiarar og ved atborgarane får frie val som kundar, klientar og brukarar av det offentleg. • Sentralisering av makt gjennom, rapportering, resultatkontroll, kontraktstyring (BU-modell), definerte minstestandardar m.m. Resultat: Konkurranse om å eksistere, sjølvsentrering og eit rigid kontrollregime basert på mistillit

23. The policy process

24. Resultat – eit sleipt omgrep • Resultat 1 (Output): Resultat som auka produktivitet, dvs meir utputt for same innputt. Lett målbart og klar kausalitet (Efficiency) • Resultat 2 (Intermediate outcome): Resultat som betre effektivitet, dvs betre måloppnåing ved endra prosess, td ved endra avgjerdsprosess, koordinering, omorganisering. Målbart, men uklar kausalitet (Effectiveness)

25. Resultat 3 (Final outcomes): Resultat som betre behovstilfredstilling, td ved redusert sektortenking, meir fleksibel og lydhør offentleg sektor, auka kapasitet. Vanskeleg å måla og uklar kausalitet (Results) • Resultat 4 (Final outcomes): Resultat som betre ”idealstat”, dvs bidrag til å realisere verdiane i den styringsforma vi ønsker (demokrati, effektivitet, sjølvstyre m.m.). Vanskeleg å måla og uklar kausalitet (Impacts)

26. Legitimerande planlegginghandlar om makt i den politiske prosessen til å: • Oppnå aksept og legitimitet for arbeidt • Sette noko på den politiske dagsorden • Organisere produksjonen • Gjennomføre tiltak • Evaluere og lære

27. Verktøy i plan- og utviklingsarbeid

28. Variablar i plan- og utviklingsarbeid

29. Legitimering av politikk gjennom diskursarHabermas 1995: Facts and norms

30. Korleis endre eller gripe inn i ei pågåande utvikling? Basert på erfaring og forsking kan vi snakke om ein prosessleiarkompetanse som gjeld endringsarbeid både i samfunn og organisasjonar

31. PLANLEGGINGSPROSESSAR OG PARTNERSKAP PROSESS FOR ALLIANSEBYGGING ”ALLE INTERESSER” Sams visjonar og mål, Sams strategiar ”Uforpliktande” intensjonar. Tillitsskaping Mobilisering for samarbeid og handling ORGANISERING AV SAMS HANDLING – INTERESSERTE Avtalar om organisering, finansiering.. Regionale handlingsprogram Organisering Gjennomføring GJENNOMFØRING AV HANDLING Gjennomføring av avtalte prosjekt – ansvarleggjorte partnerar Konkrete prosjektkontrakter OPPFØLGING OG LÆRING?

32. Deltakinga i partnerskap endrar seg i prosessen Konfliktfull arena Handlings-makt Realismen Visjons-makt Draumen

33. Ulike partnerskap i samfunnsplanlegginga

34. Strategiske partnerskap • Strategiske partnerskap gjeld arbeidet med å identifisere felles utfordringar og utvikle felles mål og strategiar. • Inneber mobilisering, samtale, tillitsbygging, setting av dagsorden • Kjem til syne i strategidokument, visjonar, langsiktige utbyggingsmønster m.m.

35. Taktiske partnerskap • Taktiske partnerskap gjeld organisatoriske samarbeid og felles handlingsprogram. • Inneber forhandlingar, prioriteringar, ansvarsdeling, ressursfordeling m.m. Samt forplikting frå partnerane om å følgje opp sin del av dei felles handlingsprogramma i eigne organisasjonar og budsjett. • Kjem til syne i organisasjonsstrukturar, handlingsprogram, utbyggingsprogram, budsjett m.m.

36. Operative partnerskap • Operative partnerskap gjeld konkrete og bindande avtalar mellom partar om korleis gjennomføre endringar og nye tiltak • Inneber detaljplanlegging, programmering, prosjektplan m.m. • Kjem til syne i konkrete prosjektomtalar, reguleringsplanar, bebyggelseplanar, utbyggingskontraktar m.m.

37. Institusjonelle partnerskap • Gjeld sjølve rammene for samarbeidet mellom partane • Kjem til syne plan for planlegging og eller rett og slett i sjølve programmet eller prosjektet • Eit operativ partnerskap er også ofte eit institusjonelt partnerskap - partnerskapskjeder

39. Oppsummert - Kritiske faktorar i partnerskap • Noverande styringspraksis gir for sterk ovanfrå ned makt • Ikkje maktlikevekt mellom fagfolk og lekfolk • Partnerskapa blir ofte berre mellom offentleg styresmakter • Svak demokratisk kontroll og lite offentleg innsyn • Ressursar i partnerskap er viktig, men kanskje er kompetanse viktigare • Tillit og forplikting mellom partane må byggast over tid • Korleis sanksjonere ein partner som ikkje held ord • For sterk vektlegging av produkt i høve til effektar

40. Kommuneplanlegging Viktig å skille mellom kommunen som eit samfunn (commune, fellesskap, sokn m.m.) og kommunen som ein organisasjon (produsent av velferdsstat oppgåver)

41. KOMMUNIKATIV (Instrumentell)

42. Plansystem og dokument

43. Institusjonelle: godkjenning av plan, prosjekt Strategiske: utfordringar, mål, strategiar Taktiske: prioritering og samordning av tiltak Operative: gjennomføring av prosjekt, tiltak Kommunens samfunnsplan Plan for samfunnsplanlegginga Overordna planar, eigne vedtekne planar og avtalar om samarbeid Samfunnsplan – langsiktig del Kommunen/regionen som samfunn Utviklingsplan for kommune-/region- samfunnet inkl. arealbruk/-visjon Samfunnsplan – kortsiktig del Kommunen/regionen som samfunn Handlingsprogram for kommune-/ regionsamfunnet Program – prosjekt - tiltak

44. Institusjonelle: godkjenning av plan, prosjekt Strategiske: utfordringar, mål, strategiar Taktiske: prioritering og samordning av tiltak Operative: gjennomføring av prosjekt, tiltak Kommunens verksemdsplan Plan for verksemdsplanlegginga Overordna planar, eigne vedtekne planar og forpliktingar til partnerskap m.m. Verksemdsplan – langsiktig del Kommunen/regionen som organisasjon Utviklingsplan for kommune-/region- organisasjonen Verksemdsplan – kortsiktig del Kommunen/regionen som organisasjon Årsbudsjett/langtidsbudsjett/handlingsprogram for kommune-/regionorganisasjonen Program – prosjekt - tiltak

45. Kommunal samfunnsplanlegging

46. Kommunal verksemdsplanlegging

47. Planlegging av jernbaneinfrastruktur i Norge, 1/3

48. Planlegging av jernbaneinfrastruktur i Norge, 2/3

49. Planlegging av jernbaneinfrastruktur i Norge, 3/3

50. Råd for framtida • Partnerskap som arbeidsform i tverrsektorielt arbeid har kome for å bli • Partnerskap (governance) vil supplere dagens styringsstruktur (government) • Vi må lære oss å arbeide både i government- og governance-strukturar • Governance vil forsette å leve i skyggen av government • Vi må lære å skille mellom samfunnsplanlegging og virksomheitsplanlegging • Vi treng ei ”partnerskapslov” i form av ei lov om samfunnsplanlegging